从学界一般的观点来看，国家对基层的组织化渗透是从晚清的现代化转型开始的，确切地讲是从清末新政，建立县以下的区乡政权开始的。

杜赞奇认为“从20世纪之初就开始的国家权力的扩张，到40年代时却使华北乡村改观不小——事实上，它改变了乡村社会中的政治、文化及社会联系。国家权力企图进一步深入乡村社会的努力始于清末新政”。萧凤霞在《华南的代理人与受害者》一书中通过对镇、乡、村的个案研究发现传统时代的社区具有较大的自主性，国家利用地方精英分子控制民间社会与社区生活，而20世纪以来，国家行政权力不断地向下延伸，使社区“细胞化”，造成社区国家化的倾向。

王铭铭认为萧的论点，基本上符合吉登斯民族—国家的理论框架，即以社区控制力度的强弱来区分传统国家与现代的民族国家。他在对溪村社区的个案研究中，也得出过类似的结论，晚清时期为应对内外社会危机，采用过强化国家政权与地方控制权的政策，到了民国时期，政府对基层社会的干预有所发展，1949年以后进一步强化。此外，费孝通、黄宗智、张仲礼等学者，都曾以不同的方式指出，20世纪以来国家强化自身权力，向基层摄取资源过程的推进，改变了基层秩序。

费孝通

回到清末新政，这次改革自然在中国地方行政史上具有转折意义，它规定了在县下建立区级政权，推行自治。每县分作若干区，设立区官。对这次政区改革，学术界的关注还很不够，尤其对这次推行的基层政权改革的背景与渊源缺少深入探究，对如何划分区乡不甚了了，对新划定的区乡边界与传统社会固有的名目繁杂的地域单元如乡、堡等如何匹配与平衡不予关注。这次改革是在“五大臣出洋考察”归来之后，因此很自然的，这次基层行政制度改革，被赋予了“现代化”的帽子。但事实果真如此吗？这次基层政权建设仅仅是西方再一次“施法”于这块古老国度的产物吗？

1905年五大臣出洋考察时合影

学习清史的人，几乎无人不注意到和前代相比，清代一个显著的特征是人口膨胀。由此带来的种种生态的、管理的压力，学界探讨已有不少，并将之称为“人口压力”。对于行政管理而言，人口膨胀意味着每县管理的人口将增加若干倍。随之而来的必然是管理难度的大大增加。令人疑惑的是全国县级行政单位并没有比前代有明显增长，县级正式官员数量也是如此。清代面临着这样一个特殊的局面，它是如何应对并相对较为稳定的持续下去的呢？

一个解释可以是乡绅的调节作用。官方通过“无讼”尽量避免民众对行政资源的利用，而乡绅在一定程度上充当乡村社会和谐发展的润滑剂，从而规避了由于人口压力带来的管理难度。这是大量论述乡绅的著作中常常提到的，也是“乡绅社会”论者所执的乡绅在历史时期的积极作用之体现。

但另一个可能的也是较有说服力的解释却常常被忽略，而且是清代政府主动的统治策略的调整：区别式管理。

笔者浅见，至少有三种手段，第一是政区分等，将政区按照“冲”、“繁”、“疲”、“难”四字区分为“最要”、“要”、“中”、“简”缺，治理难度最大的州县由督抚拣选有经验者调补，而“中”、“简”等治理较易之州县由吏部从初任中拣选，如此则保证了具有最丰富行政经验的州县官任职最难治理的地区；

第二是僚属官数量不等，治理艰难之区可酌情添设县丞、主簿、巡检司等，而简易之区则不必或甚少添设，可保证有限的官僚资源优先于要区。这两种手段前代同样采用过，主要适用于县际之间的区别式管理，虽然具体制度之间略有差异。

第三便是本文所论述的佐杂的分防与职能的完善，也是清代特有的，适用于一县之内的区别式管理。这些佐杂被派驻乡间，划定一定区域，赋予部分或全部行政职能。而且随着地域管理难度的不同，调整分防佐杂的数量与驻地，在部分治安恶劣、商业繁荣、人口繁多之处重点派驻，从而使有限的行政资源最大限度地用在管理难度最高的地区。通过分防，有效实现了知县与佐杂之间权力的分配，使几成“冗官”的佐杂获得一定专管之权，也使得“一人政府”的知县减少了一定的行政工作。分防的佐贰官以长江以南和直隶地区最多，而它们也正是清代管理难度最高的地区，正反映出清代面对人口压力在行政管理体制上所作出的主动调整，代表了国家权力向乡村的扩张和渗透。

清 《盛世滋生图》局部

另一个层次的问题是佐杂分防的成本。由于分防仅仅代表驻扎地点的变动，因此，对于整个官员的缺额来讲，其实是一定的，俸禄总额也大体不变，国家财政并不会因此产生额外的压力。同时，佐杂分防多未见衙署，方志中有很多租赁民舍办公的例子，个别虽建有衙署，然而也大多十分简陋，因此，建造衙署的支出也并非是大数目，总体上仍在清代国家财政可以承担的范围之内。这也是佐杂分防得以顺利推行的原因之一。

那么，清代的这种扩张具体是何时开始的呢？因为佐杂中的巡检司自设立时就与知县分治，如果说它们在清代的改变更多是职能上的话，那么佐贰的分防则是清代独有的，也是国家权力向乡村渗透的“风向标”，统计它们分防的时间和数量将有助于我们看到国家作用于乡村的强度。此处仅以《清实录》所载的县丞分防的不完全记录来相对反映这种扩张的时限与强度。顺治年间未见有县丞移驻乡村的记载。康熙年间有一例：康熙二十九年顺天府密云石匣设立县丞，这是《清实录》所载第一次设于县下的县丞。到了雍正年间，县丞自县城移驻乡村的趋势大大增强。《清世宗实录》一共记载了五十四例移驻或新设事件。

《清实录》

雍正时期，县丞自县城移驻乡村或直接设治于乡村的例子与康熙时期相比明显增多，但也可分为两个时段。雍正七年以前，六年时间仅有五例，平均每年不到一例。雍正七年及其后，移驻例子明显增多，七年共四十九例，每年平均七例。联想到雍正朝巡检司数量变化的趋势，也是在雍正七年及以后出现了剧烈的变动，从清前期逐步减少到此时大规模设置。这不能不让人觉得，雍正中期以后清代基层管理策略发生了较显著的变化。雍正年间的政区改革不仅仅表现为直隶州等统县政区和县级政区的大规模调整上，也在于对县级以下管理体制的重大调整上，其表现是：佐贰官开始大幅度的从县城移驻乡村，并在乡村新设置了若干佐贰官并各自划分辖区；与知县异地而治的巡检司从清代前期的裁撤趋势中，逐步转为增置直至乾隆及其以后趋于稳定。这一基层管理上的调整增加了县下一级管理层次，从而加强了乡村治理并进而巩固了控制力度，这是之前研究雍正朝政区改革所未寓目的地方。

但这种调整又是不完全的。在传统社会条件下，对乡村进行直接而全面的统治会陷于资源不足的陷阱。清代常简单将县分为四乡，东南西北，设若依此将每县分为四个基层行政单位，每个行政单位仅设立一名佐杂，如巡检司，则全国将近两千个县，就要一万个左右基层职官。以巡检司为例，岁支俸银十二两，养廉银一般有三十一两五钱二分、四十两、六十两、八十两、九十两之分，取中间值六十两为率，则一年清政府支出将多增加七十二万两。如果再加上添设佐杂衙署、攒典、弓兵等项，恐怕不下百万两白银之巨，这是清朝财政所不能承受的。因此，清代虽然向乡村进行了国家权力的扩张，但这种扩张又是不完全的、不普遍的，和清末新政直至民国、新中国时期的扩张强度不可同日而语。既看到佐杂分防所代表的进入乡村的意图，又要看到其不足和有限性，这是认识清代分防佐杂的总体思路。

清代确曾有过增加县以下的官僚体系来更为深入农村的议论，其中之一就考虑到扩大佐杂官规模，如冯桂芬《校邠庐抗议》中名篇《复乡职议》。该文中他谈到了“合治”与“分治”，也就是集权与分权的关系。“治天下者，宜合治亦宜分治。不合治则不能齐亿万以统于一，而天下争；不分治则不能推一以及乎亿万，则天下乱”。所谓“分治”，就是分权，冯桂芬引柳宗元《封建论》曰“天子不能独治天下，任之大吏；大吏不能独治一省，任之郡守，郡守不能独治一郡，任之县令；县令不能独治一县，任之令以下各官，此分之说也”。因此，县以下需要官员来治理。那么清代是什么情况呢？

“今州县设佐四五人，拨二三人分治各乡，至都图则有地保总司民事，其流品在平民以下，论者亦知其不足为治也。于是有保甲之法”，然而，“地保等贱役也，甲长等犹之贱役”，非官而不能控驭。冯桂芬的建议是“满百家公举一副董，满千家公举一正董”，由里中人荐举，得票多者当选，可以说已经具有地方自治思想的萌芽。然而这些乡职，“不为官，不为署”，以本地土神庙为公所，其上司为巡检，遇有诉讼，先由副董折中公断，不服则送之正董，又不服则送巡检，罪之五刑则送县，严禁越诉。这样一来，乡村普设乡职，而又将巡检作为乡与县之间的桥梁，则势必要再增加佐杂以作承转。冯桂芬建议，“满五千家（地广人稀之县量减）设一巡检”，为最低官职。本质来看，冯桂芬对基层治理的规划思路是全县设立若干巡检，并分划辖区，这是官治系统，至巡检而止。巡检以下设立正董、副董等职，由当地居民公选产生，不为官，但需由政府给予一定俸禄。如果联系到清代雍正以后佐贰进驻乡村的新动向和巡检司等杂职官的调整趋势，似乎冯桂芬的乡村建设思路是将数量不足的基层佐杂官进一步扩大，达到每五千家设立一员的标准，并由此增加“治民之官”，减少“治官之官”，促进基层行政建设。毋庸讳言，当时并没有实现的可能，其原因上文已简要作了分析。以其时四亿人口，姑且以人户比1:5比例，当有八千万户，五千家设一员巡检，当有一万六千名巡检，加上正董、副董的俸银，这是屡屡陷入财政收支困境的晚清政府无论如何难以承受的沉重开支。

到了清末新政，清政府开始调整基层治理策略，准备在各县广设区官，推行地方自治，“分一县为若干自治区域，废一切都图、里甲之名，别定名称，以变其向来之积习”，具体办法后来定为“各直隶州、直隶厅及各州县，应将所管地方酌分若干区，各置区官一员，承本管长官之命，掌理本司巡警事务，其原设之分司巡检，应即一律裁撤”。区官之设，本为警政，但此后诸如社会管理、自治事务皆附加其上，逐步变为一级行政组织。“区官”之设是传统社会国家权力第一次以无可置疑的、普遍的、成规模的方式进入乡村社会，在地方行政制度史上具有转折意义。但如果忽略“区官”与“司”（清时代指佐杂辖地）名称上的区别，这种普设的“区官”又与上述冯桂芬建议的“五千家设一巡检”有何本质区别？这并非仅仅是我们事后的臆测，当时人亦有类似的观点。时任军机章京的鲍心增就对裁撤巡检而改置区官颇为惋惜，“章京前数年在籍，往来郊野之时颇多，及甲辰灾祸，又为乡民筹办善后，至今未已，习知本县丹徒斜袤百五十里，设分司巡检三，考其所为，不过收受赌规、寿礼以糊其口，奸黠固无所畏，然小事犹能弹压，消息赖其察报。若一旦裁去，则远郊之民不知有官，出城数十里便同化外矣。又考其分辖之地不广，乡村耆老随时可入署往见。当时曾设想，若每员虽筹养廉至少二千金，又悉得正途中贤员以任之，则官民相亲，情意通达，数十里中何患不治，由是合为一县、一郡，充极于各行省，治乱视此矣”。

如果深入到县下设区的细微处，我们更可以看到传统的延续。县下设区，区的范围和界限并不是混乱无序进行的，它只规定了按照“固有之疆界”，但何为“固有”，不同地区有着不同的理解。但可以想见，这种划分离不开对传统上得到认同的基层组织区域的利用，这其中就包括佐杂辖区，尤其是在一些佐杂辖区长期固定并得到民众认同的地区。仅举番禺县的例子，有清一代，除县属地区外，番禺县共分沙湾、茭塘、鹿步、慕德里四巡检司辖区。民国元年，清朝灭亡，广东省废除广州府，番禺县直隶，仍沿旧制划分为沙湾、茭塘、鹿步、慕德里四司。民国二十年（1931年）设区、乡，全县划分为8区、55乡、623村。原沙湾司为第一区，原茭塘司为第二、三区，鹿步司为第四区、五区，慕德里司为第六、七、八区。可以看出，民国初期的区乡规划是将巡检司辖区划小、拆分的结果。民国以后番禺县基层区域形态又发生了多次变迁，并最终形成今日的乡镇格局。但追根溯源，番禺县基层区划的源头正是清代的巡检司辖区，经过民国、新中国时期的不断调整形成今日格局，其总的趋势是划小辖区、增加乡镇数量。再如民国北洋政府时期曾广设县佐，其与清代分防佐贰、杂职又有何本质区别？这些典型案例再次表明，在“现代化”浪潮背后，“传统”始终顽强的“活着”。

清末筹备立宪档案史料

清代乡村并非如先前所认为的那样，是一个皇权远离、绅权统治的区域。自雍正中期开始，原本驻扎在县城的佐贰官纷纷进驻乡村要地，并分管一定区域；本与知县异地而治的巡检司等杂职官分管一定辖区，并逐步具备了较完整的行政职能，不仅一般的行政性事务经常参与，命案和钱粮也时有所及，制度所规定的不许佐杂参与刑名、钱粮的规定在基层实践中几成空文；驻于县城的典史也分管了城郭及其周边的区域，从而使得乡村社会拥有了众多基层官员，并进而对基层治理模式产生深刻影响。佐杂官较少的县份施行“特别行政区模式”，由佐杂分管一定区域，知县管理另外县域，佐杂官较多的县份施行“全县分辖模式”（见第九章），全县区域被几个佐杂官分管。这种新型的基层管理模式实际上是一种分权模式，将清代“一人政府”的知县部分权力以析分县下辖区的形式予以分割，既使得原本居于县城，几成冗官的佐杂职官获得一定的专管之权，增加了治民之官，有效缓解了由于人口压力带来的管理负担，是“乡绅”之外支撑乡村有效运行的另外一种补偿机制。同时，佐杂辖区的长期延续，得到了中央模糊的承认，从而在赋税减免等事件中被单独提及并与州县同列，在地方上也在一定程度上构成新的地域认同，成为民众表述地理单元时的一种选择；个别地区由于分县志的编纂大大强化了这一地域认同；个别佐杂辖区可与县级政区相嬗替，暗含了其在地域和职能上具有转变为县级政区的“潜能”。佐杂的这一新动向真正体现了清代基层治理的“特色”，也否定了“皇权不下县”有关县以下不存在行政机构这一理论根基。更进一步，国家权力对乡村的渗透也由佐杂的分防得以体现，这一趋势不是始于晚清新政，而是始自清初尤其是雍正中期以后，只是这种渗透是不全面的，受到了传统社会资源不足的制约。

以一语结束，国家权力向乡村的渗透始于清初，尤其是雍正中期以后。当然，本文对于“皇权不下县”的质疑只是集中于清代尤其是清代雍正中期以后，至于在此之前，“皇权不下县”之所是否仍然适用，仍需在细致研讨各个时代具体情况的基础上再作讨论。同时，对于皇权下县以后，与绅权的关系如何，仍需在今后的研究中予以拓展。

胡恒  《皇权不下县？清代县辖政区与基层社会治理》

北京师范大学出版社，2015年版

本文原载于“新史学1902”微信公众号，观察者网经授权转载。