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范勇鹏:自由民主国家没有腐败?美国快捂不住了

2019-03-27 07:30:10

【文/观察者网专栏作者 范勇鹏】

最近,美国连续爆出波音公司、美军高级军官和名校招生等各领域的惊天腐败丑闻,令人咋舌。除了那些吹捧美国民主制度的人以外,其实了解美国政治的人不会感到意外,美国的企业、利益集团在立法、决策和政治过程中的嵌入程度极深。中国人到美国观察政治圈子,如果不是被先入为主的偏见所屏蔽,那么一定会注意到政商之间的暧昧关系何其普遍。

以我个人经验,印象最深刻的现象应该就是围绕在政客身边的各种企业代表和游说者,寥寥几次接触美国政界人士,都注意到餐桌上总有波音、罗罗等大企业、特别是军工企业的代表。两年多前,我录制过一期小视频简略提到了美国的腐败问题。

美国大学招生中的腐败,实际也不是什么新鲜事。在美国,拿钱上大学可以是光明正大的。我曾写过一篇小文章谈美国大学招生问题(《美国‘高招’的公平账》)。这次案件之所以被司法调查,是因为那些名流家长使用了非法和欺诈的方式。换句话讲,恰恰是因为这些所谓“名流”不是真的名流,他们的错就在于钱不够多、不够老。如果钱够多,合法地捐款就可以了;如果钱够老,大学有专门的Legacy(遗产)之类的通道;并不需要作弊。

一、腐败与制度有何关系?

但是,过去我们常常被告知,美国是个不怎么腐败的国家。位于德国的“透明国际”是一家专门研究各国腐败情况的NGO,据它公布的“全球清廉指数”,美国不算是十分腐败。在过去的几年中,美国排名虽有所下降,从16位跌破20,2018年名列第22位,但也算差强人意(中国去年是87位,这个排名根本不能反映真正的腐败情况)。

至于原因,一种耳熟能详的说法就是美国的制度优越性:自由选举、两党竞争、三权分立都有利于克服腐败。

究竟什么制度更有利于克制腐败,是个值得深究一下的问题。根据流行的说法,自由宪政制度更能防范腐败,其逻辑是:绝对权力导致绝对腐败→权力要受约束、公权力要“关进笼子”→约束权力要靠三权分立和制衡。

这个逻辑初看起来没毛病,细究起来全是坑,因为几乎涉及的每一个概念都含糊不清。

1. 先说“权力”。其实这里用的是个现代概念,默认有一个前提,即国家与社会的区分,公与私的区分,否则说“权力导致腐败”是无意义的。虽然国家的本质特征如恩格斯说,就是“与人民大众相分离的公共权力”,但是公共权力的产生和成熟是一个漫长的历史过程,直到资本主义时代才实现。此前大多数时间里,国家与社会、公与私不是那么容易区分的。

所以,对于中国上古的宗法制,非洲或太平洋岛国的部落酋长,法国的路易十四,乃至美国立宪初期的“弗吉尼亚王朝”,腐败都不是个大问题,甚至是个“伪问题”。中国比较早地出现了国家与社会的分离,产生了人类最早的公共国家和平民政治,所以也是最早遭遇腐败困境的文明。

亨廷顿老先生也谈过这个问题,他认为腐败不腐败,看你怎么定义。现代的很多腐败现象,放在古代可能根本不是问题。打个比方,中国古代官僚都会使用私人幕僚,比如大名鼎鼎的绍兴师爷,放在今天就是腐败。领导的秘书要由组织来调配,大家可留意一下反腐新闻,一些官员落马的原因中就有“违规选用秘书”一条。

另外,一个文化中的腐败问题,放在另一个文化中也许就合情合理。还拿秘书做例子,美国总统的白宫团队、很多美欧国家议员的助手以及选举中的团队,都具有私人幕僚性质(这里有封建贵族制遗留因素),不属于正式的官僚系统。当然,他们大多是由国家财政或政党经费支付工资,算是处于“半公半私”之间,但是拿到中国来就是妥妥的腐败。再比如,中国任何一级领导干部的任职都有严格的任职资格和组织程序。但是美国的政务官,比如内阁部长,既不是民选官员,也不是官僚机构成员,虽然有的需要国会的任命程序,但仍有很强的“私属”性质。

特朗普任命自己的女婿库什纳为白宫高级顾问

2. 再说“约束”。权力受约束的程度与腐败的关系也很复杂,并不是“没有约束就会腐败”这么简单。首先,世上从来没有绝对不受约束的权力,如果有,那么它可以做自己想做的任何事情,自然不需要去搞腐败。比较接近于无约束状态,比如中世纪欧洲贵族的“初夜权”,西藏民主改革前的农奴制,美国南方种植园主对黑奴的剥削,很残酷,但抱歉那不是“腐败”。

其次,在权力感觉到约束,需要用来做利益交换时,才会腐败。腐败恰恰是在权力受到一定约束的情况下产生的现象。中外历史上都普遍存在的卖官鬻爵,就是因为国家权力有做不到的事情,比如财源吃紧,才会拿来做交换。比如中国古代往往可以捐钱来免刑或换爵位、功名。法国专制国王也拿贵族头衔来换钱,1789年大革命前很多贵族的“陈情书”中都要求杜绝这种做法,以免贵族身份“通货膨胀”。秦国的军功爵和罗马解放奴隶并赋予公民权,也都是拿权力来换兵员。

最后,如果权力受到过多的约束,会陷入失能,这恰恰也会造成腐败的温床。事实上,透明国际历年的报告都发现,腐败最严重的是那些缺乏政府能力的国家。中国历史上皇权萎缩的时期,往往也是腐败更为猖獗。

3. 然后说约束权力的机制。三权分立是否能够防止腐败?打个比方,三名运动员比赛,靠什么来防止做弊(即腐败)?正常有两种方法,一是由运动员互相监督制衡,二是由场外裁判来监督。哪种情况更靠谱?人类的朴素智慧做出了回答:几乎所有的竞赛项目都采取了场外裁判的方式。

原因在于,在没有第三方的情况下,运动员之间是零和博弈,有可能做到相互监督。但是相对于外界的第三方,运动员之间完全有可能采取共谋以获取最大利益(比如赛马、足球、搏击运动中常见的黑幕)。既然在简单的体育竞赛中,人类都不相信相互监督,为何在高度复杂的政治游戏中可以相信分权制衡的用处呢?政治学者似乎没有给出令人信服的论证。事实也在不断表明这一点,中世纪欧洲存在教权和王权之间的相互制衡,但是教会照样腐败不堪;美国三权之间的共谋早已是规定动作,偶尔的协调失败才是例外。

和西方现代政体比起来,中国政治传统更接近于体育比赛方案。虽然存在皇权与相权、内廷与外廷、以及宦官外戚与官僚士大夫之间的制衡,但在正式制度上自古就重视由独立的监察机构来对权力进行监督。

在皇权时代,监察机构可以比较有效地监督官僚机器,但是对皇帝只能形成“软约束”。孙中山推翻帝制的过程中,仍然希望继承这一优秀的制度传统,在美式“三权”之外,又提出了“监督权”。中共自始就重视纪检监察,十九大以来更是把监察工作提到了空前的高度,通过监察法,成立监察委,反腐制度建设进入一个新高潮。

当然,监察制度不是中国独有的,一些具有比较发达成熟的官僚制度的地方,都会有产生监察制度的需要,例如奥斯曼土耳其就发展出了有点类似于中国的监察官署。但是西方在近代之前几乎没有产生过像样的监察制度,直到今天也仍是以分权制衡原则为主。在西方政治制度和意识形态的影响下,监察制度迄今仍未能得到世界范围的广泛实施,这是世界反腐努力的一个重大缺失。

4. 最后,眼明的读者到这里也许已经会提出来,前面讲的腐败含义并不统一。是的,概念是最大的陷阱。什么是“腐败”?在汉语中,腐败原指一种腐烂的状态,引申为制度或组织的混乱、黑暗,以及以权谋私和生活腐化等行为。英语中,腐败(corruption)一词的含义相对较窄,通常指拥有权利的人通过欺诈或犯罪的手段获取不正当的利益。

在两种语言中,腐败含义的差别还是很大的。汉语中带有道德化的判断,英语中更强调其非法性。这一点是理解“美国式腐败”的一个重要线索。最近听到一位学者朋友(人大重阳的贾晋京研究员)谈起中美腐败的不同,有句话非常精辟:汉语里与“腐败”相对的是“清廉”,英语里与“腐败”相对的是“透明”。这个角度非常能够说明问题,是否透明是西方观念中界定腐败的重要标准,连腐败研究机构都叫“透明国际”。在美国的语境中,人们关注的不是权钱交易、以权谋私,而是是否合法和透明。只要符合程序,腐败的实质反倒不是重点。这一点倒是非常符合美式“法治”观念。

我认为综合古今中外各种含义,将腐败定义为权力和金钱(或其他资源)之间的交换是比较合理的。基于这个定义,美国显然是非常腐败的。

二、哪些东西容易带来腐败?

厘清了上面四个核心概念,我们可以看到,腐败与各种制度之间并没有简单的对应关系。认识腐败问题,需要参考许多其他因素。这里强调两个比较关键的方面:

1. 腐败与平民社会和官僚政治高度相关,资本主义加剧了这种关系。

在宗法制度,血统、军功贵族制度,或不同形式的封建采邑、食邑制度下,基本不存在腐败问题。因为土地乃至人口都是属于统治者私人、家庭或部落所有,所以不存在权钱交易的必要。

在古希腊城邦或早期罗马共和这样的全民政体中,似乎也不存在现代意义上的腐败问题。原因是这种小国寡民状态下,人们几乎都是直接参政,没有复杂的科层制官僚机器,公共职位是由抽签、选举、按部落分配或按家庭继承,自然也没有腐败的空间。

通常都是出现了平民性质的官僚制度后,腐败才会相应产生。例如中国郡县制之后,特别是科举出现之后,大量平民子弟进入官僚阶层,政治地位和财富水平之间的落差产生了腐败的空间,穷人孩子当了官,腐败也是正常人性。欧洲基督教会,中东哈里发国家的教俗合一体制,都存在类似的问题。从这个角度看,腐败是历史进步的产物。

英国近代的议会制都是贵族,所以未见其多腐败。美国建国初期,统治阶层大多是大地产主或动产持有者,也不稀罕从公共职位上捞油水,所以华盛顿、杰斐逊等前几任“弗吉尼亚王朝”总统都不腐败。他们家里有良田万顷,黑奴数百,自然不必去贪污那点联邦经费。

1828年选出了一个更具有平民色彩的总统杰克逊,腐败的情形就一发不可收,“卖官鬻爵”、党同伐异、裙带关系泛滥。特别是著名的“分赃制”,一人得道,鸡犬升天。这种情况起起落落,一直持续到1883年国会通过《彭德尔顿法》,一定程度上克服了政党分赃等选举乱像。

美国总统杰克逊

但是这个法案建立了文官制度,本质上和中国乃至奥斯曼帝国的官僚制度有类似性,所以贪污贿赂等情况仍然十分严重。资本主义的国家性质本质上也需要这种腐败,因为腐败是资本掌控权力最便捷的方式。在一战之前,美国地方政治,特别是市政(如纽约、芝加哥、洛杉矶等典型),极其腐败,黑帮、政党委员会和政府官员结成了强大的黑暗势力,欺压人民、排斥异己、侵吞土地和财富,例如加州历史上有名的“水战争”,大批受到侵犯和迫害的农场主们斗争了一个世纪,到今天也没有完全争回正义。甚至一些政要,乃至总统,就是出身于黑帮和地方腐败集团(最近韩国娱乐圈丑闻,其实在资本控制的国家中丝毫不奇怪)。

2. 腐败与经济、社会高速发展相关

腐败泛滥常常出现在经济高速发展阶段。所以在美国,19世纪后半叶的快速工业化时期,是社会最黑暗,腐败最猖獗的时期。二战后的高速发展阶段由于受到民权运动和苏联竞争的影响,腐败有所收敛,但是冷战结束之后加剧。

社会的快速变化也会造成腐败。因为社会权力和利益结构变化的过程中难免会出现漏洞,而法律和道德本性是保守的,往往跟不上社会变化的速度,也会产生许多“时差”型腐败现象。

快速的经济和社会变化(特别是技术演变和产业转型)往往会带来权力资源的转变。任何一种制度,都是靠某种权力资源(如军队、知识或资本)实现统治,同时又靠统治地位来掌握主要的社会资源(如人口、土地或财富)的分配。在历史的发展中,权力资源和社会资源之间会形成比较稳定的关系,这个阶段腐败相对较少。

而当新的技术或产业形态,或新的社会结构出现后,原有的关系无法维系了,就会出现掌权者控制不了社会资源,同时掌握社会资源的新兴阶层又接触不到政治权力的情况。例如,近代新兴资产阶级,就要靠腐败来和政治权力进行交换,掌权者也乐于把手中的权力变现,这个游戏一直持续到发生革命为止。法国大革命、中国辛亥革命均是如此。今天也存在一种危险情形,大数据、网上交易、虚拟货币乃至信息流动等都成了新的社会资源,但是传统的国家政权却还未能很好地掌控,未来世界上一定会出现新的腐败形式,现有的国家组织形式也一定要发生改变,不然就会有新的革命。

三、美国式腐败:系统腐败、合法腐败

谈制度与腐败,有一个问题要区分开:是指一个制度发生衰变或失灵时出现的腐败情况,还是指一个制度本身就嵌入有腐败的要求。

前一种情况下,权力并没有系统性的需要来进行交易。比如中国古代官僚制度,在设计理念和运转动力上,不需要进行权力资源与社会资源的交换。所以这种制度发生腐败大多是由于人的贪欲或制度本身发生了腐朽,失去了约束能力。同样,这种情况下,制度对反腐有内在性的要求。中国历朝都有反腐事例,尤以明朝为甚。当代中国的制度同样也不依赖于权力交易,而且还具有代表广大人民根本利益的执政党的约束,所以腐败是一种病态现象,反腐是长期任务。

后一种情况下,制度的设计理念就包含着权钱交易的原则,制度运行的动力也是靠金钱来提供,这种制度内在地包含有权钱一体的需要,所以是一种制度性腐败或体系性腐败。其对腐败抱有宽容态度,没有动机去反腐,相反,要通过将腐败合法化来维持制度的生存。

我认为,美国在很大程度上就有这种系统性腐败的问题。

在资本主义兴起之前,人类历史上几乎所有制度形式都不是以金钱为主要驱动力和权力分配标准的。它们要么是基于血缘、部落、民族(如多数早期国家、城邦和王国),要么是基于土地产权和依附义务(如欧洲中世纪的封建制和十世纪出现的大量伊斯兰地方性世袭公国),要么是基于军事征服和法律体系(如罗马帝国),要么是基于某种客观性的统治者选拔机制(如中国的官僚制、基督教教会体制和埃及的马穆鲁克制等),无论是哪种类型,金钱、以及拥有金钱的商人在其中都不能占有统治性地位。他们都需要用金钱来对权力进行收买才能遂行自己的意志。

但是中世纪末期,威尼斯共和国产生了完全由商人统治,完全基于金钱来分配政治权力的制度,这是金钱与权力的合体。但是在传播的过程中,到了荷兰、英国、美国这些比威尼斯城邦规模更大的国家中,就不可能保持纯粹的状态。特别是19世纪大众政治的兴起,使赤裸裸的资本统治变成不可能。所以就产生了一种制度魔术:以一种表面上看似开放的形式来满足人们对国家公共性的想像,基于一套游戏规则来分配政治权力(即所谓法治),而这套规则在设计上有利于资本。这就是美国式的“宪政”。从美国建国史和立宪史中,这一点可以看得非常清楚。美国革命的领导者、美国宪法的建立者都是有产阶级的代表。所以这种制度一旦稳定下来,不管中间发生什么样的进步,其制度本质上不是“中性”的,而是天然有利于资本。

资本不直接来掌握权力,而是通过制度留下的渠道间接地操纵政策,这就是政治多元主义的实质,自由民主制度的实质。因而,我称之为一种系统性腐败的制度。这个制度,从根子上就是要邀请金钱来加入政治游戏,政治活动也离不开金钱。如果认真地反腐,它就生存不下去,而且违背了建制的初衷。所以它就会不断地将腐败行为合法化。这方面,最典型的例子就是利益集团政治和游说机制,以及这种机制对任何进步改革措施的反制能力。这套制度总是能将任何克制腐败的措施变成新的腐败,能将反对腐败的法律变成新的腐败行为的合法标签。

崇尚美国制度的人总喜欢拿上世纪60、70年代平权运动时期的大量改革措施来说事,那我就专挑这个最进步、最清廉的时期讲几个例子:

比如当时一个很重要的进步措施就是国会中的自由派在1975年做出的大量改革。他们修改了一些程序,目的是推翻长期存在的国会巨头的垄断地位。其结果就是国会里出现了大量的委员会和小组委员会,这些委员会及其主席在立法中的地位和权力大大上升,数量也急剧增多。表面看起来,国会更民主了。但事实是国会中权力的分散使国会变得比以往更容易受利益集团影响。很快就出现了利益集团与资深国会雇员和小组委员会主席之间广泛而复杂的政治同盟关系。这一变化一直影响到今天。

再比如,70年代很多人批评金钱政治,于是发动改革来制约金钱在选举中的影响。可是没有想到改革的结果是新型利益集团剧增,今天华盛顿的K街依然蚁聚着各利益集团的代表。1974年联邦选举法对捐款上限进行了规定,但是选举是离不开金钱的,于是候选人和政党借助于政治行动委员会(PACs)来接受更大数额的捐款,而政治行动委员会给利益集团的影响提供了更方便的渠道。最初推动改革的是民主党,因为当时主要的政治行动委员会是劳联-产联等工会组织,所以共和党人反对。但是1974年立法之后,大公司迅速适应游戏规则(其实丝毫不奇怪,因为整个制度体系就是为他们而设置的),他们建立了更多的行动委员会,反而让当时的改革者们欲哭无泪。

另外,企业还发明了新方法来使用“软钱”——即利益集团向州和地方政党委员会提供的捐款,其数额不受法律限制。大公司很快就在1978年推动联邦选举委员会裁决软钱可以合法地用于候选人。总统大选的候选人在80年代末开始大量使用软钱,绕开了1978年法案的限制。

最关键的是,1974年法案出台之后两年,大资本集团在1976年就开始反攻,不断发起司法诉讼。最终,在2014年取得了胜利:联邦最高法院在麦卡琴诉联邦选举委员会一案中裁决,除对单一候选人的捐款上限外,其他捐款上限都被废除。其判决理由是限制金钱政治侵犯到了“言论自由”。连这样一个微小的反腐措施,最终也在资本力量的围攻之下夭折。

这种例子不胜枚举。比如,人们权利意识上升,促进了维权诉讼的发展,但是却使律师协会成了新兴利益集团,权势熏天,律师成了权利运动的最大受益者。随着制药业的发展,药品企业成了大利益集团,掌握了影响国家立法的杠杆,使药品服务于资本而不是人们的健康。就连大学体育赛事和学生运动员,校园餐饮,教室多媒体设备,甚至学术文献和论文都成了资本的游乐场,资本无孔不入,而且都形成利益集团来俘获立法和政策,最终使一切好的坏的法律和改革都朝着有利于金钱的方向发展。

了解了这段历史,再看看今天美国层出不穷的腐败丑闻,还会意外吗?

本文系观察者网独家稿件,未经授权,不得转载。

范勇鹏

范勇鹏

复旦大学中国研究院副院长

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来源:观察者网 | 责任编辑:小婷
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