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崔凡:外商投资法和当前形势有一定关系,但更重要的是……

2019-03-11 13:35:12

3月10日,十三届全国人大二次会议开会审议外商投资法(草案),并将于大会闭幕日表决这项草案。

这项法案的实施,对于外商投资中国会带来哪些利好?和当下的中美贸易摩擦又有什么关系?对未来中国产业链升级又会带来哪些影响?观察者网专访对外经济贸易大学国际经贸学院教授崔凡,解读外商投资法(草案)。

【采访/观察者网 小婷】

观察者网:这次两会一个看点就是外商投资法(草案)的审议,这部法律通过之后,将为外商投资中国扫清哪些政策障碍?相比以往的“外资三法”,这次立法在外商投资方面有哪些改进?

崔凡:这次外商投资法(草案)的内容,包括促进、保护和管理三方面,而且把促进和保护放在前面,实际上和我们转变政府职能的“放、管、服”精神也是一致的。

和以往“外资三法”相比,这次外商投资法(草案)最大的进步有两个:

一个是准入阶段实施准入前国民待遇加负面清单制度。这个制度2013年在上海自贸区试点以后,2016年10月份已经在全国推广,但是这一次通过法律形式予以确定,而且比过去更加完善,在准入环节中专门针对外资的审批和备案可能取消,负面清单以外的外商投资企业直接在市场监管总局登记注册就可以了。当然这方面的具体操作,后面还会有具体的实施条例再加以明确。

另一个是全面落实外资进入后的国民待遇,其中有很多内容是以前没有明确规定的。比如外商投资法(草案)第九条规定,“外商投资企业依法平等适用国家支持企业发展的各项政策”。这里的“各项政策”包括国家补贴,也就是说,以后根据这一条,如果发放补贴的话,就不应该有内资外资的差别了。我觉得这个实际上是一个很大的进步,对我们后面梳理相关的支持政策,提供了一个很重要的法律指导,有利于清除这种歧视性补贴。

再比如政府采购,外商投资企业也可以平等参加。我们的政府采购法原则规定“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”外商投资法(草案)明确,政府采购依法对外商投资企业依法在中国境内生产的产品平等对待。我们可以理解,本国货物、工程和服务的概念包括外商投资企业在境内生产的产品。

通过这些规定,以往在内外资企业之间可能存在的歧视性政策,通过外商投资法(草案)加以限制,更加明确外资在准入前后都享有国民待遇。

外商投资法(草案)取代了以往的“外资三法”(《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》),这三项法律都是企业法,主要规定了一些企业的主体行为。在外商投资法(草案)中,只要不是专门涉及到外商投资的事项,原则上都不再做规定,普遍适用国内其他的民商事法律。这就减少了或者消除了我们现有的企业法包括《公司法》、《合伙企业法》以及其他涉及市场交易方面的法律例如《民法总则》、《合同法》等和“外资三法”之间的重合和冲突之处,这一点全国人大常委会副委员长王晨在3月8日关于外商投资法草案的说明中,也说得非常清楚。

3月8日,十三届全国人大二次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。受全国人大常委会委托,全国人大常委会副委员长王晨作关于外商投资法草案的说明。新华社记者 张领 摄

观察者网:在逆全球化浪潮和中美贸易摩擦下,中国此时制定外商投资法,想向外界传达什么信号?

崔凡:我认为这次两会审议外商投资法(草案)和当前的背景有一些关系,但更重要的是,外商投资法是中国外商投资体制长期改革实践的结果和里程碑,是为外商投资体制的进一步完善奠定基础性法律。

所以不是说刻意要在这个时候发出一个什么样的信号,它是我们长期外商投资体制改革的结果,是在总结此前改革经验和问题的基础上,完善我们的基础性法律,是一个具有长期目标的法律。

如果说我们能够看到什么样的信号,不管是准入前,还是准入后,这次外商投资法(草案)体现的是一视同仁的政策,某种程度上也是前一段时间讲的竞争中立、公平竞争的一个要求,在这一点上这个目标是坚定不移的。

市场经济建设是一个长期的过程,对外谈判有促进开放和改革的作用,但是我们市场经济建设的步骤还是要根据中国自己实际的情况,积极稳妥、一步一步地往前推进。

观察者网:2017年,有一场关于中国完全市场经济地位的争论,部分西方国家拒不承认中国这一地位,否定中国加入WTO以来所做的努力,在您看来,外商投资法的颁布,能否反击西方对中国市场经济地位的质疑?

崔凡:首先我要强调一点,这一场争论的实质,不是中国是不是完全市场经济的问题,而是一些世贸组织成员是不是按照中国入世议定书第15条规定,切实履行承诺在反倾销中停止对中国实施歧视性替代国做法的问题。

因为入世议定书第15条明确规定,在2016年12月11日也就是中国入世15年之前,其他世贸组织成员可以依据自己的国内法来判断中国是不是市场经济,如果不是的话,它可以在反倾销中对中国实施歧视性的替代国做法。但是议定书中规定2016年12月11日以后,无论如何这种歧视性的做法都应该停止。因此从法律上来说,这和中国是不是市场经济没有必然关系。

但是某些世贸组织成员,违背承诺,违反世贸组织的规定,继续对中国实施歧视性做法。从法律上来说,他们是很难辩护的,因为白纸黑字都写着呢。所以他们就从另一个角度辩护,说中国现在还不是完全市场经济,从而争取舆论上的支持。

我认为外商投资法也不是完全针对这场争论才颁布的,它也是我们市场经济建设不断完善、长期往前推进的过程中的一个步骤。外商投资法颁布以后,后面我们还有很多行政法规、部门规章以及一些规范性文件,还要进行大量的梳理和调整,使得整个外商投资体制能够更加完善。甚至外商投资法本身也具有历史性、阶段性,未来仍然有可能进行修订,比如说一些关于优惠措施的规定,现阶段我们给外资有专门的优惠政策,随着今后我们的市场经济体制更加完善,有些专门基于所有制差异的优惠政策,可能也需要淡出。

观察者网:去年6月,发改委、商务部公布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》,开放力度非常大,一度引发担忧,外资会冲击到我国的国家安全和产业发展。您怎么看这份负面清单,会不会产生外界所担心的情况?

崔凡:外资准入负面清单发布了两个版本,6月28日发布的全国版,总共有48条,6月30日是自贸区版的,有45条,而且今年以及以后还会修订,还要压缩清单条目。

2018年版的负面清单中,有22个部门实施了比较大幅度的开放,引起了部分社会人士的担心。但我们要切实看到,在全球资本开放格局下,中国现时的情况到底如何。客观上来讲,我们对外资的开放程度是偏低的,这对于我们的市场经济建设,以及我们希望在全球经济治理中发挥更大的作用,提供中国方案,建设开放型世界经济的目标是不吻合的。

以OECD(经济合作与发展组织,简称经合组织)公布的2017年投资限制性指数来看,中国对外资的限制程度高居第四名,仅好于菲律宾、沙特阿拉伯和印尼。不但和发达国家相比,就是和一些发展中国家相比,差距也很大,比如越南现在的外资开放程度都远远高于中国,已经接近OECD的平均水平了。

目前全球的投资形势竞争激烈,各国都在争夺国际资本,我们对外资的开放程度严重偏低,这是一个客观事实。2018年6月外资准入清单公布以后,我觉得在OECD统计的68个主要经济体中,我们的开放程度能够达到或者接近中等水平。

至于有担忧认为这会冲击到国家安全和产业发展等等,我们下一步也会加强国家安全审查制度,这次在外商投资法中也明确规定了要施行国家安全审查制度,而且这方面我们已经有几年实践了。与此同时,在开放的同时,政府也会切实履行公平竞争监管职能,完善经营者集中审查,避免外商投资企业实施垄断行为妨碍产业发展的公平竞争环境。我们不能因为担心某些国家安全问题,就把大门锁起来,这样最终对我们的国家安全、产业安全是不利的,因为它会削弱我们的竞争力。

图表:22个领域大幅放宽外商投资市场准入 新华社记者 卢哲 编制

观察者网:中国劳动力成本不断上升,部分外资可能从中国撤离,转而投资东南亚等其他地区,中国制定《外商投资法》,和全球产业链转移之间有什么关系?

崔凡:说到全球产业链问题,首先我们要看到,劳动力成本上升,一些外资选择从中国撤离投资东南亚,这只是事实的一个方面。其实不光是外资,内资也有企业走出去,到东南亚投资。随着中国劳动成本进一步的上升,部分劳动密集产业进一步外移,这是一个正常现象和客观趋势。

但是另一方面,一些外资,尤其是市场寻求型外资进入中国的积极性越来越高,所以我们看到在2018年,全球国际投资下滑的情况下,中国是逆势上升,以美元计算提高了3%,创造了历史新高。所以说有资本往外走,也有资本往里走,是有进有出的。

今天我们制定外商投资法,其中一个原因就是考虑到外资的特征正在发生变化。传统的外资主要是利用劳动力成本低的特点从而进入中国,我们把它叫做纵向外资。现在越来越多的外资是要进入一个公平竞争的、庞大的中国市场来获利,这种基于市场寻求形成的外资,我们也可以把它叫做横向外资。外资结构的变化,要求我们的外商投资体制也要发生变化。

对于传统的纵向外资,我们主要是利用优惠政策来吸引,再加准入壁垒来防止外资带来的冲击,但这种管理模式已经不适应现阶段外资特征了。从2008年实施的《企业所得税法》实行内外资企业所得税制度并轨以后,对外商投资企业的优惠措施逐渐淡出。

目前阶段,我们部分保留优惠措施,因为在针对外商投资体制改革过程中,外资转型也有一定的成本,同时国际市场对资本的争夺也比较激烈,这种情况下,我们仍然保留并优化部分优惠措施。但与此同时,我们要大幅度减少准入壁垒,使得准入前与准入后都原则上实现国民待遇,建设一个更加公平的竞争环境。对于横向外资来说,最重要的监管手段应该是公平竞争法规。这次外商投资法一个最根本的改变就是内外资一致监管,着眼于完善公平竞争营商环境,这是一个很大的进步。

施行外商投资法和全球产业链转移之间的关系,一方面是刚才我讲的部分劳动密集型产业的外移,同时市场寻求型外资进入中国,促使中国产业链不断向微笑曲线的两端攀升,这对于打造以中国为核心的区域价值链和全球价值链是有好处的。

同时,外商投资法对于中国产业链向中高端攀升还有一个很重要的好处,就是通过这项基础性法律之后,能够更加稳步地推进服务贸易的开放。我们可以看到负面清单开放的重点是服务业,我们以前一些服务业是没有开放的,或者开放了也有很多限制。现在把服务业进一步开放以后,使得国内服务业竞争程度加剧,服务成本下降,对老百姓生活消费有好处。更重要的,生产性服务的开放可以使生产企业的成本降低,使得我们的产业链整体上更加有竞争力,以便于我们在全球进行产业链竞争。

本文系观察者网独家稿件,未经授权,不得转载。

崔凡

崔凡

对外经济贸易大学国际经贸学院教授、博士生导师

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来源:观察者网 | 责任编辑:小婷
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