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新加坡车牌管理观察:上海学什么?

2013-08-17 06:02:03

其实,“天下最贵的铁皮”是在新加坡。2012年12月,一块新加坡私车牌照拍卖价格高达9.7万新元,当时折合人民币49.5万元。

新加坡和上海有着相似的文化、经济和社会背景,又是世界上两个最早实施私车额度拍卖的地区。

本文将对新加坡私车牌照拍卖政策详细介绍,试图从新加坡的历史和经验中探寻对中国城市私人机动化管理的启发。

稀缺的国土与“世界一流”的交通管理目标

新加坡位于马来半岛南端,2012年国土面积约714平方公里,人口为530万人。自1965年建国以来,土地一直处于稀缺紧张的状态。虽然通过围海造田,国土面积较建国时增长了23%,但与此同时,人口增长了43%。在自然条件约束、交通供给不足的困扰下,各届政府都将如何合理引导交通需求、充分发挥土地与交通资源的潜力,作为制定交通战略和规划的首要问题。同时,这也确立了对私人机动化进行严格管理的政策基调。

除了土地约束之外,新加坡经济的持续增长,使得交通问题变得格外严峻。同时,伴随经济增长,人均收入水平也在不断提高,这直接导致私车的拥有率和使用量迅猛增长。据测算,家庭收入每上升一个百分点,会带来私车拥有量1.5%~2%的增长。因此,从保持地区经济持续的增长活力以及降低私人机动化的负面影响考虑,需要未雨绸缪地从机动车拥有和使用两个方面入手,有预见性地进行政策调控。

有句俗语,“Singapore is a ‘fine’country”。 这里的“fine”,既是称赞新加坡城市管理的手段先进、秩序良好,又指明了新加坡主要依靠市场手段(价格杠杆和经济惩罚)来实现城市管理的目标和效率。

新加坡主要从交通需求的“严管”和交通服务的“增供”两个方面,来实现“世界一流”(World Class)的交通管理目标。

(1)控制交通需求。新加坡的交通需求管理,可以分为“源头控制”和“使用管理”两个方面。首先,林林总总的征税收费,像一张无形的大网,增加了人们使用私车的成本,也抑制了人们拥有私车的欲望。这些税费多达数十种,主要包括汽车进口关税、购车许可证(费)、汽车注册费、附加注册费、养路费、燃油税等。其次,在使用管理方面,大胆采用了一些创新举措。比如,1975年开始实施区域通行证制度,规定进入市中心商业区的车辆要对交通拥挤付费,1998年升级为电子道路收费系统,收费依据拥挤程度和车流速度而动态变化。这一举措使新加坡一跃成为享誉世界的、少数几个成功实施“拥挤收费”的国家之一。

与上海私车额度拍卖类似,从1990年5月,新加坡开始启动“车辆限额计划”,规定购买新车必须持有“车辆拥有证”。并对“拥车证”实施市场拍卖,从源头上强化对车辆拥有权的市场配置。1999年,议会委员会评价“车辆限额计划”是一项必要而有效的需求管理策略,它确保车辆以合理的速度增长,并与道路系统的增长相匹配,避免了交通拥堵的快速恶化,是一种与使用管理相得益彰的补充手段。

(2)增加交通供给。从上世纪80年代开始,新加坡政府加大对交通网络的投入力度,打造了3800公里道路网和150公里快速路网。值得一提的是,政府还花费220亿新元,建设了149公里长、99个站点的快速客运系统(MRT),以及29公里长、43个站点的轻轨系统(LRT),承担约265万日均客流,极大提高了公共交通的运载能力,使公共交通的分担率达到58%。展望未来,新加坡计划在2030年将地铁线路延伸至360公里,并提前启动地铁系统的更新计划以增加发车频率,同时投资10亿新元改进公交服务。此外,公交的配套政策将进一步鼓励“削峰填谷”,使交通需求转向非高峰期。

新加坡“车辆限额计划”的六大特点

与上海私车额度拍卖政策相比,新加坡“车辆限额计划”在制度设计上有一些不同,比如,牌照每月拍卖两次,大部分买主都授权汽车销售商代理投标,并以成功竞拍的最低价作为支付价格等。此外,在以下6个方面,“车辆限额计划”及其相关政策有着显著的特点:

(1)分类的牌照拍卖机制。拥车证按照排量和用途分为5类,分类进行拍卖:A类(排量小于1600cc)、B类(排量大于1600cc)、C类(摩托车)、D类(商用车辆和巴士)以及E类(可转换至A-D类的牌照)。依照汽车排量进行分类拍卖,充分考虑了不同社会阶层可能对汽车大小的不同需求以及“精细化管理”原则。E类牌照可以任意转换为其他类别,增加了人们选择的自由度,提高了拍卖市场的配置效率。

(2)科学地确定投放配额。牌照投放量由前6个月的注销车辆数以及年度小额增长率来共同决定。政府根据交通状况和道路容量公布本年度可承受的车辆增长率,比如1990年小额增长率为3%,2013年2月则下降至0.5%。每年牌照投放量会在当年2-7月、8月-次年1月两个阶段,分别计算两次。

(3)有限的牌照使用期限。新加坡车牌拍卖的最大亮点,是牌照使用的有效期为10年。10年后,随着车辆报废和新车购置,车主可以按上3个月移动平均的成功投标价,直接获得新的10年配额;或者支付一半的价格,延长5年的配额使用权,但在5年之后不再拥有延期权力。当车辆报废之后,原先缴纳的附加注册费(一个与车价相当的押金)将返还50%~75%。

牌照有效期的存在,使得人们更为理性地拥有和使用车辆。但是,牌照有效期也会使车辆注销数量与牌照价格呈现反向的关系,当牌照价格高涨时,车辆注销数量就会减少,而价格低迷时,注销数量就会大增。比如,2005年牌照平均价格约为16349新元,此时约有95000辆小汽车和出租车注销;而当2012年牌照平均价格攀升至74569新元时,注销车辆仅为16000辆。显然,人们会理性地选择延长(或缩短)车辆的使用年限,来规避过高的牌照价格,这无疑增加了牌照市场管理的复杂度。

(4)透明的拍卖资金流向。在新加坡,所有交通税费都纳入中央财政收入,由财政部通过每年的预算支出,对交通基础设施或公交系统进行投资和建设。在2002至2012年间,平均每年约有17亿新元的牌照拍卖收入,高于英国伦敦、瑞典斯德哥尔摩和意大利米兰实施“拥挤收费”的年度净收益。此外,还会在政府网站上定期发布每年的财政收入及支出状况,以及详细的交通基础设施及公交系统的建设预算,增加财政的透明度。

(5)及时地应对阶段性问题。新加坡牌照拍卖政策经历了两次大的转型,一次是1991年,为了限制投机性,取消了配额的可转移性;另一次是2001年,将拍卖方式由密封转为公开,以降低“赢者诅咒”现象的发生。

在1991年前,配额是允许转让交易的,即拍到牌照配额的人,可以将牌照转卖一次。汽车供应商在每次拍卖中可以竞拍30个配额,然后转让给顾客。这就刺激汽车供应商以投机者身份进入拍卖市场,在一级市场获得大部分配额,然后在二级市场高价倒卖。逐渐地,配额价格远远高出其真实价格,二级市场取代了一级市场的配置功能。1991年4月的32000个配额中,只有16%是竞拍者自己拍得的,而其余的84%都是在二级市场中交易获得。为了限制投机性,政府取消了大部分额度类别的可转移性,即竞拍者仅能为自己投拍配额,一经拍得不能转让

拍卖市场的另一个问题是信息的不对称。2001年之前采用的是密封拍卖,不为竞拍者提供有关上一次拍卖的任何信息,而且每个竞拍者只能出价一次。那些急于获得配额的人,只能通过出高价来获胜,这会使得拍卖价格偏离其真实价值。并且,由于长期从事配额拍卖,汽车供应商投拍经验丰富,无疑成了拍卖最大的赢家。被汽车供应商控制的拍卖市场,配额拍卖价格呈现逐年下滑的趋势,严重影响到参与拍卖的活跃程度以及政府收入。从2001年开始,政府实行开放式的牌照拍卖模式,为所有竞拍者提供等同的信息,主要是提供上一次拍卖的最低成交价格。这一措施使得成交价更加真实地反映了配额的需求状况,也改善了配额价格剧烈波动的情形。

(6)灵活的政策价格杠杆。由于采用了多种多样的市场手段和价格工具,新加坡政府对交通需求的调控显得游刃有余,尤其“组合牌”打得张弛有序。它的交通税费,不管是行政规定还是市场调节,都有固定和可变之分。尤其是可变费用,往往起到价格杠杆的作用,使得整个政策体系发挥出最佳效果。比如汽车注册费和附加注册费就是两项随时间变动的收费,会配合不同阶段的政策目标进行相应的调整。上世纪70至80年代,在对车辆拥有进行“严管”的政策背景下,附加注册费由最初的车价10%,提升至车价的175%。1998年为了推出新的电子道路收费系统,汽车注册费由1990年的1000新元,下降到140新元,旨在给车主们“减负”、“松绑”。

新加坡私车牌照管理的新问题与新要求

当前,新加坡私车牌照管理仍面临着许多问题和挑战。最大的问题来自不断增长的私车牌照需求,公众对增加牌照投放量的呼声日渐高涨,陆路交通管理局不得不在2012年5月重新审核投放量公式,并预测在2014至2018年间,拥车证的供给将达到峰值。

同时,挑战来自高昂的牌照价格。2012年12月的首次拍卖中,价格高达97000新元,按照10年使用期计算,折合每天的固定费用约为27新元,比伦敦每次10镑的拥挤费还要高。并且,这个价格是新加坡进口车平均价格的两倍。如此之高的准入门槛,无疑加剧了车牌市场配置的不公平性。

丰富的需求管理经验,使新加坡交通管理部门认识到,偶尔的超高拍卖价不是问题,但持续居高不下的拍卖价格,有可能放大政策的负面影响,诱发潜在的政治和社会风险,也与原来的政策设计背道而驰。因此,管理部门积极对牌照需求和拍卖价格进行引导和干预,并取得了良好的政策效果。比如,在1994年拍卖价曾达到过10万新元,在有效的政策干预下,也仅仅维持了两个月而已。近期,面对拍卖价超过8万新元并维持了将近一年的状况,政府自然没有消极观望,连续推出两项财政措施:一是实施阶梯性的附加注册费,目的是分离富人和一般家庭的买车市场,继续发挥可变税费的“弹性”调控功能;二是限制买车贷款额,让普通家庭量力而为,从购车需求的“上游”来缓解牌照压力。实际上,新加坡早就开辟了专门给普通家庭设计的轿车组“周末及非繁忙时段”车牌。这几个月的拍卖价已经有所下跌了。

上海私车额度管理的实践:依然在路上

作为同样使用市场手段进行牌照配置的城市,上海相对于新加坡,牌照管理的难度和复杂性都要成倍增加。首先,庞大的人口基数和高密度的城市结构,显然不适合小汽车的发展模式。2012年新加坡人口密度为每平方公里7422人,而2010年中国第六次人口普查数据显示,上海人口密度最大的虹口区,为每平方公里36307人。很难想象,这样高密度的城市内部,让所有的城市居民都拥有自己的“汽车梦”,几乎不可能实现。因此,上海交通需求管理政策的“主旋律”,宜早作定调,并且需要持续“严管”,而不应稍做“放纵”。

其次,近年来快速的城市化和机动化,持续的经济增长,居民对小汽车的购买力明显增加。诸多因素在短时间内汇集,使得人、车、路之间的矛盾易于激化。而上海的道路空间资源十分有限,如同“螺蛳壳里做道场”,交通管理的难度可想而知。上海和新加坡一样,在今后较长时间内,都会面临牌照需求的刚性增长,因此需要未雨绸缪,积极应对。应突破目前政策工具较为单一的局面,增加配套政策和替代措施的储备。尤其注重发挥市场手段的调控优势,宏观层面上可以对购车需求与牌照需求实施联动管理,微观层面上对牌照拍卖机制进行精细化设计。只有这些政策措施发挥综合效果的速度,大于私车增长的速度,未来交通管理中潜在的矛盾和风险才可能得到有效的缓解。

长期以来,中国的管理体制有倚重行政手段的传统,往往认为行政手段的效率会高于市场手段。现阶段对牌照拍卖市场“限价”的行政干预,似乎“一抓就灵”,成效初显。长远来看,行政干预也会一定程度上诱发人们对牌照的需求。比如北京的私车额度摇号,一些成功摇号的市民,其实并未真正做好购车的打算,潜在的购车需求被幸运的“获奖”激发出来。因此,在私车额度拍卖市场的政策引导上,应避免对行政手段的过度依赖,防止行政对市场的替代。

新加坡没有本土的汽车产业,中国很多城市拥有地方汽车产业,需要考虑本地汽车品牌的推广销售,政府也会考虑汽车产业带来的税收红利。在制定一体化政策时,不得不在产业发展、税收增加和交通恶化之间进行艰难的权衡。考虑为地方汽车产业留有足够的发展空间,组合政策的重心会倾向于私车的“使用管理”。因此,在政策体系中,对私车牌照的“源头控制”只是一种有益的补充。

最后,外地(国)牌照车辆的管理问题,在新加坡不是特别的突出。新加坡不允许国民和永久居民在本土驾驶外地(国)车辆,并采用收费的办法,对入境的外地(国)牌照车辆(主要来自马来西亚),按天数收取与车牌拍卖价格相当的通行费。

从上海私车额度的管理实践上看,一旦中国城市对本地和外地牌照实施差别化管理,尤其当两者的使用成本与路权无法充分对等时,外地牌照会变得相当具有吸引力和竞争力。当人们纷纷选择外地牌照时,交通系统的效率流失在所难免。而对外地牌照实施严管,极有可能连带性地推高牌照拍卖价格。这个现象值得引起注意,需要在一体化的政策框架中予以全盘考虑。

新加坡道路一景

图为新加坡道路一景

冯苏苇

冯苏苇

上海财经大学公共管理系副教授

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来源:东方早报 | 责任编辑:包晗
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