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陈力简:明修栈道,暗度陈仓——美国政府拨款法案与特朗普的“修墙”大计

2018-05-03 07:47:11

【文/观察者网专栏作者 陈力简】

近日,特朗普向国会喊话,如果不能满足边境安全的资金需求,那么他可能在今年秋天支持政府关门。要知道,3月23日特朗普刚刚正式签署了1.3万亿美元的联邦政府拨款法案,暂时解除了美国政府今年的第三次关门危机。这期间,特朗普为了修墙不惜“曲线救国”,费尽心思终于搭上了这次政府拨款法案的顺风车。能够使一再搁浅的修墙计划起死回生,特朗普是怎么做到的呢?

过去两个月内,美国国内刚刚经历了一场政治大博弈,那就是针对美国2018年政府开支法案进行的讨价还价等政治交易。通过这场博弈,我们能够更加深刻地了解美国政坛动向和特朗普政府的施政风格。

特朗普签署1.3万亿支出法案 图/视觉中国

政府拨款法案

各位注意,这里我们说的是2018年政府拨款法案(Omnibus spending bill)而不是有些媒体以讹传讹的2018预算案。按理说,美国政府应当每年通过年度预算而不用额外通过拨款法案。但是从奥巴马开始,由于美国政府赤字爆棚,不断通过无限度借债来维持政府运转,国会中的反对声浪导致奥巴马在任期间有将近6年没有通过政府预算案。因为国会共和党坚决反对奥巴马政府的大政府计划。结果,奥巴马政府不得不通过拨款法案来维持政府运行。这就是政府拨款法案变得日益重要的大背景。

特朗普上台以后,美国政府的预算状况没有得到根本改善,只是一向唱反调的变成了民主党。特朗普的财政预算案就算在众议院多数通过以后,在参议院也不可能通过60票的高门槛。在2018年前两个月,美国政府就曾经因为政府没有经费而短暂关门两次。所以特朗普政府也不得不通过政府拨款法案来维持政府运行。

各方博弈的目标

特朗普政府的目标是兑现三个竞选承诺,第一是通过拨款法案来拨款建造美墨边界隔离墙,第二通过拨款法案来大幅增加军事拨款,第三就是通过联邦政府对州政府拨款额度来限制或逐步取消民主党支持的移民“庇护城”等福利计划。如果能增加基础设施投资,那就更好了。不过特朗普希望基础设施投资由单独的法案处理。

而民主党的目标可以说是完全针锋相对,第一绝对禁止国会拨款修隔离墙,第二如果特朗普政府给军方增加投资的话,民主党基本盘的各种社会福利计划投资也要按照比例增加,第三就是坚决抵抗特朗普政府要求废除“庇护城”等控制非法移民方面的政令。

双方可谓水火不容,在拨款法案提出时,很多观察家就预计这项法案将会在国会打得昏天黑地。果不其然,民主党和共和党从二月中旬就开始唇枪舌剑,互不相让。值得注意的是,在特朗普政府和民主党以外的一伙人居然成了决定力量,这伙人就是共和党建制派,也就是常年在国会中的共和党人,这些人很多都是暗地里反对特朗普的。

这些人的代表人物有,南卡罗莱纳格兰汉姆参议员、亚利桑那麦凯恩和弗雷克参议员和众议院保罗·瑞恩议长。这些人的政治立场非常独特,对于增加军事拨款他们和特朗普没有异议,对奥巴马政府期间削减军事拨款耿耿于怀,同时他们对民主党要求增加福利投资虽说不强烈支持,也不表示反对。对于特朗普打击非法移民的做法更是没有兴趣。比如说,麦凯恩曾经多次说美墨边界墙是一个愚蠢的想法。

众议院议长瑞恩比较隐蔽,但是由于他所在的位置,能对法案本身产生重大影响。共和党以瑞恩议长为代表和民主党佩洛西进行讨价还价,讨论的核心就是特朗普的墙。特朗普政府经过预估,修这堵墙要满足如下条件:一次性最少拨款250亿美元,墙体要钢筋混凝土结构,覆盖长达一千英里的美墨边界。

而瑞恩议长和民主党讨价还价后,协议的修墙条款如下:在未来的十年中,分期拨款16亿美元,要用在人员培训、设备采购,就算修墙,也要严格禁止修建任何混凝土结构的墙。也就是说,瑞恩根本就没有严肃对待特朗普政府的要求。

对于军事拨款,共和党获得了超过7000亿美元的紧急拨款,而作为交换,民主党获得了超过6000亿美元的福利项目投资。这项政府拨款法案创造了超过1.3万亿的历史记录,在一些左翼媒体口中,这个法案让奥巴马的政府拨款法案相形见绌。

共和党保守派的愤怒

在掌握两院控制权同时有共和党总统的情况下,国会达成的拨款法案居然如此不加节制,事实上禁止修墙和打击非法移民的法案,已经让共和党保守派愤怒了。更有甚者,瑞恩议长居然在这份长达2332页的法案公布十五小时后就要求投票,没有给反对法案的议员任何集结和讨价还价的机会。于是,共和党中自由联盟(freedom cancus)全体三十六名共和党议员联名反对这个法案。在参议院,保守派的保罗、科鲁兹、李以及考克等共和党参议员也联名反对。

反对无效和沉默的特朗普

虽然共和党保守派强烈反对,但是法案的通过却毫无悬念,因为这些人的票数不够阻止法案通过。参议院的保罗参议员曾经想通过立法程序来拖延法案的通过,可是后来被迫放弃。当法案顺利在参众两院过关以后,全国的保守派把他们的目光都转向了沉默的特朗普总统。因为要废掉这一法案,只有靠特朗普的否决了。于是,全国保守派开始对特朗普喊话。

特朗普对自己基本盘群众的呼声相当重视,在白宫特意召开了一场针对这次拨款法案的新闻发布会。在会前,特朗普发推表示要严肃考虑一下否决该拨款法案的可能性。这条推特立刻在保守选民和华尔街产生了轰动效应,股市漂泊不定。

不过在白宫新闻发布会前几小时,白宫负责和国会联络的官员绍特(Mark Short)就在新闻上灭火,说特朗普应当不会否决该法案。在随后发布会上,特朗普虽然大骂国会共和党给他送来的这个不讨人喜欢的法案,但并未否决法案,他只是警告说这是他最后一次签署这样的法案。当时还真有点悲壮的感觉。

而对于民主党来说,这是一个重大的胜利,由于成功阻击了特朗普建墙经费,继续保持和加大对“庇护城”等福利计划的投资,可以说是大获全胜。在法案签署后,民主党人弹冠相庆,同时也不忘记讽刺特朗普居然签署了历史上最大的政府拨款法案。更有分析家认为,这条法案的签署将会让特朗普在基本盘群众中丧失支持。

蹊跷

特朗普签署拨款案的消息立刻引来了共和党基本盘选民的愤怒。很多倾向特朗普的分析师们列出了很多理由试图平息这些愤怒,例如本法案中关于军事拨款是特朗普施政计划的重中之重,而且如果特朗普否决拨款案,将会导致美国政府在2018年第三次关门。特朗普只能权衡利弊,舍车保帅。

这样的分析貌似有理,可是我们细细品味就觉得站不住脚。首先,跟踪美国政治的朋友们都知道,特朗普对于国会立法一向是紧密跟踪的。在之前的税改法案通过前夕,每天都在和各方积极联络。可是对于这个史上最大的政府拨款法案,却无动于衷,放任瑞恩等人去谈判。其次,建立美墨边界隔离墙是特朗普最重要的竞选承诺。可是这次法案讨价还价中,居然在建墙问题上毫无立场,联邦政府仅仅获得16亿美元拨款来加强边境管控,而且法案中明确禁止用本来少得可怜的经费来修筑任何混凝土性质的隔离墙。按理说,这样的条款是无论如何不可能在特朗普这里过关的。

明修栈道

这些围绕拨款案的谜底在第二天早晨揭晓了。特朗普的一条推特激起千层浪,他表示将会动用在拨款法案中的军事经费维护边界安全并修墙。

这条推特回答了为什么特朗普对拨款法案仅仅做口头上的抵制却半推半就地签署了法案。民主党看到这条推特后简直要疯了,可是他们却无奈地发现,他们居然无法控制特朗普这样做。原因有三个。

第一,这条超过1.3万亿美元的法案是一个政府拨款法案,而不是一个常规的预算案。预算案和拨款案的根本区别在于,预算案中花销的条目必须严谨,预算案款项必须在年度结束的时候花光,即使作为美国行政部门最高长官的总统也不能轻易更改预算案。而拨款法案就不一样了,拨款法案的项目仅仅是预估,也就是我们说的“原则同意”。至于如何实施要靠行政部门的批准和国会的监管。也就是说,国会民主党即使要通过监管来阻挠特朗普政府花钱,也要通过无限期的法律诉讼来执行,到时候钱花了成为既成事实,法院的判决就变得无足轻重。

第二,作为三军统帅,特朗普总统有权调配军事资源,包括军队部署和军费。在美国军队中,工程兵可以修建任何种类的设施,而工程兵方面资金已经在拨款法案中通过。只要特朗普宣布,由于美墨边界非法移民和黑帮横行,已经成为一个威胁国家安全的问题,特朗普可以随时派兵进驻边界。值得注意的是,美国曾经在1878年通过法律,严格限制政府使用军队来维护地方秩序,也就是说,军队不能代替警察执法。这点特朗普政府非常清楚,于是当派遣军队到边界的时候明确说明,他们仅仅是负责联邦边界管控机构的后勤和情报工作。当然,修建隔离墙也就是后勤工作的重要部分了。

第三,特朗普政府还有控制民主党的另一个方法。在通过拨款法案的时候,民主党用批准军事拨款作为和共和党谈判的筹码。社会福利计划是民主党稳定基本盘的重要工具。特朗普政府居然在1974年通过的一项控制政府花销的法案中,找到了自己的行动原则:总统和国会有权对拨款法案中的内容做调整而无需严格执行“原则同意”的款项。也就是说,特朗普可以通过修改拨款法案中的福利拨款来达到有效打击民主党的目的。

民主党愤怒了,但是愤怒无效。在通过拨款法案一星期后,特朗普政府宣布,国民警备队(相当于中国的预备役)进驻美墨边界直到边界墙修建完毕。

对民主党福利计划开刀也在进行中:

我们确定这条新闻的准确性,因为这相当于公然打脸众议院议长瑞恩。除了特朗普政府,国会中的保守派已经受够了瑞恩,例如国会中自由联盟已经明确呼吁瑞恩下台。出人意料的是,瑞恩真的宣布不寻求连任了。对此,华尔街日报的解读是,共和党建制派失去了在众议院中的喉舌。

我们预计瑞恩不久将会辞去议长职务,因为他将不会在未来的重大法案中拥有话语权,毕竟是要退休的人,没有多少人会买账的。

混凝土墙开始修建

直到最近,民主党又惊奇地发现,工程人员开始在美墨边界修建混凝土墙。于是来自德克萨斯的民主党人Filemon Vela大骂佩洛西为说谎者。明明说好的不能修混凝土墙,为什么特朗普雇佣的工程队在修混凝土墙?答案:细节是魔鬼。

在拨款法案中,的确规定了只能修栅栏而不能修现有法律没有通过的边界障碍物。可是这项正在进行的项目是在边界河堤附近,现在修建的项目有一个功能是防止河水泛滥。于是必须修成封闭的混凝土结构。为了满足国会要求,大家注意在图片上混凝土墙上面又多了钢铁的栅栏。也就是说,我们严格遵守法律,只不过我们的河堤基座有点高而已。用这样的方法特朗普政府可以堂而皇之地花掉民主党授权的16亿美元而不“违反”当初的协议。

外媒截图

拨款案的结果就是:墙开始修了(不管施工方和工程款来源),一直和自己暗中作对的议长下台了,选民基本盘也满意了。“明修栈道,暗度陈仓”这种中国传统的智慧,没想到特朗普用起来还挺得心应手的。

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陈力简

陈力简

美国戴顿大学工商管理学院信息系统、运作和决策科学系助理教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:马密坤
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