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杜建国:亚布力管委会就那么黑?

2018-01-08 10:56:11

【文/观察者网专栏作者 杜建国】

一、一个巴掌拍不响:阳光度假村囤地而不开发才是起因

黑龙江亚布力阳光度假村董事长毛振华雪地鸣冤、控诉亚布力管委会一案,再次让投资者与地方政府的关系成为热点话题。事件发生以来,舆论都一边倒地批评亚布力管委会与民争利,未能打造出良好的“营商环境”。1月4日黑龙江省迅速公布调查结果与处理意见、要求管委会道歉并接受处分之后,似乎进一步证明上述批评是完全正确合理的。

那么,此次冲突真的是责任与错误全在亚布力管委会一方吗?这就是整个事件的全部真相吗?地方政府真的那样肆意欺负投资者吗?阳光度假村一方就没有责任吗?或者说调查报告除了要求管委会道歉受罚之外就没有其它重要的内容了吗?

不是的!在我看来。

若完整仔细阅读黑龙江省的调查原文,不难看出,该调查固然要求亚布力管委会道歉并接受受罚,但是同时也明确指出,阳光度假村一方对事件的发生也是有责任的。比如:

“阳光度假村收购的原注册企业于1995年和2007年分两批获得了亚布力区域的土地,未得到全面开发。2014年10月,亚布力管委会为了完善亚布力旅游度假区配套设施建设、增加旅游产品供给,在阳光度假村尚未开发的土地上,与阳光度假村以转让、入股、合作开发方式意愿一致,但土地出让价格不一致的情况下进行建设,占用了阳光度假村12.6万平方米的土地(目前这些土地已由阳光度假村抵押给银行)。这一行为反映出亚布力管委会负责人缺乏法律法规意识。”

毫无疑问,亚布力管委会的做法是有问题的,不过同样很明显的是,一个巴掌拍不响,阳光度假村的问题也是无法回避的。第一,阳光度假村多年来从亚布力地方政府那里拿了很多地,而开发却迟迟不到位,至于开发迟缓,是因为主观故意、还是管理经营不善、还是旅游市场大环境不佳所致,我们就无从所知了。第二,阳光度假村囤地的同时,还拿地去银行做抵押贷款,这也难免会让地方政府不快,认为你利用当地的土地资源融资却不积极把资金再投入到开发中。

上述问题又衍生出第三个问题,亚布力政府见阳光度假村囤地积极开发消极,肯定急了,毕竟当地就指着旅游开发赚钱了,于是便试图把地要回来,自己开发或另寻高明,而阳光度假村是商人,利润至上,趁机索要高价恐怕是情理之中在所难免,于是双方就价格谈不拢。这种情况下,双方的矛盾自然就加深了,冲突就难免了。当然,此案中的是非曲直的细节、讨价还价的详情、当事双方具体应负的责任的大小多少,就不是笔者所能判断的了。

地方政府与外来投资者为了本地开发而产生矛盾、闹起不愉快来,这其实是很常见的事情(只是以往投资者很少有像毛振华先生那样如此公开大力地借助舆论来为自己造势的)。最初,投资者雄心勃勃欲大展宏图,于是地方政府就低价把开发区土地卖给投资者,结果呢,投资商拿到地后基于主观或客观原因却没有按承诺、按计划投资,不搞建设开发,光囤地;地方政府等不及了,想回收土地自己开发或另找别人开发,这时候,囤地的投资者就坐地起价,希望高价卖出土地,捞上一笔;地方政府也不愿意出高价当冤大头,于是双方展开了博弈。这一幕,不知在全国各地都上演多少回了。

亚布力阳光度假村案,其实也是如此。不同的是,这次外来投资者成功借助舆论的援助,在与地方政府的博弈中大获全胜。

上级政府面对这类基层政府与投资者的纠纷,尤其是已经成为热点事件后,处理起来难度不小,分寸根本不好拿捏。轻了,舆论不满意,说你偏袒、包庇、纵容属下,破坏营商环境;重了,则会挫伤、打击基层政府的积极性,基层政府之所以与外来资本博弈,本来是为了维护地方人民的利益,结果,好心无好报,反倒落了埋怨和处分,那还不如啥也不干任由地方利益受损呢,越是不作为就越不容易犯错,越不容易给自己惹麻烦。

上述两难心态从黑龙江省的调查结果与处理意见的全文就可以看得出来,该文件一方面要求亚布力管委会向度假村道歉,一方面又指出度假村也存在囤地的现象,最后,还充分肯定了管委会成立三年多来所取得的优异成绩,真可谓是面面俱到用心良苦了。

二、“政企不分”的亚布力管委会能否经营好景区?

下面来考察分析一下“黑龙江省人民政府亚布力滑雪旅游度假区管理委员会”。亚布力管委会,在此次事件中除了被一边倒地谴责之外基本被无视了。对于管委会,现在都批评它“政企合一”手伸得太长了,不应该直接参与经营活动,不应该直接参与景区的开发,应该恪守服务功能,将景区全部交由企业自己开发。

“小政府大社会”、“小政府大市场”这一套教条,说来好听,但是一到现实中,恐怕就没那么灵了。亚布力的实践恰恰证明,问题并非出在政府管得太多身上,反倒主要是由于企业或投资者自己经营不善所致。

亚布力是中国滑雪产业开展最早的地区,曾成功举办过亚冬会和世界大学生冬季运动会。本来属于行业的国内领头羊,可是进入21世纪后却江河日下风光不再。正如此次阳光度假村事件显示的,当地早早在上世纪九十年代就已经把景区交给企业或外地资本来开发经营了。2007年,“澳门赌王”何鸿燊旗下新濠国际发展正式掌控度假村,2010年毛振华从新濠国际发展接手。经过三任外来资本的二十年的开发,景区却始终没能有大的起色,基础建设步履缓慢,交通不便,景区碎片化,收入惨淡,远逊于地方政府的预期。

正是因为外来资本经营失败、令景区由全国领头羊而逐渐被边缘化,黑龙江政府才不得不于2014年做出了成立亚布力管委会以统一布局、升级亚布力景区的决定。(《省政协委员薄喜如:成立管委会重振亚布力雄风》,黑龙江新闻网-生活报2014年1月19日)

我前面说过,有好企业也有坏企业,好企业有契约精神,既然得了地方政府的优惠,就会好好地履行投资承诺;坏企业或言而无信或无自知之明,资源到手后或根本不愿有所付出,或根本无能力妥善管理、经营。

遇到后一种情况时,遇到单纯依靠外来资本的市场陷入失灵时,地方政府(一般是通过属下一家全面控股的企业,亚布力管委会也是如此)亲自出马操刀上阵,实乃不得已而为之。对此,不该先入为主地、教条式地认定这种做法不可行,毕竟天上不会掉馅饼,一个理想的资本充足、相关技术与管理经验先进且愿意扎根当地的外来企业,也不是说来就来的。

黑龙江森林工业总局于2017年6月29日发布《关于亚布力滑雪旅游度假区管理委员会负责人及组成人员调整意见的报告》。报告提及,根据省政府督办检查室通知要求,省森林工业总局研究确定,建议保留亚布力滑雪旅游度假区管理委员会。

当然,亚布力管委会直接参与运营能否成功,也不存在必然性,就像企业参与不存在成功的必然性一样,政府与企业其实都是一样的,都是人,有表现优秀的,也有表现糟糕的。特别是在经历了本次事件的挫折后,亚布力管委会能否不沮丧不气馁,能否合格地担当起自己的职能来,还需要观察。

就黑龙江省的这个调查报告来看,自2014年亚布力管委会成立以来,其成绩似乎倒是不错的:

“亚布力旅游度假区在省政府有关部门、省森工总局、亚布力管委会和各入驻企业共同努力下,接待游客人数和旅游综合收入大幅增加。2017年游客122.6万人次,是2013年的6.6倍;综合收入6.42亿元,是2013年的17.3倍。”

其它媒体报道的情况,也大致与调查结果相同:

“根据森工总局发布的数据,亚布力管委会成立后,拉动区域经济快速发展……亚布力风景区2014年全年累计接待游客37.3万人次,同比增加102%,实现综合收入2.5亿元,同比增加89%;2015年全年累计接待游客57.6万人次,同比增加54%,实现旅游综合收入3.8亿元,同比增加52%; 2016年累计接待游客108.4万人次,同比增长88%,实现旅游综合收入5.7亿元,同比增加51.4%。” (新京报2018年1月3日《亚布力管委会背后:龙江森工投资十余家公司,曾谋借壳上市》)

至少目前单就业绩来看,亚布力管委会成立之后景区的发展,是远远好过以往的。

那么“政企不分”的管委会参与经营后,亚布力景区为何业绩反倒突飞猛进了?

大型滑雪场以及度假村,一定程度上有些类似于基础设施。基础设施建设,一方面前期投资很大,另一方面投资回报则较慢,因此,常常由政府来运作,这并不是因为什么政府垄断,而是利润回报太少太慢,引不起私人企业的兴趣,以至于一定程度上存在“市场失灵”。

中国前些年经济高速增长,与此同时城市化与基础设施建设进展神速,令中国现在获得了“基建狂魔”的称号,很大程度上这就是由于地方政府出面(包括通过城投公司等形式)承担基础设施建设的结果。

相比于企业,政府做这种事情有自己的独特优势,比如资金优势,政府做担保可以从银行大规模贷款来投资基建,私人资本这一点很少能做到,即使贷到那么多钱,也会去追求利润更高的项目而非基建,这其实也是近年各地开始推行PPP政策以来并没有出现预期中的私人资本投资热潮的原因。

就拿曾因“政府管得最少”而著称的温州来说,过去温州经济曾经高速发展,可是进入21世纪后日渐落伍,后继乏力,诸多阻碍因素中基础设施建设严重滞后一项尤为突出,富名在外的温州其市容之破败,常常令外地人大惑不解。六七年前,温州政府开始“转型”,变“无为”而“有为”,政府以及地方国企集团积极参与足机场、码头、铁路、公路、地铁、村镇改造等领域的开发,令温州基建落后的局面迅速得到了改观。

亚布力管委会的做法及其取得的业绩,或许就可以用上述经验来做参考、解读。管委会成立以来,投资较以往大量增加,景区基础设施改善明显(《亚布力年内投资5亿元用于旅游开发及基础设施建设》,东北新闻网2015年5月12日)。2017年1月,黑龙江方面更是宣布未来要投资60亿,将亚布力打造成亚洲最大的滑雪场,亚布力机场也将要开通。(《投资60亿亚布力将建亚洲最大滑雪场》,腾讯新闻2017年1月9日)

此次阳光度假村事件,到底谁对谁错,到底是谁占谁的便宜,到底是谁抢谁,到底是亚布力管委会与民争利、压制民营企业发展抢夺民营企业收益,还是民营企业经营不善、管委会不得不亲自参与经营、结果等经营好转后民营企业又来抢摘桃子,还是双方互相抢,还是其它可能,只有公布更多具体信息后,我们才能尝试全面评判。

三、地方政府一般不会与好企业过不去

借此事件,不少人又讲起中国官民对立、企业不受政府待见的老调子来。多年来,地方政府对外来投资、对企业不友好的舆论一直不绝于耳,其实,这种观点是缺乏合理性解释的(当然不能说现实中绝对没有)。

众所周知,近几十年来,中国对地方政府官员的考核升迁标准中最主要的就是政绩,地方官员最在乎自己的政绩,政绩的首要标准就是GDP,GDP则依赖于投资。哪个官员愿跟投资过不去呢?谁愿跟自己的政绩过不去呢?你要是真投资了,拉动GDP了,当上纳税大户了,地方政府恨不得给你磕头,这才是更为普遍、更有代表性的现象。地方政府与企业间的亲密合作,成为过去中国经济得以长期高速发展的一个重要基础。

在此,我讲一下我亲身经历的一个故事。

大约在2003年前后,当时我每天去国家图书馆看书,期间认识了一个山东泰安的小伙子,他家开了个经营机械设备的工厂,他当时准备去德国留学。2012年,小伙子与我重新联系上了,他告诉我:他家企业与武汉一所大学共同研制成功了“船舶三维数控弯板机”,解决了复杂曲面船板成形这一全球难题,大大提高了舰船制造的效率,刚刚获得了国家科技进步二等奖(他的话没有水分,这几年大型军舰“下饺子”般开工完工,就有该技术的功劳,许多媒体都报道了);获奖后不久,山东分管经济科技的副省长在报纸上看到了这一消息,马上让秘书给他们电话,随后奖给了他们一千万元;而在此之前,这位副省长与他们家没有任何交往,甚至都不知道有这么家企业,之所以奖励他们,纯属履行自己的职责。

在中国,企业不管是本土的还是外来的,只要推动了当地经济增长,解决了就业,带来了税收,政府对他们的态度往往都是极为友好的,甚至这种情况下不光不歧视,问题反倒是政府有时候过于宠爱、偏袒企业以至于损害了其它方面的利益了。

地方政府若与投资者或企业起了冲突,如前所述,常常是因为投资者拿了地方政府的优惠后却不能兑现当初的投资承诺,对当地做不出贡献。坦率地说,这种情况下,地方政府与投资者(不管是外来的还是本土的)发生冲突,不排除“与民争利”之类的可能,但这更有可能是地方政府忠于职守的表现,是把当地利益放在首位的表现。想想看,某家企业以很大力度的优惠、以极低的价格拿到了大片土地,却始终不进行开发,影响了当地经济的发展与人民的福祉,这时候地方政府对这家企业的行为的反应却是安之若素不闻不问,那背后可能是什么?轻则是在渎职,重则有利益输送之嫌。

政府与某企业发生冲突未必不对,政府与某企业亲如一家也未必就对。政府有对有错,企业有好有歹,两者的关系有多种可能,不能总是一根筋围着“企业好政府坏”的套路转,应该具体问题具体分析。

现在都在讲要改善“营商环境”。商,不可一概而论,既踏踏实实勤劳致富的,也有企图空手套白狼不劳而获的。改善营商环境的原则,还是要坚持勤劳致富,应该支持那些勤劳致富、专心生产的商,否则支持那些空手套白狼的就是对那些勤劳致富的最大的不公平,就是破坏勤劳致富的营商环境。

四、政府与企业,该一碗水端平

毛振华先生在雪地里慷慨激昂一通呐喊之后,许多人立即跟进一起慷慨激昂,声讨地方政府;等调查报告出来了,依旧继续只把矛盾头对准地方政府,这种做法,我总觉得有所不妥。事情发生后舆论该做什么?本来应该去调查毛振华说的是不是符合事实,应该听取多方面的意见,应该客观公正全面的报道事实真相,可是,现在没有这样做,而是当了某一方的传声筒,甚至故意无视对该方不利的信息。

前几天刚发生的了一个热点事件大家该都记得,有人通过把一个视频剪辑拼接断章取义,将贵州丹寨县的县长歪曲成一个对外来企业打劫的劫匪,而事实上本来人家双方关系是很好的,是在共同解决当地的扶贫问题的,如今,又有人把亚布力管委会描绘成地痞黑社会一样。

不论政府还是企业,只要有问题,都需要监督批评,可是,现实中舆论常常是立场先行,压一方抬一方,没有让公众看到一个客观公正的真相。这次事件自始至终,根本就听不到另一当事方亚布力管委会方面的声音,几乎没有人去采访、传播一下亚布力管委会的观点或解释。

本来现在都主张讲究法治而非人治,可是,阳光度假村事件却呈现出相反的逻辑来:先造出舆论来,以此逼迫或诱导政府为平息、顺应舆论而匆忙做出有利于自己的行政决定。这实际上是在鼓吹人治而非法治,是在倡导按闹分配。

不得不说,目前中国的舆论界主流明显存在以下问题。第一,报道方式不专业,放弃了公正客观全面的原则,立场先行、结论先行;第二,目的不专业,不是专注于报道、反映现实,而是企图利用报道来干预司法、干预行政(所谓的舆论倒逼改革),介入现实利益分配。

比如,近两年来,线上线下的各种打着金融创新幌子集资诈骗行为席卷全国,危害甚广,如钱宝、e租宝、泛亚等,对此舆论要负很大的责任。过去中国政府是深知集资诈骗的危害并坚决予以打压的,如九十年代的北京沈太福、无锡邓斌等案件。后来放松对集资诈骗的打压改为放任不管,始自2012年对集资诈骗犯吴英的死刑改判,而死刑之所以改判,完全是媒体与所谓的学界专家一起炮制民间金融遭打压的舆论向政府施压的结果。这一点是毫无疑问的。

五、东北正遭受舆论歧视

借着亚布力这一事件,早已流行的“投资不过山海关”、“东北改革不彻底、旧体制遗留因素过多”的声音现在更加高涨来。窃以为,上述针对东北的舆论,已经成了一种情绪化的宣泄,而不是客观反应了。东北的确有很多问题,可是现在对整个东北实在是过于苛刻,东北出点事儿,不论大小,总免不了被扣上这样的帽子:体制僵化、观念陈旧、东北完了。现在,批评东北已经成了一种“政治正确”,任何事情,只要发生在东北,立即就会被上纲上线,而发生在别的地方,则会被淡然视之。

这两年,一提东北经济,就说是“断崖式下滑”。2011年秋,温州投机泡沫破灭,大量企业倒闭,涉事老板形成跑路潮,当时温州经济的下滑比辽宁要严重,可是,舆论却没有指责温州出现“断崖式下滑”的,没有说温州体制不好、观念不行的。当时温州大量欠钱的骗子跑路了,不仅没有人指责温州骗子多,没有人指责温州模式已经脱实向虚走火入魔,反倒一边倒地都要求“救温州”。若是东北也发生了跑路潮,恐怕又是另一番反应了。

2017年9月,有人在温州办理工商注册登记时,发现业务被外包给了私人机构,然后被索要3000元“加急好处费”。这事若发生在东北,全国舆论肯定就会炸了锅,就会对东北口诛笔伐,给扣上“体制落后”、“营商环境差”、“投资不过山海关”之类的大帽子,但是,这事发生在了温州,结果呢,舆论的反应就出奇的平和,此事没有上头条、没有成为热点,也没有人就此批评温州“体制落后”、“营商环境差”的。

我从不否认东北存在各种问题,但是,舆论应该一碗水端平。见了老大就往狠里骂,见了老二就往狠里夸,起码说这不公道。

近期,继“投资不过山海关”之后,甚至有说“沈阳五年来没有外来企业来投资”的。这怎么可能?沈阳这个东北第一大城市就不说了,就说说盘锦这个人口只有一百四十多万的中小城市。去年九月份我刚去过盘锦,发现近几年来其吸引的外来投资数以千亿元计,投资者包含国企、私企、外企。依靠外来投资,盘锦正在迅速崛起为重要的化工基地、装备制造基地、粮储基地。那些说投资不过山海关的,他们到过山海关外吗?

2016年03月13日,黑龙江省哈尔滨市,世界单板滑雪锦标赛在亚布力滑雪场举行。

现在都说东北经济不好(且不论其程度如何),是因为过去改革不彻底,旧体制因素遗留过多,国企在经济中占比过高所致。这种观点似乎已经成为全社会共识,不过很遗憾,并不符合事实。

首先,东北的问题非但不是因为过去的改革“不彻底”,反而是因为“过于彻底”了,一定意义上可以说东北是过去中国市场化与私有化改革最激进最彻底的地方。

九十年代,就全国而言,东北的国企私有化改革,是力度最大的,由此造成的下岗大潮也是全国规模最大的。按照“无私有化就无市场化”的流行标准來看,东北三省完全可以说是中国所有省份中最接近经历过苏联的那种标准的“休克疗法”式改革的。

经过九十年代的“休克”之后,东北国企在经济中的比重根本就不大了,可是,繁荣却迟迟没有到来。

2002年之后,政府不得不改弦更张出台振兴东北老工业基地的政策与新思路,在此之后,东北经济才有所起色。拿东北最大城市沈阳来看,正如一位辽宁籍贯的青年学者所指出的,目前,沈阳国企创造的产值的在地区产值中所占的比重远低于私企;同时也低于上海、重庆等地国企产值在当地的比重,也就是说国企比中占比更高的上海重庆等省市反倒比国企比重更少的辽宁要好。

“计划经济”、“国企”,不应该为今天的东北背锅。对症下药,症诊断错了,药肯定也会错的,把推动东北经济繁荣的重点放在国企改革身上,只会误导东北。

有些人,二十多年前对东北说:你们搞休克疗法、搞彻底的私有化吧,这样一来经济就保准会腾飞;东北言听计从,可结果经济非但没有腾飞,反而有一蹶不振的趋势。好在进入21世纪后,中国经济一直保持高速增长,东北三省也借助国家振兴东北老工业基地的方针而重新发力,于是十年间其经济在全国一直名列前茅。这时候,那些人又说中国的高增长是野蛮生长粗放低效“不等灵魂”不可持续,应该把速度降下来;结果听了他们话把全国包括东北的速度降下来后,他们又换了套说辞:断崖式下滑来了,印度的速度都超过中国了,东北完了,中国完了。

同样一些人,他们指责东北产业结构落后、转型升级效果不佳,可是,当2017年吉林省政府委托北大林毅夫团队拟订产业政策报告的时候,他们又指责政府不该有所作为。难道吉林政府以“不找政府找市场”的幌子为由啥也不干、懒政惰政,吉林各个产业就可以实现飞跃了?

真让人左右为难、无所适从。

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杜建国

杜建国

独立学者,专注产业经济发展

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来源:观察者网 | 责任编辑:韩京霏
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