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张夏准:智利农业转型成功的秘诀是市场和私有化吗?

2018-02-03 08:18:34

【原文为2009年联合国粮农组织对世界范围内农业公共政策的一份总结报告,由英国剑桥大学经济学家张夏准博士领头整理。科技从业者,治史局外人林行简译。】

前言

在过去20年的大部分时间里,发展中国家所采纳的许多农业发展政策和制度框架,都遵循了所谓的“华盛顿共识”(本文被称为“新的传统智慧”)。 这一方案强调市场力量在经济中作为资源配置的主要机制的角色,认为公共部门的干涉产生了扭曲价格的效果,从而导致了效率低下并阻碍了增长。

主要由世界银行和国际货币基金组织提供的“新传统智慧”的政策,支持稳定化政策和结构调整方案,同时拥护农业中的激进改革——这些改革以生产和服务的私有化为中心,把政府的角色限定在立法和监管,以及提供核心的公共产品和服务上。这些政策的一个关键性特征就是他们通常作为普适药方,被开给所有的国家,而没对每个国家的实 际情况做应有的考虑。

然而,与后殖民时期刚开始的那段时间(大约为20世纪50年代至70年代中期)的政策相比,“新传统智慧”总体上效果更差,具体表现为经济增长放缓、贫富差距加大、以及贫困率上升。与此相对的是,一些亚洲和拉丁美洲的发展中国家取得了更好的结果。它们采取的是经过更仔细测算的方案,逐步实现经济自由化。

这引发了对“新传统智慧”政策的合适性的疑问,并重新点燃了关于公共部门和私有部门的相对角色的争论,尤其是在发展中国家的语境里。

联合国粮农署曾用十个国家的案例作为基础,试图说明公共部门有的放矢的干涉和私营部门的角色互补性。报告提供了一系列广泛的好政策选择和坏政策选择的例子,并强调了三个重要的经验教训。

首先,在所有发达国家的历史上,政府在经济发展的早期,都在对农业的支持中扮演了重要角色,其具体表现是加入到稳定价格的努力中,并提供种子和化肥等投入。这种支持持续了很长一段时间,现在还有一些发达国家保留了这种做法。同样的策略最近被如智利和印度这样的国家所成功应用。

其次,显而易见的是,一种“包治百病”的普适农业政策通常会产生灾难性结果。各国所采取的政策的多样性和混合性,清楚地展示了采取一种务实态度的重要性,而非陷入“赞成政府还是赞成私营部门”这样的意识形态之争中。

千疮百孔的“华盛顿共识”

最后,农业在有政策连续性和公共部门支持时表现最好。在经济发展的早期阶段,国家干涉通常是有道理的,这包括稳定农产品价格、保证粮食供应充足价格合理、以及对长期投资和发展所必不可少的最根本的政治稳定性。

“新传统智慧”的教条

拉丁美洲已经在30年代独立,并开始了它们由国家主导的农业发展,其中最好的例子是墨西哥在卡德纳斯总统领导下的土地改革。二战以后二十年间独立的亚非发展中国家,也大多采取了国家主导的农业发展模型。

当时人们相信,如果对市场机制不加约束,它将不能以对社会最优的方式提供基本的农业投入(例如土地、水、运输、种子、化肥、农药、和家畜饲料),也不能提供稳定农村收入所需要的手段(例如信用、保险、稳定的价格)。当时的论证是,国家需要直接提供这些投入,或者补贴私营部门以提供这些投入。人们认为他们需要采取深思熟虑的措施以稳定农村收入。

许多发展中国家都试图实行土地改革,但由于地主阶级的政治抵抗,很少有国家能够实行象韩国那样的全面而成功的土地改革。在大多数国家里,国家投资农村基础设 施(尤其是灌溉和道路)以及土质改良。国家还提供科研和推广,尽管在大多数国家里,由于资金有限和合格人才的缺乏,国家提供的这些东西质量不高。

许多国家都安排对农民提供补贴贷款,尤其是对小农场主。国家拥有或者国家补贴的农村银行被建立起来,以扩展农村的金融业并对农民提供补贴贷款。农村信用合作社也得到鼓励;在一些国家里(例如日本和韩国),政府控制的一般性农业合作社向农民提供贷款、带补贴的农业投入、以及销售服务。现代的投入,尤其是化肥和改良种子,也由国家提供,或者,当由私营部门提供时,国家给予大量补贴。

国家还调控关键性农产品的销售——在撒哈拉以南的非洲国家,这通过国家销售委员会来实现;在日本和韩国,这通过政府控制的合作社来实现。国家直接或者间接地推动农产品加工(例如象加纳那样,通过国家运营的农产品加工企业直接推动,或者通过关税保护和补贴农产品加工业,来间接推动)。这被视为减少浪费(因为新鲜农产品的保质期很短)和提供农村收入的的一种方式——这样做可以增加农产品的价值并提供农业之外的就业机会。

许多国家尝试各种手段以稳定农村收入。一些国家对重要的农产品(尤其是谷物)维持最低价格和缓冲性的储备。关键性的农产品,尤其是用作食品的谷物,通过关税和其他贸易限制而得到保护,使其免受进口竞争的冲击。一些国家,尤其是印度,提供农作物、家畜、以及其他农业保险以稳定农村收入。

与华盛顿共识所开的药方相比,上述这些政策取得了非常令人尊敬的结果,尤其是当它们与绿色革命的科技——一种国际尺度的政府干涉的结果——结合在一起的时候。但是,这些政策也的确存在一些浪费和腐败的问题,因此从20世纪70年代开始,它们受到了信仰后来成为“新传统智慧”的教条的人的攻击。

大多数发展中国家的农业政策的转折点发生在20世纪80年代。最明显的例外是智利——在1973年由皮诺切特将军发动的军事政变以后,智利先于其他所有国家踏上了新自由主义的道路。随着由国际货币基金组织和世界银行贯彻实施的结构调整计划(SAPs)的发起,传统的、由国家主导的农业政策经历了严重的逆转。

当地时间2017年9月10日,智利圣地亚哥,民众纪念九一一政变44周年。 1973年9月11日,智利陆军总司令奥古斯托·皮诺切特联合海军、空军和国民警卫队总司令发动军事政变,推翻总统萨尔瓦多·阿连德。(@视觉中国)

“新传统智慧”的信徒们论证说,由国家(直接)提供或者通过补贴(间接)提供的投入(例如信用、推广服务、灌溉、化肥、种子)造成了效率低下和腐败,并使国家财政承受了难以忍受的负担。在结构调整计划需要平衡预算的强烈压力下,他们强调国家不能以补贴价格提供这些投入。他们建议提供这些投入的机构应该被私有化,补贴应该被撤销或者至少大量减少。国家在农业销售(尤其是试图规定最低价格)和加工上的干涉,需要撤除掉,或者至少大量减少,因为这些干涉只会产生效率低下。

对“华盛顿共识”的反击

1962年,智利通过了一项土改法案(法律编号15 020),允许通过长期付款的形式,从私人农场手中征收土地。一个土改机构“土地改革公司” (CORA)为此而创立。1965年,当一项新的立法(法律编号16 640)获得通过时,土改获得了新的势头——此项立法给予土地改革公司在征收大片肥沃和不肥沃的土地方面更大的自由和便利。同时,另一项允许农业工人组成工会的法律(法律编号16 625)也获得了通过。

在弗雷政府执政时期(1964-1970),360万公顷的土地(智利农业用地的12%)被征收,惠及3万个家庭。被征收的农场按合作生产社的方式组织起 来,其社员为居住在这些农场土地上的农业工人。土地改革公司为合作社成立后的头三年指定一位管理人员。如果三年以后农民们还想作为一个整体运行下去,他们就自行选举管理人员。否则,作为一个替代选项,农民们也可选择按户分地。在这一时期,大约50%的农场劳动力被组织为农会。

为加强劳动生产率,与土改配套的政策也随之而生。这一时期,智利确认了它有潜力的主要农产品(包括南方的温带水果、葡萄酒、林木、家畜和乳制品),并实施政策以实现其潜力。这些政策以提高农业劳动生产率为目标,对基本的加工基础设施(例如为水果、葡萄酒生产、牛奶加工、以及植物纤维素而设的包装和冷冻工厂)提供长期信用(实际利率仍然为正,但有宽限期)、技术支持、和公共投资,并特别鼓励围绕这些主要农产品组织合作社。由于这些计划,尽管土改过程造成了农业生产的中断,智利的农业增长率仍从缓慢的每年1.8%-2.0%跃升至可观的每年5%。

土改的努力,在萨尔瓦多·阿连德的左翼政府治下,获得了进一步的深化。但当征地的范围扩大之后,大型和中型农场主的信心受到严重影响。雪上加霜的是,由于收入与实际劳动脱钩,土改后的农业生产单位的激励机制被严重扭曲,农民们把他们的大多数时间都花在了住家附近的小块土地上。这些土地自大庄园时期以来就已存在。更糟的是,土改后的农场在这一时期没有收到多少技术支持和信用贷款。这使得1970年到1972年的智利农业产出下降到了每年4.8%。

智利Las Cruces,农民们在田间劳作(@ Las Cruces太阳报

在 1973年皮诺切特将军的军事政变之后,土改后的土地或者以自留地的形式被分配给被征用农场上的前农场工人,或者被归还给它们以前的主人,或者被拍卖给私人投资者。这一过程在1979年完成。截止到阿连德执政末期所征收的土地中的30%被归还给以前的所有者。不但如此,还有三分之一的土地因为难以分割而被拍卖给出价最高的人。剩下的土地被分割成自留地,分配给前庄园农场的工人们。

然后,新的土地所有者们因为公共支持的减少和高利率(有些年头的实际利率达到了60%)而不能适当耕作他们的土地,只好被迫以极低的价格出售。截止到20世纪80年代中期,据估计接近一半的土改受益者已经出售了他们的土地,尽管由天主教会和其它宗教派别领导的、日益增长的非政府组织运动在努力替代日渐减少的国家支持。

智利的价格区间系统对某项特定的产品设定了最低和最高的进口准入价。如果准入价低于最低价格,该产品就会被课以一个浮动税率以使其准入价上升至区间的下限。 如果准入价高于区间的最高价格,现存的关税就会被削减以使产品的准入价回落到区间的上限。如果这还不够,政府就会使用进口补贴,虽然这从未在实践中发生 过。在价格区间之内,市场自由运作。

这一区间的上下限通过如下方式计算出来:将该商品过去60个月的月度国际价格从高到低做一排序。首先去掉最高的15个价格,并把排名第16的价格作为区间的 上限;然后去掉最低的15个价格,并把排名第45位的价格作为区间的下限。每年把过去一年的新数据加入计算之中,并去掉最久远的那一年的数据。

与其他采取了类似系统的国家不同,智利只对极少数关键性大宗商品(小麦、油籽、糖)做出了如此限制。不但如此,计算这一区间的系统由法律固定,从而排除了设定区间过程中政治压力的影响。

这一价格区间系统于1983年确立。在当时,由于已有的国家营销机构已在20世纪70年代后期的私有化浪潮中被废除,没有机构对此系统进行管理。但大家都同 意,由于智利国内谷类市场的内在不完美性(面粉加工厂商和主要是卡车司机的本地小买家形成了买方寡头),需要建立一个购买机构。

由于军政府不信任任何直接的国家干涉,这一功能被委托给一个商业谷物生产者合作社的联合会——“粮食生产者联合会”(Confederación de Productores de Granos,COPAGRO)。 这一机构代表政府运作,使用国有的仓储设施(继承自过去的国家营销机构),并从国有银行获得贷款。

执政智利长达14年的,被西方媒体抨击为“独裁者”的皮诺切特的葬礼 (@华盛顿邮报)

然而,在运作了几个季节之后,粮食生产者联合会由于管理不善而积累了不少小麦库存,最终宣布破产。于是政府被迫建立了一家国有公司,“小麦交易公司”(Comercializadora de Trigo SA,COTRISA)。该公司有少量的私营部门参与,政府并打算最终退出该公司。

但当民主政府于1990年开始执政之后,小麦交易公司的角色得到了加强。它被告知,在减去保存国家收获的小麦直到其被完全消费的储存和金融成本之后,以价格区间的下限(也即以价格下限进口小麦的全部成本)购买农民们愿意出售的所有小麦,小麦交易公司愿意购买所有待售小麦的承诺,在稳定和建立一个竞争性的买方市场上,扮演了关键性的角色。

在民主政府执政期间,小麦交易公司开始运营收购站。这些收购站主要位于安第斯山区和沿海地区旱地的偏远地区。这些地区聚居了大部分的小农户们,并且没有什么人去收购。小麦交易公司还改变原有的直接运营这些收购站的做法,将它们转交给小型农民合作社和非政府组织运营。小麦交易公司的收购站于1990年建立并由其完全运营。后来收购站从1990年的5个增长至1994/95年的27个。其中有7个由小麦交易公司直接运营(稍后该数字减少为5个)。

因此,价格稳定化的方案需要被仔细设计,以使其不造成财政流失或者阻碍生产的多样性化。正如我们在日本和其它富裕国家的历史上看到的那样,一项设计良好的价格稳定措施可以带来好处。智利自20世纪80年代以来也实行了一项类似的计划。该计划最初覆盖玉米、大米、小麦、油籽、和甜菜,但现在不再覆盖玉米和大米了。

随着偏远地区收购站的开张,传统收购商的出价马上增长至小麦交易公司提供的价格。在这一方案运作的最初几年里,交通便利、竞争激烈的地区的小麦价格最低也可 上涨2%,而地处偏远、相对孤立的地区的小麦价格则可上涨高达22%。随着小麦交易公司信用的增长,它的出价和市场价格的差异、以及小麦交易公司所需购买的数量逐渐减少。

小麦交易公司的信用还增加了市场的透明度。当那些买方寡头们测试小麦交易公司应付一个未知市场的能力时,市场没经过几个月的运作就稳定了 下来,小麦交易公司则实际上停止了收购。小麦交易公司今天仍是智利小麦市场的主要参与者,但从其实际购买量来衡量,它对市场的干涉很少。

这一系统在以下意义上被认为非常成功:它允许国内价格滞后于国际价格的变化趋势,防止了日常的价格波动摧毁国内市场。

2017年3月29日,智利总统巴切莱特在瑞士日内瓦召开的世贸组织会议上抨击“贸易保护主义”(图片来源见水印)

不幸的是,世界贸易组织(WTO)在2002年裁定,智利的价格区间系统违反了世贸规则。这迫使智利政府修改了这一系统。在新系统之下,价格区间的上下限必须每月重设。于是该系统不再能保证丰收时的收购价和播种时的价格一致,这样它就不能如原有系统那样,提供同等程度的稳定性了。这影响了2003-2005年间的小麦生产,减少了小麦的播种面积。但这一情况由于现在包括玉米和小麦在内的国际农产品价格的上涨而得到了扭转。

良好的公共干预

智利的第三届民主政府(2000-2005)建立了一个主要覆盖一年生农作物的农业保险系统。该计划由私营公司运作,但政府对保险费用提供大量补贴——商业农场主们获得保险费用的50%作为补贴(2000美元封顶),小农户们获得保险费用的补贴则最多可达85%。一个政府委员会监管着私营公司的运营,并代表农民协商更低的保险费用。作为结果,保险费用从投保总额的4.9%下降到了2.8%。

主要靠打工维持生计的人来说,这尤其有帮助。

稳定农民收入的最常用措施,是通过政府的定价和存储管理来实现价格稳定。政府保证以事先定好的价格无限量收购某些农产品(如关键性的粮食谷物,但也包括其他产品,例如在智利是油籽),以此提供价格下限。这些项目既在如日本这样政府深度干涉农业部门和其他经济部门的国家里被使用,也在如智利这样政府对农业部门的干涉受到更多限制的国家里被使用。

在许多国家,价格下限被与价格上限结合起来,用于保护脆弱的消费者(包括许多是食品净购买者的小农户们)。智利就维持着一个价格区间系统:如果进口价格低于价格下限,进口产品就会被课以浮动税款;如果进口价格高于价格上限,现存的关税就会被消减以减小对消费者的影响 。

出于这些原因,二战后早期的许多发展中国家都试图对农产品销售进行干预,并推动农产品加工业。有些干预措施没有产生良好结果,例如加纳的国有农产品加工企业。“新传统智慧”过去常常强调这些干预的失败,并建议发展中国家放弃国家营销委员会,并把国有的农产品加工业私有化。但贸易自由化,尤其是工业品关税的削减,迫使很多发展中国家初生的农产品加工企业倒闭了。

与此同时,私有化和放松管制并没导致从国家手中接管了销售和加工功能、充满活力的私营公司的出现。这是因为这种私营公司也需要公共的支持。这些支持包括更好的基础设施(对销售公司而言)和保护性的关税(对农产品加工公司而言)。

幸运的是,看起来“新传统智慧”的支持者们也意识到,要使发展中国家的农民们,尤其是小农们,能够把他们的产品卖得更好,并增加更多的价值,光有市场力量的自由发挥是远远不够的。例如《世界发展报告2008》(第5章)清醒地认识到,市场并不会在国家干预被移开后自动地萌发出来。不但如此,它还对销售方面的公共干预和公私伙伴关系提出了一系列建议。但它对农产品加工业的类似干涉则不那么积极明确,这可能是因为它不愿意支持保护性的工业政策。

传统的智利麦田

在大多数发展中国家,糟糕的交通隔断了农业市场,使得各地的商人们具备了垄断或者寡头地位,能够从农民身上榨取更多。在佃户比例很高的国家里,地主常常也充当农产品商人。这使得他们对小农户的议价能力更强。对此问题的一个显然解决方案,是改善交通运输基础设施并整合全国市场,以使各地的买主们失去大部分议价能力。

但通过提供道路和其他交通运输基础设施来整合市场,是一个缓慢的过程。所以政府可以刻意地向市场引入替代买家以削弱现存的垄断势力。象在丹麦、日本和南朝鲜这样的国家里,合作社扮演了这个替代买家的角色,尽管在这些国家里,国家通过主粮的强制性政府采购(东亚)或者国家出口销售局(丹麦)对农业进行了深入的干涉。

令人惊讶的是,即使在理论上奉行自由市场的智利,其国家销售机构也保护小麦小农户们免受占据寡头地位的面粉厂的欺负。大型私营企业,包括来自富裕国家的外国公司(如超市),也能够制衡在当地占据垄断地位的、传统的高成本商人。

智利自从1990年的民主过渡以来,国家农业发展研究所作为小农户们的机构,为集体的农产品加工和销售提供了包括投资基金在内的特别帮助。一项有意思的计划是通过类似于“合同农业”的方案,把小农户们和农用工业联系起来。在这项计划中,国家农业发展研究所通过合作的农用工业发放技术支持和贷款。这使得农民们在播种时就获得了安全的合同、公平的价格、和技术支持。

智利的第二民主政府(1994-2000)贯彻实施了退化土壤调养计划(PRSD)。该计划为以下活动提供补贴:恢复土壤的含磷量和植被、减少土壤的酸度、 减少土壤的侵蚀、减少其它化学或物理的土壤退化(智利的案例研究) 。加纳也尝试了类似的计划,但和它在农村信用上获得的成功不同,这一计划成效甚微。在乌克兰,由于经济转型时期对土质维护的忽视,土地生产能力大幅下降,对小型农场维持生计的能力造成了威胁。

智利最近在出口“地中海气候的农产品”上的成功,可归功于其在灌溉上的公共干预。虽然推崇自由市场的皮诺切特政府也提供灌溉补贴,但却是1990年的首届民主政府在灌溉方面进行了大量投入。政府开始修建大型灌溉工程(在皮诺切特政府执政期间,没有一项大型灌溉工程被修建),贯彻实施了新的中型灌溉项目,并帮助私人农场主修复和扩展了现有的灌溉系统。

政府还向现有的补贴方案注入了新的激励因素,以刺激农场上的小型灌溉工程。在此之上,政府还为小农户们提供特别融资,以使他们能够请人作可行性研究,并实行他们自己的灌溉工程。  

结论

所有的这些例子都表明采取务实做法的重要性,而不是被“支持国家干预”或者“支持私营部门”的意识形态束缚住手脚。事实上,这些成功故事的一个共同特征,是政策制定人愿意选择不完全符合任何特定意识形态框架的解决方案。这个特别有趣的例子就是智利。

在皮诺切特将军的军事政变之后,智利迅速地贯彻实施了“新传统智慧”政策的极端版本。但随着时间的流逝,智利意识到了这些政策的局限性,并慢慢加强了几乎所有关键性领域的公共干预,这些领域包括推广服务、补贴信贷、 价格稳定性措施、灌溉、农业保险、以及农产品销售。这些变化从军政府时期开始,并被随后的民主政府所加强。

位于智利圣克鲁斯的著名葡萄庄园(@洛杉矶时报)

我们的报告显示了我们可以从历史中学到多少——不只是从发展中和转型国家那里,也从曾处于和今天的绝大多数发展中国家相似的发展水平的富裕国家那里。

历史把我们从“政策想象”中解放了出来,因为它显示了那些对农业发展曾产生过正面效果的政策和制度,其范围比任何特定的意识形态立场所愿意承认的都要宽广,无论这些意识形态是20世纪80年代之前的国家主义还是赞成市场的“新传统智慧”。

历史还显示,无论是19世纪的德国还是过去几十年间的智利,对于所有的农业成功故事来说,有一样东西是非常重要的:愿意试验各种新政策和新制度,愿意从其它国家的成功中吸取经验教训并在此基础之上加以改良提高。

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张夏准

张夏准

韩国发展经济学泰斗,剑桥大学政治经济学硏究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:武守哲
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