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寒竹:特朗普减税,美国就能变成全球工作磁铁吗?

2017-05-03 07:27:17

【文/观察者网专栏作者 寒竹

特朗普政府在4月26日公布的减税方案再度暴露出特朗普政府与美国自由派与知识精英的深刻分裂。美国财政部长史蒂文·姆努钦为这个自1986年以来最大的超级减税方案做了辩护性的解释,他声称,这个计划表面上看是“减税”,其实是要刺激经济,做大蛋糕,因为这个减税计划能够“充分释放商界能量,最大限度促进经济增长、增加就业岗位并扩大中产阶级收入”。

没有悬念,特朗普政府的减税方案理所当然地遭到国会中部分民主党人的反对。众议院民主党领袖,著名自由派政客南西·佩洛西领袖对这个减税方案从政治上提出了严厉批评,她指出这个减税方案只是“富人的心愿单”。在美国知识界,学者们更多是从经济发展角度对这个减税方案进行批评。美国著名税收研究智库--税收政策中心(Tax Policy Center)的研究认为,如果特朗普实施新的税收政策,那么至少会减少美国政府每年2400亿美元的收入,这是美国政府难以承受的。

而华盛顿的另一个智库税务基金会则认为,15%的公司税率将使联邦收入在10年中减少约2万亿美元的收入。纽约大学法学院税务教授丹尼尔·沙维罗(Daniel Shaviro)表示,这个减税方案导致的收入损失太大,可以理解为是对美国经济的蓄意破坏。对特朗普减税方案的批评也来自美国之外的知识精英,英国的《金融时报》针对特朗普的减税方案专门发表社评,嘲笑特朗普的减税方案是“异想天开”。

特朗普政府的减税计划目前只是白宫的一个方案,要成为现实还需要国会的通过。但考虑到共和党在国会两院都掌握多数,这是美国1928年以来从未有过情况,所以,大规模减税在国会通过的可能性很大,至多最后通过的方案可能会打些折扣,但大规模减税法案的通过是可以预期的。

在经济全球化的今天,中美经济关系密切,美国如果实行大规模的减税行动,势必对中国产生很大影响,这种影响可能是正面的,也可能是负面的。正是这个原因,特朗普政府的减税计划公布后,中国学界和媒体界也高度关注,众口褒贬不一。不过,笔者以为,美国减税计划的实施是一个复杂过程,利弊兼有是在所难免的。现在简单地用好和坏进行判断意义不大。目前应当做的是对特朗普政府提出的减税计划社会背景有一个深入的了解,对美国当下的社会困境有一个深入分析,最后再来看这个特朗普的减税计划有可能取得哪些成效,那些目标是很难达到的。

一、特朗普与里根减税的不同背景

特朗普的减税方案是从上个世纪八十年代里根政府减税以来最大的一次减税计划,而里根也是特朗普最为推崇的政治家。由于这个原因,很多人都把特朗普的减税跟里根减税作比较。有人认为,特朗普可以像里根一样通过减税来重振美国经济,这种人在企业界居多;也有人认为,时过境迁,今日之美国已不同于里根时期的美国,特朗普如果再像里根一样大规模减税,注定会失败,持这种看法人大多在知识界和媒体界。

但是,特朗普和里根身处不同时代为何给经济发展同样开出了减税的药方呢?这个问题需要具体分析。

从特朗普赢得大选的背景看,跟当年里根入主白宫确有相似之处,二者共同的背景就是美国社会的衰落。正是这个相类似的社会背景使得特朗普在竞选中重复了里根当年“使美国再次伟大”的口号,也正是美国社会的现实危机使得特朗普提出了媲美里根时代的减税计划。

有的学者认为里根上台正值美国经济的最高峰期,而今天的美国正处于国力衰败之际,所以特朗普要效法里根时期的减税政策只能是失败,客观地说,这个判断与基本事实不符。

美国经济大约从1969年开始进入停滞状态,这是约翰逊政府以福利形式推动的“伟大社会”留下的后遗症所致。约翰逊的改革虽然缓解了社会矛盾,但却把政府的公共开支推到了一个难以支撑的高度。

到了七十年代,美国进入了失业与通货膨胀并存的严重“滞胀”局面,失业率和通胀率都在10%左右徘徊。此外,由于美元与黄金脱钩后一直没有找到自己的支撑点,一直处于下跌状态,美元对世界主要货币汇率出现了高达16%的大幅下跌。

再有就是两次“石油危机”导致的油价暴涨,使得美国进口商品价格大幅上涨,通货膨胀一度超过两位数。当时美国的萧条景象在经济中心的曼哈顿即可见一斑。在七十年代后期,纽约百老汇大街和8大道以西的许多大楼已是人去楼空,垃圾遍地,如今繁华的时报广场在当时是垃圾遍地,色情商店林立。当时的美国总统吉米.卡特曾在布朗士考察时留下一组张照片,当时布朗士的衰败景象令人触目惊心,这组照片在全球疯传,世人震惊不已。

吉米·卡特总统在布朗士考察

在国际上,美国在越南失败,菲律宾和伊朗的独裁盟友相继垮台,再加上卡特政府解决“伊朗人质危机”的失败,美国在全球威信扫地,力量急剧收缩。这个时候苏联在与美国的争霸中占据了优势。如果不是苏联在1980年犯了入侵阿富汗的重大战略错误,如果不是改革开放中的中国与衰退中的美国为了自身的战略利益而共同抵制苏联在全球的扩张,美国当时有可能在多重危机下崩溃。

所以,七十年代末,美国事实上已经陷入全面危机,这就是里根上台前的时代背景,也是里根提出“使美国再次伟大”口号的现实原因。怎样才能让美国渡过危机而“再次伟大”?对于里根政府来说,首要之急是解决通货膨胀,稳住摇摇欲坠的美元体系,重建已经没有黄金支撑的美元霸权。而为了达到这一目标,加息、减税成了里根政府解决经济问题的根本政策。

与美国经济“滞涨”的七十年代相比,今天美国社会的经济结构发生了巨大变化,当年的高通胀和高失业并非是今天美国的主要问题。 2016年,美国的通货膨胀率只有1%左右,低于西方大多数国家,也低于中国。美国在保持低通胀的同时,美元也正继续走向强势,全球经济对美元仍有相当的升值预期;此外,美国近年来失业率一直在5%上下徘徊,2016年的失业率不到5%,这样的失业率在美国战后七十多年中算是不错的。

但是,尽管今天的美国早已没有高通胀和高失业的威胁,这并不等于美国就远离危机了。事实上,美国经济今天虽然表面上看似鲜光,增长率、通胀率、失业率等数据都不算差,但有一个重大危机正在形成,这就是产业空心化以及产业空心化带来的社会结构变化和社会危机,正是这个危机把特朗普推上了政治舞台。

与历史上所有过度依赖海外财富的老大帝国一样,美国社会过去几十年在全球化进程中越来越依赖于海外财富的支撑,国内中产阶级急剧萎缩。由海外流入的巨大财富在支撑美国统治精英的同时,严重瓦解了国内中产阶级的生存能力和竞争能力,社会结构日益走向两极化。

从1895年到2009年,美国一直是世界制造业的领袖。但目前美国本土制造业正在不断萎缩。自2000年以来,美国制造业岗位数量减少了29%。2016年美国制造业增加值对GDP占比仅为12%,而中国为30%,德国为23%,欧盟为16%,这是美国竞争力下降的一个重要指标。

制造业的衰退导致美国社会结构发生了深刻变化,大量中等技术工人向下滑落,不得不在低技能、低收入的行业中就业。在过去几年,美国低收入行业的就业总人数大约是4000万人,这些人的收入低于联邦政府2.3万美元的贫困线标准,而这个收入要养活一个家庭。美国劳工局几年前曾列出了22种低收入工作,包括建筑设施维修(30个就业者中就有1个从事该工作),办公室行政助理(6个就业者中有1个从事该工作)。2010年收入最低的工人主要分布在食品餐饮服务行业,占了低收入总人数的75%。

所以,尽管美国在全球化进程中获得了最多的财富,各项数据良好,但美国的竞争力正在急剧下降,美国内陆各州的白人蓝领劳工是这一波经济结构变化的利益受损者,也是今天美国社会一个巨大的愤怒群体。如果产业空心化的问题不解决,如果美国不能重振制造业,不仅经济会走向衰落,而伴随制造业衰落的白人蓝领劳工将可能成为一个极不稳定的社会力量,族裔之间的矛盾可能会公开化,美国极有可能重蹈古代罗马帝国的覆辙。于是,对于特朗普来说,“使美国重新伟大”就是要重振美国制造业,解决产业空心化问题,而为了达到这个目的,特朗普认为减税是不二法门。

二,特朗普减税与里根减税的不同

如上所述,特朗普和里根的减税政策都是美国社会危机的产物,都是为了“使美国再次伟大”,虽然二者面临的危机不同,要解决的问题也不同,但二者都采取大规模减税来解决问题。之所以出现这种情况,跟二人信奉的政治哲学与经济思想有关。特朗普和里根在思想上都倾向于新自由主义或自由意志主义,厌恶自由派;都主张减税缩小政府规模,给私人企业以最大自由,反对市场的干预。希望以减轻企业税收的方式来提升企业在全球的竞争力。

特朗普与里根

但是,里根当时面临的最严重问题是经济滞涨和美元持续下滑。如何使美元坚挺和强大起来?如何解决高通胀和高失业?是需要首先解决的问题。当时的里根把稳定美元和降低通货膨胀放到了问题的首位。所以,里根政府一进入白宫就按照弗里德曼等新自由主义经济学家的主张,严格控制货币供应量,但同时通过加息促使全球美元流回美国。

1980年,里根执政的第一年,主掌美联储的保罗.沃尔克(Paul Volcker)配合里根政府大幅加息,把联邦基金利率升至20%,由此开启了美元与黄金脱钩后的第一次大幅度上涨。自1982年起,美国从国际资本净输出国转为净输入国,国际资本流入规模开始逐年增长。到了1983年,美国的通胀率从13.4%降到了不到4%。1984年,美国的失业率也从10%以上的高位降至1984年的7.2%。在里根执政的8年,货币供应学派的理论一直是里根政府经济政策的指导思想,而里根任内在1981年和1986年的两次减税的同时,都坚持严格控制货币供应量和加息以减少通货膨胀,这是里根时代减税的特点。

但特朗普今天面临的问题不一样,美元的地位、通货膨胀和失业率都不是构成今天美国危机的主要因素,唯有产业空心化正在瓦解美国的根基,破坏美国的社会结构,这一点,商人出身的特朗普看的很透彻。所以,不同于里根时期的加息减税政策,特朗普从一开始就反对联储会加息,因为加息固然能使美元更加强势,但却不利于美国企业的成长与发展。在特朗普看来,强大的制造业比强势美元更重要,美国的海外企业以及全球优秀企业迁移进美国比虚拟经济中的金融资金流进美国更重要,这是特朗普在经济上最根本的思想,也是特朗普不同于里根的地方。2017年以来,美国联储会并未像许多人预期那样大幅加息,特朗普的反对态度是一个重要因素。

如果我们仔细分析特朗普的减税方案,可以发现,特朗普的减税是试图从两个方面来复兴美国企业。一方面,这个减税方案给国内企业以巨大的税收优惠,把企业税率从30%降到15%,这已差不多是世界上除了爱尔兰之外最低的企业税。

另一方面,试图把海外企业吸引到美国也是这次税制改革的一个重点。这次特朗普的减税方案主张对美国企业海外留存的数万亿美元征收一次性10%的税收,应当是相当优惠。同时,为了防止一些习惯在海外逃税的企业不为这些小利所动,特朗普也反复重申要对那些搬离美国的公司施加35%的惩罚性关税。

要而言之,通过大幅度减税来防止美国企业在全球化浪潮中外迁和吸引全球优质企业汇集美国是特朗普在经济上的基本国策。当前的美元足够坚挺,并无需要为增强美元地位而加息。展望未来,特朗普政府的减税方案很难跟加息同时并行。将来即使因为汇率动荡而不得不加息,幅度也不会太大,因为加息会增加企业融资成本,加重企业负担,并不利于企业发展。重振美国企业是特朗普“使美国再度伟大”的核心内容。所以特朗普的减税减税计划跟里根时期大幅加息的减税有相当不同,那种预期美元会对人民币大幅升值的人可能将来会失望。

三、特朗普减税方案可能遭遇的问题

从理论上说,政府减税意味着降低企业成本,提高企业竞争力,对社会经济的发展当然促进作用。但是,对于美国这样一个基础设施亟待翻修,但又到处充当世界警察的国家来说,政府实在是太需要钱了。如果特朗普政府大幅度减税,美国政府巨大的财政支出如何维持?另外,美国政府的大规模减税能不能达到改变世界经济格局,吸引海外企业回国的目的?

第一, 特朗普的减税是否会引起严重的财政赤字?对于这个问题,特朗普和财政部长史蒂文·姆努钦都充满信心。特朗普和姆努钦都很迷信拉佛的理论,相信减税必然能能够刺激经济增长,而经济增长必然会扩大税基,税基扩大,税收总量自然会增加。说的简单一些,只要蛋糕做大了,企业数量增加了,规模扩大了,税基的扩大足以弥补每个企业因税率下降而少交的税。但这个理由在众多的西方经济学家,特别是自由派学者,包括英国的《金融时报》看来,是一种愚蠢的异想天开。

在批评者看来,今天特朗普的减税远比里根时期更为困难,因为联邦政府早已是债台高筑,财政赤字扩大的空间实在有限。在里根上台的时候,尽管也存在着大幅度增加军费和大规模减少税收的矛盾,但政府负债率不到GDP的40%,所以当时里根政府可以大量发行国债支持其减税和同时与前苏联开展军备竞赛。

但是,特朗普今天却难有当年里根享有的财政空间。奥巴马在执政8年后留给特朗普的政府国债是19.95万亿美元,已经顶到了20万亿上限的天花板。如果国会不重新批准上调国债上限,特朗普政府在财政上已经没有空间来增加任何赤字以弥补减税后带来的政府收入减少。但是,这个19.95万亿的国债已经占到美国GPD的110%,如此之高债务占比使得国会在提升债务上限时不得不考虑到国家破产的风险。

由此看来,特朗普的减税方案确实具有一定空想性,《金融时报》把这个减税计划称之为异想天开有一定道理。特朗普一方面推出大规模减税计划来刺激经济,同时又要推出1万亿美元基础设施计划,还要扩大海军规模,大幅提高军费开支,在无法增加政府财政赤字的情况下,特朗普的减税计划和重振美国的雄心壮志如何才能实现?

不过,现实总是比推理复杂,政策总比理论灵活。从历史上看,减税与政府财政赤字的关系并非呈现绝对的正相关关系。奥巴马执政8年,在历届政府中算减税很少的,但当奥巴马下台时,美国政府债务却从10.6万亿美元增加到19.95万亿,政府债务几乎翻了一倍。这个事实说明减税的多寡与政府债务并不一定成正比。这当中经济总量的发展速度,政府的总体开销的增减,政府财政支出结构的改变,基本建设的投资方式等等因素,都会对政府债务规模发生影响。目前,美国预算局正在要求大幅减少对国务院的对外援助和其它计划,削减国务院和援外机构美国国际开发总署(USAID)31%的预算。国务卿蒂勒森已提出裁员2,300人的方案,并将国务院下个会计年度的预算减少26%。展望未来,美国政府为了大幅度减税在削减开支上还有何种动作,现在难以预料。所以,对特朗普减税方案的前景还要具体观察和分析,过早的肯定或否定都有失武断。

第二,特朗普的减税方案能否留住美国企业?能否吸引海外企业转移到美国?

特朗普对于自己的减税方案说过这么一段话:税改能让美国成为全世界最强大的工作磁铁,既让本土企业不愿离开,也让海外美国企业愿意迁回本土,从而创造更多就业岗位。但是,特朗普的减税是否真的能够对美国企业有巨大吸引力?对这个问题恐怕不能一概而论。

还在特朗普就职前的去年底,CNBC对全球企业的CFO就特朗普执政后可能制定的政策作了问卷调查,结果是企业减税方案获得的回馈最为正面。在受访者中,74%的美国企业高管,86%的欧洲和中东高管和43%的亚太高管都认为特朗普的减税政策是首任要务。由此看来,特朗普的减税方案对资本和企业高管确实具有相当的吸引力。

根据4月29日美银美林最新报告显示,最近一周涌入美国基金及交易所交易基金(ETF) 的资金在单周内高达235.6亿美元,创单周最多的记录,大幅超过之前于2015年3月所创的150亿美元单周纪录。在上一周,全球股市净流入210亿美元,流入美国股票基金的资金最多,高达176亿美元。追踪标普500指数表现的SPDR S&P 500 ETF吸收了约40亿美元资金。美银美林首席投资主管Michael Hartnett对这个现象的解释是,美国股票基金吸引大量资金流入的主要原因是投资者对特朗普减税计划的预期。

但是,从特朗普赢得大选已有5个多月,美国海外企业对减税预期时间已不短,但到目前为止,美国的海外企业并未出现大规模回迁的迹象。正如一些有识之士所指出,对相当多的海外美国企业来说,仅仅是减税并不足以把它们吸引回美国,因为大多数美国企业当年迁往海外,或在海外创业,归根到底还是市场规律和全球化的浪潮所推动,税率并不是美国企业外迁的决定性因素。一个企业对产地选择必须要考虑到多种因素,其中包括原材料产地、劳动力素质和价格,产业链的上下游分布,当地政府对企业发展的支持度,消费市场的地理分布等等,税收的多少虽然是其中一个重要因素,但仅仅依靠税收仍不足以改变今天全球产业链的分布。特朗普关于税改能让美国成为全世界最强大的工作磁铁的想法过于简单。

综合说来,特朗普的减税计划在国会获得通过的可能还是很大,只是最后通过的方案可能会打一些折扣。而减税引发突破政府债务上限这个问题并不像有些人想象那么大。除了大幅减税却有可能扩大税基、增减税源这个效果外,特朗普很可能会采取裁减政府冗员,缩小政府规模,削减政府福利等措施。此外,政府债务尽管存在20万亿的上限,但这个上限并非不能打破。

奥巴马任内 美国国债高速增长

事实上,历届美国总统都打次打破政府债务上限。奥巴马执政期间,突破债务上限超过5次,小布什任内7次,克林顿任内8次,而里根任内债务上限突破了18次。所以,如果特朗普在任内让国会批准打破20万亿美元的债务上限,并不会让人感到吃惊。事实上,财政部长史蒂文·姆努钦已经不止一次表示过希望国会调高政府债务的上限。

特朗普减税方案的真正问题在于,究竟能不能再次把美国变成全球最强大的工作磁铁?美国能否通过减税来实现“再工业化“ 的目标?可以预料,特朗普的减税计划对提升美国企业的竞争力,重振美国经济还是有相当正面意义的。但是,特朗普要想通过减税方案改变产业链的全球布局是不太可能的。特朗普政府应当看清楚这么一个基本事实,近几十年,以世界重新分工为主要内容的全球化是一个既不可阻挡,也不可逆的过程。

美国的产业空心化的形成并非一朝一夕,而是持续了数十年。美国充当世界工厂的日子已经一去不复返了,而中国所拥有的人口数量、劳动素质、上下游产业链的分布、政府对制造业的支持,使得中国的世界工厂地位还会持续相当长时间,这是历史发展的趋势。一个人、一届政府、一个国家,只能顺应时代做符合历史潮流的事,而美国政府应当做的是找到适合美国自己的位置。

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寒竹

寒竹

旅美学者、复旦大学中国研究院研究员,《中国力》

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来源:观察者网 | 责任编辑:马密坤
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