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洪鑫诚:台湾“新南向政策”要抱“印太战略”大腿?

2018-02-22 07:58:26

【文/ 观察者网专栏作者 洪鑫诚】

近期,美国重要智库战略及国际研究中心(Center for Strategic& International Studies, CSIS)推出与台湾相关的重要研究报告《新南向政策:深化台湾的区域整合》(The New South Policy: Deepening Taiwan’s Regional Integration),这份报告长达88页,研究阵容强大,且专为台湾的一项具体政策设计,重视程度可谓近年罕见。

这份美国智库报告什么来头?

该报告由CSIS研究中国的大本营“中国力量”项目(China Power Project)负责,作者包括在中美、两岸关系领域十分活跃的CSIS“中国力量”项目主任葛来仪(Bonnie S. Glaser)、CSIS中国商业与政治经济项目(Project on Chinese Business and Political Economy)主任斯科特·肯尼迪(Scott Kennedy)以及美国驻缅甸首任大使、CSIS东南亚项目特邀高级顾问德雷克·米切尔(Derek Mitchell)。此外,报告在CSIS华盛顿总部举行了发布会,并邀请台湾“政务委员”、前“驻美副代表”邓振中、现任台湾“驻美代表”高硕泰以及中华经济研究院台湾东协研究中心主任徐遵慈赴会致辞、研讨。可以说,从研究到造势,CSIS方面都以高规格对待这份报告。

然而,这种难得的高规格和目前“新南向政策”的现实窘境形成了鲜明的反差。作为美国名列前茅的智库,CSIS在这个时候花大力气推出这份报告,表面上看对议题的把握有点不太专业,令人好奇背后原因。

不过,考虑到CSIS在美国顶尖智库中属于与台湾互动相当热络的一个,带着这个问题意识,笔者回到报告原文。果然,报告致谢部分提供了一些重要信息,有助于从文本之外理解该报告的意义。致谢首先感谢台湾“外交部”和“驻美代表处”对研究工作的支持,以及在台北安排的大量报告所需访谈。另外,报告特别鸣谢来自台湾远景基金会的CSIS访问学者Tim Huang提供的帮助。而致谢的最后一段则提到:感谢台湾“外交部”的慷慨赞助。

看来,民进党政府,尤其外交系统在这一报告的产生和发布中扮演了重要角色,包括提供研究经费并协助安排研究过程中的大量访谈。而邓振中、高硕泰等台湾外交系统背景,且具长期协调台美关系经验的官方代表与CSIS共同出席发布会,更反映了台湾方面希望在新南向政策上寻求美方支持、达成台美合作的目的。CSIS作为建制派智库代表,在特朗普治下传统智库“旋转门”纷纷受阻的情况下,通过其擅长的“台湾牌”来寻求关注,同时卖台官方一个面子,可谓一举两得。

新南向要抱“印太战略”大腿?

除了内容丰富的报告之外,在发布会上,台“政务委员”邓振中及CSIS研究员还分别用PPT进行了相关演讲。其中,邓振中的演讲内容除了对新南向政策的概述性介绍之外,将很大重点放在强调该政策与美国战略的契合,并似乎有意避免提及中国大陆对新南向涵盖地区的影响力,全文难觅涉及大陆的字眼。

首先,为论述新南向的政策背景,邓振中在谈到亚太地区日益增长的重要性时将台湾新南向政策和韩国的新南方政策(New Southern Policy)、印度的向东行动政策(Act East Policy)以及美国近期提出的印太战略(Indo-Pacific Strategy)至于同一国际视野之下探讨,而后两项政策,是印、美两国近年提出的具有战略意义而非纯经济意义的政策主张,这与台湾方面淡化新南向政策之政治意涵的期望相悖。

其次,在宣传新南向政策的包容、开放与合作精神时,邓振中仍将台美之间的战略契合作为重点展开。其演讲中提出,台湾的新南向政策与美国在印度-太平洋地区的战略愿景及经济发展计划都十分一致,并表示:台湾愿意且有能力与美国在印太地区合作。

结论部分,邓委员更是直截了当,只有两句话。一是再次表达合作意愿:台湾愿意且有能力与美国合作,积极推动该地区的社会及经济发展。二是表示台湾认同并有兴趣与美国发展特朗普所谓“基于公平及互惠贸易原则的双边贸易协定”,并相信可能成为印太地区的一个模范。

于是,这整个演讲下来,给人一种避重就轻、投机取巧的直观印象。首先,全文论述台湾施展新南向政策之优势时,避开大陆对其目标国家的现实影响力,只侧重单方面数据,因而与实际政策环境脱节,也暴露其信心不足。其次,或许正因底气不足,全文解释新南向与美国印太战略的契合,以及台湾自由贸易精神与特朗普双边贸易观点的契合时,有一种略显刻意、勉强的撮合,事实上,只要做一番严肃比对,便可知此说法站不住脚。

这或许可视为台方在筹码有限的条件下的论述策略,但不免有种抱大腿的嫌疑,反而凸显新南向的窘境。

“拆了东墙补不了西墙”

再看CSIS方面。发布会现场对研究报告结果的介绍比起邓振中的演讲显得精要很多。简单说就是三部分。第一,和台湾官方态度一样,强调新南向政策是为了促进台湾的区域整合(regional integration),而非破坏两岸关系。颇有从美国立场为台湾说法背书的意味,这应符合台湾方面的期待。第二,强调该政策和以前台湾方面以新南向为名的政策都不一样,更全面、更具战略性,且已经成为蔡政府的执政优先项。第三,强调现在去评价新南向的政策效果还太早了,但其已经取得了一些早期收获。

当然,基于现有研究,CSIS拿不出太多证据来描绘新南向政策的光明前景。在CSIS方面的发布会PPT中,只有两张图表分别用来说明蔡政府对新南向政策的重视,以及该政策的早期收获。对于前者,研究采用2017及2018年度台湾官方预算数据对比,发现台湾外交、教育、经济、旅游四个部门的新南向专项预算都有一定程度的提高。而所谓“早期收获”,只有一张近年来台湾入境游客来源分布趋势图。根据改图,近年来,大陆赴台游客总量不断下降,而新南向国家赴台游客总量则不断提升。

如果说专项预算的增加确实体现蔡政府对新南向政策的重视,那这些台湾纳税人的钱花得是否有效就是另一个问题了。毕竟,像新南向国家游客增加,而大陆游客数量骤降这种趋势能不能称作“收获”,还得打上一个问号。众所周知,大陆游客近年赴台数量锐减与两岸关系冷清的大环境有关,和新南向政策关系不大。而为弥补“陆客不来”造成的旅游业大缺口,台湾方面大力推动对新南向国家的签证便利化政策,从而提升目标国入境游客数量。

然而,实际效果可能是“拆了东墙补不了西墙”。正如高雄杨先生所代表的许多台湾夜市经营者所抱怨的那样:“新当局说要‘新南向’,但大多数东南亚观光客来六合夜巿,其实都只是看看而已,消费力根本比不上陆客。陆客没来,生意真的差非常多。”

新南向的悖论

旅游业的例子已经作为一个侧面,从经济领域反映了台湾在大陆和新南向之间的政策困境。然而,新南向最大的死结却几乎是内生的:一方面,新南向有降低对大陆依赖的经济目的,使其无法打消外界对台湾借此经济手段达成政治目的的疑虑。另一方面,如果缺少战略和政治上的诉求,目前看起来事倍功半、希望渺茫的新南向又是为了什么?

前民进党“中国事务部”主任颜建发说得直接:“南向政策一直是台湾内部独派的愿景。那是跳脱过度依赖中国而担忧被整并于中国系统的本能意念。打从李登辉、陈水扁,一直到现在的蔡英文,独派皆有此念头。”绿营学者都持此观点,新南向被统派、大陆方面视为具有“经济台独”倾向几无悬念。

然而,蔡政府也深知,新南向欲收成效,不可能绕过两岸关系,故必须极力弱化其在外界眼中的政治意涵,强调其并非敌对大陆之政策。

例如在执政一周年之际,蔡英文就在受访时强调,“我从一开始就说,新南向政策的用意并不是在这个区域内发表政治上的宣示,而是与国际社会建立互惠互利的关系;不是与大陆竞争,而是强调台湾地区作为本区域的成员,以自身优势促进互惠互利发展。”而不少立场温和的台湾学者也纷纷呼吁,新南向不应和大陆割裂,离不开和谐的两岸关系等等。

政治大学国关中心学者刘复国的分析一语道破新南向无法绕过两岸的现实,他表示,推动新南向政策绝对不应该是为了与大陆划清界线相互对立而为。但现实中,对于政治基本立场上,两岸迄今还难达成共识,要想跨越政治难题直接进入新南向领域促成合作,不免流于一厢情愿。

事实上,新南向目标国家大多已与大陆建立密切联系,这些和台湾方面并无正式外交关系的国家,在处理对台关系时不可能忽略大陆的影响。显然,如果台湾不能让他国相信新南向不致引起两岸关系乃至区域关系紧张,新南向国家不可能冒着牺牲对华关系的风险而站队台湾。

也正如刘复国所言:“台湾的新南向努力不应刻意回避掉最关键、最困难的环节,那就是两岸关系的缓和与稳定发展。不管愿不愿意,台湾都需要理解大陆对于东盟国家以及南亚国家的实质影响力,因为这些都将直接投射到新南向的执行成败上。”

目前来看,如果蔡政府不能首先改善两岸政治关系,便不可能说服大陆及新南向国家相信新南向的“友善”,而更可能被视为“经济台独”和“麻烦制造者”。然而,如果蔡政府真的拿出诚意改善两岸关系,新南向本希望达成的摆脱对大陆依赖之政策意义似乎不再重要了,独派对此又作何感想?

换句话说,新南向政策要么是在两岸关系融洽时锦上添花,与大陆政策相辅相成。要么则是在两岸关系冷清时雪上加霜,被视为与大陆切割的政策手段。仅靠包装掩饰而实现政策目标的可能性十分渺茫。

美国能帮什么忙?

厘清了新南向的悖论,更能把握台湾方面与CSIS这次合作的现实意义。首先,这次合作体现台方在绕开大陆未果之后,尝试寻求美国的重视和支持,希望凭借后者在亚太地区的强大影响力,让台湾在两岸关系僵局之下仍然能够实现南向。如前所述,为此,台方甚至有意迎合特朗普提出的,尚未成熟的政策主张,包括印太战略。似乎只要把新南向政策打包整合进美国主导的更大战略之内,就能盖过大陆的影响了。

其次,对CSIS来说,作为智库,借新南向政策这个噱头,为政府提供打“台湾牌”的选项,抬升自己的政策影响力,值得一试。更何况,台湾方面又出钱又出力的,大家一起搞点事情,何乐而不为?

不过,美国到底能帮什么忙?从这份报告原文的政策建议部分来看,美方对新南向政策的了解仍在十分初始的阶段。除了老套地重申台湾作为民主、自由社会及美国的长期伙伴,对美国的重要意义与价值。作者不得不指出,美国尚未对新南向政策给予足够的思考与支持。因而呼吁政府考虑积极支持该政策,认为其成功对美国有利。然而,报告也只能给出一些十分宽泛,甚至显得有些一体适用的建议。

其中最具体的,唯一提到对政府特定官员建议的只有第一条:“美国亚太事务助理国务卿应该与其在南亚和中亚国家的对应官员协调创立一个工作小组来思考美国能够如何支持新南向政策。”显然,若只是由助理国务卿这一层级官员牵头,新南向政策几不可能被美国提到台方所期待的战略层次,更何况,这还只是建议而未落实。而关于邓振中在演讲中多次提及的印太战略,报告在政策建议部分只字未提。面对台湾对该战略的兴趣,CSIS怕是也有点无奈,美国自己都还没整明白、发展成熟的战略概念,怎么就和新南向搭边了?

总的来说,如果只是这种雷声大雨点小的报告,台湾“外交部”这笔经费恐怕花得不太实惠。但话又说回来,如果这类报告对美国产生政策效果,“新南向政策”能摆脱被美国当牌打的悲剧吗?

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洪鑫诚

洪鑫诚

台湾大学、早稻田大学校友,研究美国智库及两岸关系

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来源:观察者网 | 责任编辑:杨晗轶
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