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胡鞍钢:政治局常委是如何产生的?

2017-10-24 08:38:51

【导读:政治局常委会制度是中国共产党中央领导机构运转的一项核心制度。中央委员会全体会议选举产生政治局委员和政治局常委,在中央委员会全体会议闭会期间,中央政治局及其常务委员会行使中央委员会的职权。经过长期的政治实践,中国共产党已经形成以常委会制度为核心的集体决策体制,其成员简称“政治局常委”,一般被认为是党的最高层领导人。那么,政治局常委是如何产生的?胡鞍钢先生基于对中国集体领导体制的长期研究,分析了成为政治局常委所要经历的政治台阶,对于我们认识和理解当代中国政治体制具有一定的参考意义。特此刊发,以飨读者。】

中央政治局常委会是中国共产党集体领导的核心。常委会成员的产生机制是什么?经历过什么样的政治台阶?他们有什么样的政治经历、政治背景、政治领导力?作为领导人新老交替的政治过程,是如何制度化、规范化、程序化的?作为本届领导集体,如何考察、选择下一届领导集体或集体接班人?这的确是一个信息问题,即存在信息的不对称性、信息的不确定性和信息的不完全性,也是一个实际操作问题,也就是采取什么样的方式考察集体接班人、选择集体接班人。

对此,邓小平在1979年就曾指出:

“政治路线确立了,要由人来具体地贯彻执行。由什么样的人来执行,是由赞成党的政治路线的人,还是由不赞成的人,或者是由持中间态度的人来执行,结果不一样。这就提出了一个要什么人来接班的问题。”

他还说:

“中国问题的关键在于(中国)共产党要有一个好的政治局,特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题,中国就稳如泰山。”

那么,如何解决选择和考察接班人的问题呢?尽管“辨材须待七年期”,但是这样的人才不能靠七年,而是要通过几十年的长期考察和识别,从“优中选优”,从“强中选强”,确保将那些坚定不移执行党的政治路线、最优秀、最忠诚、能够治党治国治军的无产阶级政治家选入中央领导集体。

在领导人治党治国治军能力逐步形成的过程中,我们最为关注的是其锻炼与成长的经历。中国共产党新一届中央集体领导人或集体接班人的产生,既不是西方国家产生国家元首时像“空降兵”一样通过竞选一举上台,也不是像“文化大革命”中的政治新星王洪文那样搞“火箭式”上台,而是典型的“台阶式”,至少要跨越两个重要的政治台阶,才能成为中央领导集体成员。

通过研究我们发现:省区市党委书记成为中央领导人的重要来源。因为主政地方是领导人学习国家治理最好的学校,也是识别与选择国家领导人的最好考试,当然它也就成为地方领导人到中央领导人岗位最重要的政治台阶。

第一个台阶是担任党的省区市委书记,在治理国家前先接受治省的锻炼和考验。担任省区市党委书记就进入了学习国家治理之道的最好的学校。

截至2012年底,世界上人口上亿的国家有11个,中国是世界上人口最多的国家。若以人口数达到6000万作为大国标准,那么中国至少有8个省的人口达到或几乎达到6000万。从地域、人口和经济规模看,中国的某些省和世界上的许多国家相当,治理这些省相当于治理一个国家。

以广东省为例,2011年广东省人口已经突破1亿人(为1.05亿人),高于世界第十二大人口国家菲律宾(为0.973亿人),国内生产总值达5.3万亿元,约8158亿美元,居世界第十五位,货物出口总额5319亿美元,居世界第七位,除军事和外交方面之外,治理一个省就如同治理一个世界大国。因此在这个最好的国家治理学校,担任省区市党委书记就积累和具备了长期的地方执政经验。这一台阶是他们成为中央领导人所需信息、知识、经验和能力的“加速积累期”。

我们对第十五届、十六届和十七届中央政治局常委首次进入中央政治局常委会之前在省级主要负责人岗位上锻炼的情况作了统计,结果表明:曾经担任过省区市委书记的比例非常高。

第十五届中央政治局常委7人,有5人担任过省委书记、直辖市市委书记,比例为71.4%,其中李岚清也担任过天津市副市长,具有地方省级工作经验的比例高达85.7%。担任省级主要负责人(指省委书记、省长、省委副书记,下同)的时间平均为4.7年,担任省委书记/省长的时间平均为3.4年。

第十六届中央政治局常委9人,有6人担任过省委书记、直辖市市委书记,比例为66.7%,其中罗干也担任过河南省副省长,具有地方省级工作经验的比例达77.8%。担任省级主要负责人的时间提高至平均12年,担任省委书记/省长的时间提高至平均7.1年,其中有4人在两个省(直辖市)做过省(市)委书记。

第十七届中央政治局常委9人,有8人担任过省委书记、直辖市市委书记,比例为88.9%。担任省级主要负责人的时间平均为10.9年,担任省委书记/省长时间平均为7年,其中有5人在两个省(直辖市)做过省(市)委书记。

为什么在近几届中央政治局常委中担任省区市委书记的比例如此之高呢?这绝非是历史的巧合,这是中国政治发展的必然逻辑。

中国政治家或领导人的产生是一个自然的历史形成过程,根本上不同于西方国家靠所谓“民主选举”产生的“空降兵”式的领导人,他们经过一个一个政治台阶,层层选拔,出类拔萃,政绩卓著,同时也经历了层层间接选举的法定程序,包括各级党的代表大会和人民代表大会的选举和决定。

从政府层级来看,世界上只有中国才有五级政府,而美国只有三级政府。实际上,在中国能够到达省级主要负责人的岗位,一般情况下,比当上普通的大国总统所作出的努力还要大,从政的时间还要长,从政的经验还要丰富。可以认为,没有在省级工作的经验,没有在“国家治理学校”学习过的人,是很难有效治理世界上人口最多的国家的。

对党的中央领导集体成员而言,省委主要负责人这一“政治台阶”是非常重要的,他们不仅通过省级工作直接获得了地方治理经验和历练,还通过参加历次党代会和中央全会间接获得了国家治理信息和知识。因为他们必须要全面了解和掌握中央的大政方针,结合本地区的实际情况创造性地开展工作。

省区市委书记是极具挑战性与全面性的,必须独立地、自主地创新地方重大发展思路,把握地方重要发展政策,处理重大地方性问题,处置紧急性地方事件。他们既是地方事务的第一责任人,也是中央大政方针落实的第一责任人。这一平台就为他们提供了丰富的政治阅历、政治知识和政治经验,也是培养中国政治家最重要的“大学校”。除了外交与国防事务之外,他们的政治能力都可以和世界各国政治领导人相竞争,甚至更具竞争力。这也解释了为什么近几届中共中央政治局常委大多出身省区市委书记。

非常重要的一点是,当他们成为中央领导集体成员时,能够有意识地克服来自中央机关的官僚主义,也能够有意识地换位思考,尊重地方的创新精神,支持地方的创新探索,指导地方的创新实践。因此,这就有利于逐步形成相互尊重、相互了解、相互协商、激励相容的新型中央-地方关系。

第二个台阶是担任党的领导集体成员的主要助手,也是“集体交接班”的过渡期。

党的十一届五中全会决定重新设立中共中央书记处,这是邓小平、陈云、叶剑英等实行集体交接班的战略设想和精心设计。这个台阶的主要锻炼岗位是中央政治局委员和候补委员、中央书记处书记和候补书记,作为中央政治局常委的主要助手。

从统计数据看,近几届中共中央政治局常委进入当届常委会以前接受“第二台阶”锻炼的时长呈现出逐届提高的趋势,这反映了他们在中央工作的时间越来越长,实践经验和实践智慧越来越丰富。

在十五届中央政治局7位常委中,进入本届中央政治局常委会前担任中央书记处书记及候补书记的时长平均为0.6届,担任中央政治局委员及候补委员的时长平均为1.6届。

在十六届中央政治局9位常委中,进入本届中央政治局常委会前担任中央书记处书记及候补书记的时长平均为0.9届,担任中央政治局委员及候补委员的时长平均为1.4届。

在十七届中央政治局9位常委中,进入本届中央政治局常委会前担任中央书记处书记及候补书记的时长平均为0.9届,担任中央政治局委员及候补委员的时长平均为1.7届,只有习近平、李克强进入常委会前没有担任过中央政治局(候补)委员及中央书记处(候补)书记,但是他们在十七届中央政治局常委会中担任主要助手,因而能为在十八届中央政治局常委会中承担更重要角色做好准备。

在这一政治台阶上,他们已经进入中央书记处、中央政治局,成为中央政治局常委的主要助手,分管党政军某一方面的工作。即使那些仍担任省区市委书记的中央政治局委员,也有更多的机会了解和分享中央领导集体是如何作出重大决策的。这如同他们的“实习期”和“预备期”,全面接受治党治国理政之道之术的“强化训练”,为他们将来集体接班作各种政治准备。

与此同时,中央政治局常委对他们还起到传帮带的指导作用,使他们尽快完成从地方负责人到中央领导人角色的转变;这一阶段还起着集体考察的作用,特别是政治考察,“包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性”,防止出现戈尔巴乔夫式的人物,为集体选择、集体交班、集体接班作政治准备。

以上两方面的“政治台阶”都是未来绝大多数中国领导集体成员的必经的阶段、必需的历练,更是最好的检验。这两个阶段的政治准备本身就会降低信息不对称性、不完全性和不确定性,也会增加集体交接班的信息共享性,为顺利实现领导集体核心的新老交替奠定基础。

通常情况下,只有走完之前两个政治台阶之后,才能正式进入中央政治局常委会,成为领导集体核心成员之一。

这表明,党的领导集体新老交替、交班接班,至少经历了两个台阶的考察、选择和实际锻炼,充分体现了中国共产党特有的集体选择、集体交班、集体接班的制度设计。这种设计既有效地避免了毛泽东时代个人选择、个人交班、个人接班所带来的弊端,也会防止党中央出现戈尔巴乔夫式的人物。

最后一个环节就是政治交接班,主要体现在中国共产党全国代表大会的政治报告中。例如,胡锦涛曾担任党的十六大报告起草组组长,在以江泽民为首的中央政治局常委会的领导下,直接负责起草党的十六大报告,经过一年左右的时间,正式提交党的十六大,经大会批准之后,成为十六届党中央治党、治国、治军的路线和纲领。这就在实际上完成了政治交接班任务,从而保证党的思想路线、政治路线和组织路线的连续性、继承性和创新性,不会因领导人的改变而改变,从而能保证中国继续开创社会主义现代化道路。

【本文摘自胡鞍钢专著《中国集体领导体制》,中国人民大学出版社2013年7月出版。篇幅有限,内容有删节,注释从略。本文转自[文化纵横](ID:whzh_21bcr),已授权。文化纵横——致力于中国文化重建和价值重生。”】

胡鞍钢

胡鞍钢

清华大学国情研究院院长

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来源:文化纵横 | 责任编辑:小婷
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