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专访|郭静:对官员要“善养严管”,而非“高薪养廉”

2018-01-30 07:55:07

【采访/李泠】

“人民群众最痛恨腐败现象,腐败是我们党面临的最大威胁。”

自十八大以来,不论是庙堂之上,或是坊市之间,“反腐倡廉”都是热门话题之一。“打虎”“拍蝇”“猎狐”……一些早已耳熟能详的词语携带新内涵、新理念反复出现在大众视野中。从南到北,从地方干部到中央领导,从公务员队伍到文艺界人员,不断有“禁区”和“惯例”被打破。

1月19日,中国社科院中国廉政研究中心在京发布《2017反腐倡廉蓝皮书》,对十八大以来的全国党风廉政建设和反腐败工作进行了全面梳理。报告指出,当前反腐败压倒性态势已经形成,但斗争形势依然严峻复杂。报告也提到,我国近九成城乡居民对党风廉政建设和反腐败斗争有信心。

反腐至今,那些官场上的沉疴痼疾是否还在?从严治党之下,官员的不作为问题又该如何解决?仍将继续下去的“刮骨疗毒”,我们可以有哪些新期待?观察者网借机采访了《蓝皮书》的参与撰写者之一、中国社会科学院政治所副研究员郭静,与其一同聊聊反腐调研二三事。

一、《蓝皮书》的诞生

观察者网:请问撰写这份《蓝皮书》,用了多少人以及多少时间?郭静老师您在其中负责的工作是?

郭静:《反腐倡廉蓝皮书:中国反腐倡廉建设报告》是中国社会科学院中国廉政研究中心组织撰写的,发布该中心对中国惩治和预防腐败状况的全面跟踪研究成果,每年一本,已经连续出版7年,今年发布的是第7部《蓝皮书》。此书有一个主报告、15个专项报告、地区报告和专题报告,此外还有2017年全国反腐倡廉的制度创新集萃和反腐败大事记等,全书共50位作者。

我所在的中国社会科学院政治学研究所是该中心的合作单位,今年本书收入了我和我的同事王红艳副研究员合作完成的一个研究报告,《涉企政务服务中的“轻型”腐败及其治理》。

观察者网:请问您主要向哪些人做了什么方面的调研?

郭静:我们用半年时间访谈了上海、北京、浙江、江苏、广东、湖南、河南、河北、四川、陕西等10个省市的中小微企业40余家,收到有效调查问卷110余份,涉及农林牧渔、制造业、建筑、交通、电力、软件信息技术、批发零售、住宿餐饮、金融、教育、文体娱乐、房地产、居民服务和混合新业态等14个传统和新兴行业。

观察者网:选择这些省市的企业为样本,是有什么讲究么?

郭静:我们的样本选择,不是采用规范的抽样调查方法,而是分别在东部、中部、西部地区的一些省市,寻找与我们有信任关系的被调查者。这种方法,是根据我们的研究目的、特点和现实条件确定的。

观察者网:调研过程中,有没觉得哪些地方的操作相对困难或复杂?

郭静:主要的困难是解决本项研究的数据来源问题,即调查方法的探索。目前,国内对于腐败的社会科学调查研究,比较多的是关于不同群体对腐败和反腐效果的感知、态度的调查,这也是这本蓝皮书的一个主要内容。国内对腐败行为现实情况的社会科学调查研究较少,这对于腐败形势的准确评估和反腐政策改进来说,是一个缺憾。这样的调查研究之所以较少,是因为这种研究有较大的实施难度。

经过十八大后持续的加大反腐力度和多方施策,基层公务人员的腐败和不当行为呈现何种状况,反腐和监督执纪措施对基层公务人员的行为有何影响,需要客观评估,以观察了解反腐举措和体制机制改革的成效,为改进反腐倡廉工作和全面深化改革提供参考。为满足这一需要,我们希望在腐败行为现实情况的跟踪调查研究方面做一些探索。

资料图(图/视觉中国)

在研究设计和实施过程中,我们遇到的主要问题是:

腐败行为在不断更新,在加强对已知腐败行为的打击力度后,公务人员的腐败行为和不当行为会出现新的形式并且更隐蔽。这就意味着,不能只关注已知和有明确界定的行为,也要发现新的腐败行为和不当行为及其蔓延程度。腐败有基本定义,但是对于某些具体行为是否属于腐败,特别是那些新出现的不违反现行法律纪律的行为,是否属于腐败和不当行为,存在着不同的理解和不同的观念。

关于腐败现象的法律用语和政治用语,是规范性和严谨性较好的概念和表述,但是这类用语与日常用语有距离,不是所有人都能准确理解和使用。面对具有不同知识和行业背景的群体,如果使用法律用语和政治用语,被调查者往往有各自的理解甚至不知所指。相比较而言,描述性语言会更少存在歧义,这是问卷质量的保证。为此,了解当前公务人员存在什么样的腐败行为和不当行为,在问卷中要具体描述这类行为,这样有利于被调查者准确填写问卷,准确反映当前腐败的真实情况。

本研究的内容是涉企政务服务中公务人员的腐败和不当行为,有些行为是由双方当事人达成的,调查问题会因涉及企业一方的“灰色”行为,因而可能会被调查者所排斥,为降低被调查者的排斥感或因缺乏信任而做出不符合实际回答的可能性,研究者要与被调查者具有信任关系。

基于以上考虑,本项研究探索了一组相互配合的研究方法,以保障研究的信度。首先,深度访谈与研究者具有信任关系的多地多家多行业的中小微企业主;其次,根据访谈内容形成调查问卷,并在同一范围内进行预调查,修改问卷;再次,请涉企服务的工业园区、行业组织、银行机构等组织座谈会式访谈并匿名填写调查问卷。

此步骤是访谈和调查问卷并重,对各地的企业进行访谈,一方面解释说明问卷,消除对于问卷文字可能存在的歧义理解,另一方面,访谈内容可超越问卷内容,以求了解各地的实际情况;最后由具有信任关系的企业主推荐周边企业家匿名填写网页版调查问卷。另外,本项目还对基层干部进行了对应性访谈,了解基层干部的工作和心理状态。

综上所述,实施这样的调查研究,时间和人力成本都较高,但是研究的信度较好。

观察者网:在调查工作中,有没听到什么腐败和不当行为让您印象深刻,或感意外?

郭静:尽管近年来,惩处腐败的工作力度加大、对公务人员特别是党员公务人员的纪律要求细化,一些传统的腐败和不当行为仍然存在,比如公务人员请客由企业买单、招投标项目给主管领导干部的回扣、让企业购买与公务人员个人或部门关联企业的产品、以各种手段迫使入驻企业给村干部好处等。

收取回扣(图/视觉中国)

同时,也出现了新的不当行为,如不收礼也不办事,有的可以很快办好的手续,一定要拖到规定的最迟时间才办完;案件审理拖的时间更长,迟迟没有结果,给企业造成一些损失。企业需要找到上级管理人员出面协调,才能加快进度,整个过程该公务人员没有收钱,也不违规,但给企业正常运营产生的干扰阻碍可能很大,有的事件甚至导致企业陷入困境。

此外还出现其他不当行为,如在消防、环保等方面安全风险较高、监管责任较重的行业,实际不批准成立新企业,以减少部门的监管责任;在法规设有自由裁量空间的情况下,公务人员全部按法规中最严(高或者低)标准执行,即所谓的顶格管理,一般企业达不到,都要受到处罚,企业需要给各种形式的“好处”,才放宽标准;在个别法规本身存在内容失误的情况下,即国内外所有企业都达不到的要求,仍严格执行,验收不合格即关停,企业需要给各种形式的“好处”,才指导规避方法。

由于这样的行为不能作为腐败行为惩治,企业非常担心这些行为成为公务人员的工作常态,那样的话,企业运营的效率会普遍的长期的大大放缓。

二、政治官场

观察者网:据《法制日报》记者梳理中央纪委监察部网站审查调查栏目发现,2015年2月至2018年1月18日,总计有57名中管干部被通报在党的十八大之后“不收敛、不收手”。您认为铁腕反腐之下,为何仍有干部敢“不收敛”、“不收手”?

郭静:这不是本研究的内容,对于这种现象,需要进行案例研究,才能找到准确的答案。根据以往访谈调研了解的情况估计,主要原因,一是自上世纪90年代以来的反腐败工作,惩治的高层干部较少,这次反腐力度有所加大,“大老虎”数量较多,但是一些干部在思想上可能存在着不清醒的认识,认为此次反腐的重点是政治上比较糊涂的干部;二是一些干部认为一些违规违纪的做法存在较长时间了,已经是惯例了,不会被追究;三是一些干部的侥幸心理,认为中央严厉的反腐败尺度,坚持不了多长时间就会放松,查不到自己。

观察者网:曾私下接触过一些官员,有官员表示无奈,大家都拿,自己不碰,会被孤立,从而影响工作甚至官场前途……

郭静:这就是政治生态恶化的表现。党政部门形成这种氛围、干部形成这种心理,一是有些以权谋利的人,为了保护自己,降低被查出的风险,故意通过分享好处、制造舆论等方法,把某些违法违纪的做法变成通行的做法,让“乌鸦一样黑”,以达到法不责众的效果;二是有些存在违法违纪行为的干部,长期得不到查处,甚至不断被提拔,打击了许多作风正派干部的信心。

观察者网:报告称,目前政商关系“清”的程度有所提高,但是“轻型”腐败行为、不当行为和不作为等做法比较普遍。对于懒政、怠政,一般人认为主要原因是公务员不想担责,“不求有功,但求无过”。就您接触、了解,您认为有哪些因素?

郭静:公务人员主观方面的原因主要是,以往不规范的福利和“灰色”收入等现在没有了,而且追责加强了,在这种情况下,严格执行上级部门的有关规定和规范,只做“规定动作”,工作简单、安全,不用担心被追责。

客观原因主要是,公务人员的薪酬待遇水平和结构是否合理有待研究;目前的问责制度也正在探索过程,还没有达到“问责要严格,追责要科学”的状态。一是目前的工作重点是“堵上后门”,但“前门”没有打开,所谓“管死不管活”,出台了许多禁令,但是公务人员要怎样做才是正确的、才是好的,并不明确;二是,各级各部门的责和权是否匹配,逐级下压的工作任务是否有相对应的保障条件等等,是实现“追责科学”目标的基础性制度条件。三是,现有政策规定是否都科学合理适用,不科学不合理的政策规定是否应该完全遵照执行,如何结合本地实际执行,谁承担此责任,出现哪些失误能够被容错免责,这些问题目前尚没有明确回答。

出现这种现象,不应该只理解为公务人员个人的思想觉悟问题,它涉及我国治理体系和治理能力现代化,是非常复杂的工程,需要时间过程、需要多方协调配合,需要抓紧开展相关的基础性工作。

观察者网:提到干部的薪酬待遇……香港、新加坡推行“高薪养廉”政策,而咱内地,据了解,不少基层公务员抱怨工资少。现在这情况,是否类似“又要马儿跑,又要马儿不吃草”?

郭静:香港和新加坡的公务员清廉程度在全球排名靠前,内地需要学习借鉴,为此首先需要准确了解他们的做法及其效果,才能学到精髓,目前这项基础性工作做的还不到位。例如,相比较而言,用“善养严管”一词概括他们的做法,就比“高薪养廉”一词更为严谨和准确。媒体在信息传播过程中应该注意这些用词,否则会传递一些含糊、似是而非的观点。

“善养”并不一定就意味着“高薪”,更不等同于“高薪”,公务人员的薪酬待遇、福利和社会保障,是一个多项政策配合的系统,“善养”还应当包括公务人员的教育培养、权利保障、职级晋升、交流退出等与薪酬无关的政策。

目前,内地关于公务人员的工资存在着不同的价值观念。一种价值观念是马克思主义的“巴黎公社”原则和我们党历史上形成的“吃苦在前、享受在后”的观念,改革开放之前,干部的工资标准就是按照此种观念设计的,占干部多数的县处级以下干部的工资和工人工资是差别不大的。至今,内地的公务员薪酬政策在一定程度上仍体现着这一价值观念;另一种价值观念是市场经济的价值观念,即公务人员作为国家的雇员,也是一种职业,应当与其他职业的薪酬水平保持一种合理的比例关系。例如,基于这一职业的特殊性,参考企业中高层管理人员的薪酬水平设定公务员的薪酬水平,新加坡、日本和我国香港等地,是按照这一方法,确定公务员的薪酬水平。

此外,关于内地公务人员的薪酬水平,还有现实条件的考虑,即实行较低的工资水平,可以保持较低的财政压力,留出更多的财政资金用于公共服务和基础建设投资等领域。这是低薪政策的积极一面。

但是,不可否认,在缺乏有效的救济性制度的情况下,较低的薪酬水平,可能成为公务人员腐败行为的一个动力,而腐败行为实际增加了企业的负担,破坏了市场秩序,损害了政府的公信力,这是消极的一面。

改变目前的状况,需要积极探索、统筹考虑、综合施策,既促使公务员保持廉洁,又具有工作的积极性,崇尚为民服务的责任感和奉献精神。

三、社会反响

观察者网:《蓝皮书》显示,89.20%的城乡居民对党风廉政建设和反腐败斗争“有信心”和“比较有信心”,较2012年前提升近30%。您认为提升的原因有哪些?

郭静:这是本书主报告的研究结论。关于提升的原因,主报告没有进行具体的分析,但是调查的另一结论:2017年99.3%的干部、99.6%的专业人员、95.1%的企业管理人员认为“腐败总体上得到有效遏制”或“腐败在一定范围内或一定程度上得到遏制”,也许是可以解释这种信心的原因吧。

观察者网:反腐程度之深、之广,可以让民众相信党和政府的反腐决心,但反过来某种程度上也会影响政府在民众心中的“形象”。对这一正反作用,您如何看待?

郭静:不能讳疾忌医,不能因为反腐有损“脸面”就不反腐,不能因为反腐是长期任务“永远在路上”就陷入反腐无用论。“邪去正自安”,腐败行为被遏制,腐败干部被惩处,是对坚持原则的好干部的肯定和鼓励,是对正能量的保护和营造。回避问题只能让问题更严重,越来越无力解决。

观察者网:一些学者认为,中国是个人情社会,适度腐败能起“润滑油”的作用……

郭静:对于干部行为的评价,我国社会存在着多种价值观念。一是我们党始终崇尚的干部“不拿群众一针一线”的标准;二是我国传统的观念,正常的人情往来是合理的,“熟人好办事”,只要不“枉法”,就是好干部的;三是干部能够结合实际情况,利用政策空间和灰色地带,破解一些制度瓶颈障碍,为企业和群众解决困难,办了“实事”,拿点回报,也是应该的。

贿赂资料图(图/视觉中国)

第一种观念是一种政治理想,在我们党的历史上和现实中都有一部分干部是达到这一标准的;第二、三种观念有其存在的客观基础。中国实现政治清明,需要理想主义和现实主义相结合,既尊重现实情况,又有方向引领性,耐心扎实地一个一个地解决问题,有些问题需要近期解决,有些问题需要经济社会文化发展才具备解决的条件,有步骤地达到理想状态。

四、未来走向

观察者网:您认为现在反腐是否遇到哪些问题?接下来几年,反腐是否可以在哪些方面进一步完善?

郭静:经过5年来大力度的反腐败工作,反腐败压倒性态势已经形成,这一态势的形成,是付出了很大成本和很大代价的。今后,继续保持好这一态势的发展,使其不发生变异和逆转,也是有挑战性的任务,对此应有清醒的认识。如前所述,需要改进完善的工作还有很多,很艰巨。

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郭静

郭静

社科院政治所副研究员,合著《反腐倡廉蓝皮书》

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来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
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