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陈力简:看似粗暴的“紧急状态”,背后是这样一盘“细棋”

2019-02-26 08:20:46

(文/观察者网专栏作者 陈力简)

从12月22日开始,美国联邦政府停摆。直接原因就是两党不能就修建边界隔离墙拨款达成协议。在停摆35天以后的1月25日,特朗普总统宣布接受国会临时拨款法案,在没有拿到一分钱修墙经费的时候,开放政府。这在民主党看来是拿回众议院后第一场胜利,很多民主党人弹冠相庆。自由派媒体更是说民主党国会终于可以让特朗普知道厉害了。作为法案的一个补充条件,两党宣布成立一个委员会来解决边境安全事宜,这次拨款的截止日期是2月15日。

墙,还是要建的

很多媒体报道说这次停摆是美国政府历史上最长的一次。其实这种说法是不全面的。因为这次涉及停摆的仅仅是联邦政府的25%左右。即便如此,联邦政府的停摆给两党都带来了压力。在2月15日以前达成协议的压力很大。一不小心就会背上拒绝合作导致政府再次停摆的罪名。

在谈判的开始,双方的进展还是非常顺利的。首先民主党人宣布接受边界管控的专家意见,如果专家推荐拨款,拨款不在话下。共和党也说特朗普总统需要的57亿美元也能通融,有个20亿也可以接受作为项目初期投资。然后就是两党委员会的磋商讨价还价。很多新闻媒体都认为政府再次关门的可能性极低,而且同时认为,由于共和党内部态度也不一致,所以很可能最终协议会偏向于民主党一些。

事实的发展也是这样的,在2月13日,新闻媒体获得的谈判细节是,两党同意拨款13.75亿美元用于建造边界钢栅栏,绝对禁止使用混凝土。为了造成一个民主党同样关注边界安全的印象,民主党很慷慨地对高科技边界管控拨款,其中包括探头,无人机等设备。

这里说一句题外话,为什么特朗普政府要建立一道冰冷的隔离墙?原因很简单,因为只有隔离墙才能起到有效降低非法移民和毒品越境进入美国。这个事情要从美国宪法和移民法说起。美国宪法规定任何踏足美国领土的人立刻拥有宪法赋予的人权。例如一个非法移民,一旦越境成功,即使被边界管控人员逮捕,也不能被立刻遣返。因为这个越境的非法移民也是人,遣返的决定应当由移民法官来决定。所以正常的工作程序是,被抓住的非法移民将会被移民局羁押,接受审判。如果该移民要求政治避难,法官还要审理相关的政治避难申请。

随着90年代以来越境美国的非法移民数量激增,移民局的所有羁押设施都爆满,法官更是短缺。造成的直接后果就是每个非法移民需要等大概九个月时间才能获得聆讯的机会。这样的九个月里,非法移民全家老小都在美国免费吃住,给联邦政府造成了沉重的财政负担。

于是从小布什政府开始,美国政府开始实行一种叫做,抓了就放的(catch and release)政策。一个非法移民被边界管控人员抓获以后,留下姓名和记录,然后释放到美国国内。也就是说,只要你能成功踏足美国领土,你就可能无限制地通过法律的漏洞留下来。就算对于犯罪的非法移民,美国政府遣返以后,该非法移民再次越境成功,同样的法律程序还要走一遍。这也就是为什么很多罪行累累的非法移民在美国犯罪多次,被遣返多次以后,仍旧能在美国大街小巷出现的原因。

也就是说,要彻底管控边界,解决非法移民问题,必须要让这些人不能踏足美国领土,根本就不给他们进入美国司法系统的机会。这也是为什么特朗普政府要坚持修墙的根本原因。就算隔离墙不能阻挡来自墨西哥的武林高手,只要能成功阻滞攀爬能力一般的人即可。据统计,边界隔离墙能减少九成以上的非法越界。

从墨西哥越境美国的非法移民

赞成还是反对,关键要看选票和钱

特朗普政府修墙的道理在自己基本盘群众里面是清楚的,但是为了赢得非基本盘群众支持,我们上面的说法还不够。于是特朗普在整个为了修墙和民主党打嘴巴官司的时候,突出两个问题,第一是墨西哥毒品卡特尔贩卖毒品,造成大量美国毒品滥用致死。第二大肆宣传就是黑帮通过管控松弛的边界贩卖人口来美国卖淫。

说清楚这些问题以后,民主党的所谓高科技方式管控边界的说法是站不住脚的。比如,如何用重金购置的无人机和探头,在不伤害非法移民的前提下,阻碍非法移民越境?这完全是行不通的。可是民主党却尽可能给无人机投资也不建立一条有效减少越境的隔离墙。原因很简单,那就是,民主党认为,这些越境的非法移民会投桃报李,在未来的选举中给民主党投票。

共和党人很多也是这样认为的。 美国保守派著名的脱口秀主持人Rush Limbaugh就指出,在80年代共和党在全国有压倒优势,可是短短十年,民主党实力就势均力敌。如果不是特朗普政府横空出世,现在就是民主党的天下。这个变化的根本原因就是新移民以2:1的比例支持民主党。

在共和党内部,对于修墙也有反对的声音。这些共和党人反对的原因也很简单,那就是很多公司需要廉价劳动力,而来自墨西哥的非法移民正好满足了市场需求。从美国的建筑业到农业种植园。从草莓采摘到安装房瓦,基本上已经完全被墨西哥人垄断。这些人能接受极低的工资,非常恶劣的工作环境,没有保险和福利的脏活累活。美国公司从中获得了巨大的利益。即使赞成特朗普政府很多施政纲领的同时,对于特朗普的边界墙却暗中作梗。集中表现在中期选举中,很多边界地区的共和党人没有积极投票导致选区翻蓝。

“极左”为团结送上大礼

现在回来说谈判。在谈判过程中,美国新闻记者问最多的问题就是,特朗普政府会不会使用行政权力来宣布南部边界的紧急状态?这个选项其实早在去年十二月就浮出水面了。根据1974年通过的国家紧急状态法,总统有权宣布紧急状态。到特朗普为止,历任总统宣布了59次紧急状态,光奥巴马就宣布了17次之多。紧急状态五花八门,比如美国抵制非洲血钻,美国没收伊朗政府财产等。所以现在很多媒体说特朗普宣布紧急状态是史无前例的说法是根本站不住脚的。

但是,特朗普团队对于紧急状态的宣布非常谨慎。现在看来的原因很简单:那就是更大限度地团结共和党人。美国共和党一个悠久的传统就是维护宪法,防止独裁。对于总统行政权力非常戒备。如果特朗普在十二月或者一月宣布国家紧急状态,估计会有很多共和党人跨党派反对特朗普总统。这样会造成政治上的被动局面。当只有在展现了最大限度的耐心,并且宣传南部边界毒品越境,人口走私愈演愈烈深入人心的时候,才能达到团结共和党国会党团的工作。

这时候,民主党极左送来大礼。本来在就要达成的协议上,要追加一条:限制移民官员羁押有犯罪记录非法移民数量。这在中国是不能想象的,这就等同于,一天一些人要求公安局在逮捕刑事罪犯的时候,如果限额用光,必须要把罪犯释放一样荒唐。特朗普政府立刻大肆宣传,公众也对民主党左派这些疯狂的想法表示不满,更重要的是,犹豫不决的共和党人终于你半推半就地站到了特朗普一边。

终于,2月14日,两党达成协议,宣布政府不会停摆当天,参议院共和党领袖麦康多宣布特朗普政府将会支持两党协议,防止政府关门。但同时,特朗普政府也会宣布全国紧急状态,并且,作为参议院事实上的领袖和决策者,麦康多宣布明确支持特朗普的做法,动用行政权力绕过国会来修墙。

“看穿一切”的特朗普先发制人

这一举动非同小可,民主党当时就愤怒了。从上次胜利还不到三个星期,特朗普居然把民主党国会晾在一边单边行动。可是,民主党人惊奇地发现,他们居然目前对特朗普总统的决策毫无办法。原因很简单,那就是特朗普看穿了民主党克制自己的一招,那就是通过民主党控制的第九巡回法庭来判决总统令失效,官司会通过联邦上诉法院直接到最高法院。虚耗时间不说,如果官司迟迟不能判决,特朗普修墙的努力也就会化为泡影。

所以,从特朗普政府化解无休止法律诉讼的方法来看,特朗普的筹划应该是从2018年7月开始的。从去年7月开始到九月,特朗普政府首先改变了国家拨款的方式。以前的拨款方式是所有政府部门通过一个法案拨款。这样如果政府停摆,所有联邦政府部门,包括很多机要部门统统关门。整个联邦政府关门将会导致巨大的政治压力。特朗普修改预算案,变成各部门逐一通过拨款,这也就造成了,即使政府关门,也仅仅有25%的部门关闭。政治压力大大减轻,这就是为什么这次政府停摆持续了整整35天。

第二,特朗普政府在去年十一月中期选举以后,就动员内阁成员逐条查阅各部门预算,把能通过合法渠道转换用途的资金向他汇报。这一举动当时民主党浑然不觉。因为民主党人都乐观地认为,所有拨款必须国会通过,只要国会能拖住特朗普,他的墙就是没有希望的。

可是,就在2月15日,特朗普总统宣布全国紧急状态的时候,居然宣布将动员80亿美元用于修建超过250英里的隔离墙。民主党人却对此毫无办法。

具体的操作是这样的。特朗普的80亿来自于几个部门。首先是财政部有6亿。这6亿美元是美国执法机构没收毒品黑帮的财产,而且国会明确宣布财政部可以自由支配这笔钱的用途。这笔钱不需要紧急状态总统就能调用,完全合理合法。再有就是国会最新批准的13.75亿美元。法案墨迹未干,民主党也是签字画押的,无论如何也不会反对,这项拨款同样也不需要紧急状态,政府就能调用修建指定的55英里隔离墙。只要不用混凝土即可。这两笔钱加起来就将近20亿美元了。

下面特朗普政府将会动用国防部的25亿美元用于边界墙。这25亿美元的用途是美国军队可以用来打击毒品走私专项拨款。只要特朗普政府国土安全部指定一些区域为毒品走私重灾区,美国工程兵部队将会很快修建隔离墙。区别就是,这些经费需要美国军队工程兵修建。这部分款项也不需要国家紧急状态就能合理合法使用。

最后将近35亿美元是特朗普动员美国军事建设经费。这条需要国家紧急状态才能动用。也就是说,民主党只对着80亿资金中的35亿能采取法律行动。不出所料,今天十六个民主党控制的州政府把特朗普政府告到了位于旧金山的第九巡回法庭。这也是民主党阻碍特朗普建墙的唯一法律途径。

因为有将近45亿美元在手,就算民主党控制的第九巡回法庭能阻滞特朗普的国家紧急状态实施,特朗普也有耐心和时间把官司打到最高法院,期间建墙费用也能应付自如。这是让民主党最抓狂的地方。

还有另一个路子来阻碍特朗普修墙。那就是国会两院通过法案明确禁止修建边界墙。这样需要两院简单多数即可通过。可是,通过了以后如何呢,特朗普一定会否决这个法案。接下来,需要国会两院分别超过三分之二的议员支持才能把特朗普否决取消。可是,这样将会需要50名共和党众议院和20名共和党参议员跨党派投票。这种事件的几率可以说微乎其微。即便如此,共和党参议员领袖麦康纳宣布,我作为参议院事实上的领导,将根本就不给一个被总统否决的法案任何起死回生的机会,也就是说,民主党想通过立法的方式阻碍特朗普修墙,也是行不通的。

本文系观察者网独家稿件,未经授权,不得转载。

陈力简

陈力简

美国戴顿大学工商管理学院信息系统、运作和决策科学系助理教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:戴苏越
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