观察者网

杰弗里·贝德等:特朗普上台已满6个月,美国的对华战略仍未成形

2017-10-11 08:08:57

【翻译/观察者网青年观察者张成】特朗普上任以来,在对华关系上主要关注了两个议题:朝核问题和贸易问题。尽管中国将接受新的外交对话框架,但特朗普政府似乎还没有形成总体性的对华战略。到8月时(特朗普上台半年),除了美国国防部长马蒂斯在新加坡就地区军事议题发表演讲之外,还没有任何主管中国和亚洲事务的美国高级外交官员发表重要的讲话或文章。

在特朗普政府形成总体性的对华战略之前,美国政府内部的不同部门仍然会就美中关系释放出令人迷惑、互相冲突的信号。这些信号在具体操作上可能会存在分歧,甚至有的信号会略显草率,这将限制美方寻求对华合作的能力。中国方面一直在犹豫,还未决定是否要接受美国提出的倡议,其原因就在于美国政府政策的稳定性和连续性存在严重不足。

美国布鲁金斯学会网站8月14日文章:《特朗普上台已满6个月,美国的对华战略仍未成形

探索对华战略

在如何看待中国、希望形成怎样的美中关系以及计划如何建设美中关系等方面,特朗普政府还没有在美国公众面前做出清晰明确的说明。坦率地说,特朗普政府内部的一些高级官员曾表示,他们其实希望美中关系能够是建设性的、以结果为导向的,其中包括拓展两国合作,他们乐见健康的美中竞争关系,而且应该尽量避免冲突。尤其是美国国务卿蒂勒森,他曾在讲话中谈到美中关系要往前看50年的必要性,他表示自己很清楚过去50年里美中关系发展的脉络。

由于特朗普政府还没有形成总体性的对华战略,中国也就只能通过对美国高级官员们的公开表态进行具体的语句分析来了解美国政府的对华立场。

特朗普总统是个口无遮拦的人,讲话颇为随便,前后或许是矛盾的。特朗普曾暗示台湾可能是对华战略的杠杆,也曾表示会在与台湾地区领导人接触前征询习近平主席的意见;他曾坦言自己欣赏习近平的个性,而随后又声称要惩罚中国在朝核问题上的无所作为;他曾斥责中国偷窃美国的就业岗位,又夸张地谈论中国在市场准入问题上的微小让步。他又说美国将让中朝边境遭受“烈火与愤怒”的洗礼,他借此成功吸引到了北京的注意力。

有记录显示,特朗普的高级顾问们在对华战略上互相之间也存在分歧,这使得特朗普总统的对华矛盾立场进一步复杂化。马蒂斯、蒂勒森、麦克马斯特、凯利、邓福德等人采取的是相对务实的对华政策,他们更加重视美中关系的稳定性,希望通过对话渠道解决问题。努钦、科恩等人则表达了对美中贸易战风险的担忧,希望减少经济问题的负面影响。另一方面,罗斯、莱特西、内瓦罗、班农等对总统有较大影响力的人士则主张采取强硬的对华政策,以应对中国对美国全球主导地位的挑战。

由于特朗普总统的观点一直飘忽不定,而且他的高级顾问团队中也有相互矛盾的观点,因此美国似乎在建设什么样的美中关系问题上也没有清晰的认识。这种认知的不一致性弱化了美国赢得中国信任、巩固两国长期关系的能力。

尽管存在这些问题,但特朗普总统有一笔重要的外交资产可以用作美中关系之锚,那就是他与习近平主席的私人关系。特朗普总统通过今年3月举行的马阿拉歌庄园会晤专注于建立与习近平主席的私人关系,而非解决具体问题,这个出发点得到了很好的理解和执行。特朗普总统给了习近平主席很高的个人评价,而习近平主席显然也十分珍视自己与特朗普总统之间的私人关系。

具有讽刺意味的是,习近平与特朗普的私人关系并没有受到价值观分歧的影响,而特朗普与欧洲盟友们的关系则因为价值观问题受到了严重损害。尽管特朗普政府内部的一些人经常呼吁对中国采取更为强硬的惩罚性措施,但这些呼声最终还是受制于特朗普与习近平的私人关系;这些人也担心,如果误读了特朗普的真实意图,他们可能因为自己的主张而受到特朗普的强烈反对。

类似地,习近平与特朗普的私人关系也对中国官方对特朗普政府言行的反应造成了影响。今年晚些时候特朗普将访问北京,这为双方就朝核问题和双边贸易问题取得实质性进展创造了机会。

对美中关系进行持续性管理

特朗普政府在处理美中关系方面应该可以获得不错的分数。特朗普政府很明智地将美中之间每年召开的四场部长级对话(外交与安全对话、全面经济对话、执法与网络对话、社会与文化对话)区分开来,并给他们定下了明确的讨论范围。这些对话作为两国关系的稳定器在一年内每隔一段时间举办一次,起到了遏制美中关系持续恶化趋势的作用。

不过,这些对话的结果却令人感到有点失望。事实表明,美中关系的进展有赖于美国能够清晰地界定何为自己的优先事项及美国国内形成统一的对华政策。类似地,出席谈判的代表则需要受权展开对华对话,并在对话结束后持续跟进所谈论问题的解决过程。以此观之,特朗普政府目前还受制于未能任命一些关键部门的副部长和助理部长。美国国务院和国家安全委员会中关键执行层面的工作人员素质过硬而且能力突出,但他们需要更多的帮助。

聚焦关键议题

特朗普政府尤其关注朝核问题和美中双边贸易问题,这是特朗普政府与之前几届美国政府的明显区别。前几届美国政府曾有意在广泛的合作领域中寻求对两国关系进行定位,这对美中关系起到了动态平衡作用,有效避免了中美双边关系的“脱轨”。

特朗普政府将美中议题限定在朝核和贸易两个领域,这表明特朗普对这两个问题的解决有着强烈的渴望。在朝核问题上,特朗普政府的确应该鼓励中国承担更多责任。通过密切的接触以及对中国企业发出制裁威胁,特朗普政府从中国获得了一些好处——执行煤炭禁令,在联合国支持通过对朝鲜更严厉的制裁以及在中朝边境贸易方面加强监管措施等。特朗普政府应当继续在朝核问题上加强与中国的合作,因为如果没有中国的配合,朝核问题和平解决就不会有重大进展。

尽管美国要求中国做更多事情,特朗普政府也应当意识到北京对朝鲜的影响力是有限的,将朝鲜问题的全部责任推到中国身上无助于推动朝鲜半岛无核化进程,反而会导致美中之间发生无谓的摩擦。中国与美国合作的意愿取决于中国对如下信息的掌握:特朗普政府是否清楚自己在做什么、特朗普政府是否认识到中国在朝鲜半岛的利益、特朗普政府是否使用了煽动性言论以夸大局势以及特朗普政府是否会冒险发动计划内或计划外的战争。然而,特朗普政府最近在上述几方面的表现并不能增强中国的合作意愿。

其实在贸易问题上,特朗普政府的态度已经发生了多次转变。虽然在竞选期间,特朗普发表的言论颇为激烈(这些言论包括在上任第一天就给中国贴上“货币操纵国”的标签,并且对中国进口商品征收45%的惩罚性关税等——原注),但他上任初期与中国在贸易问题上的互动还是积极的。特朗普总统和习近平主席3月在马阿拉歌进行会晤,并仿照前两任总统的做法建立了美中全面经济对话机制(Comprehensive Economic Dialogue)。作为这一努力的结果,特朗普上任后美中关系收获了早期成果,美国政府官员将之视为双边关系的重大突破。

然而,今年7月进行的美中全面经济对话后,特朗普拒绝接受他的部长们与中国官员谈出来的结果。8月,特朗普指示美国贸易代表研究是否对中国侵犯知识产权的问题启动301调查,这其中还涉及美方在华企业进行技术转移的问题。同时,关于钢铁进口是否会对美国的国家安全构成威胁的调查也已经开展。

这些行动都让中国方面感到困惑。美国会继续与中国讨论小规模的市场开放吗?美国会采取单边的贸易保护主义政策,在世贸组织框架外惩罚中国吗?这样做一定会导致中国(以及其他国家)采取对等的报复行为。采取强硬手段的风险在于,中国可能不会很快做出美国所期待的改变,反而会导致中国被迫采取报复措施,这些“针锋相对”的政策会危及美国和全球经济。

持续用贸易顺差和贸易逆差衡量在双边贸易中谁是赢家、谁是输家并无意义。贸易平衡就像是储蓄与投资之间的差额,会受到许多因素的影响。如果美联储使得联邦储备利率正常化,美国可能通过扩大财政赤字的减税法案,那么不管中国做什么,美国的贸易逆差都会上升。因此让贸易平衡问题而非市场准入问题成为美中双边贸易的关键议题,这在经济学上是错误的,而且会让美国政府陷入困境。

鉴于美国正在谋划下一步的对华战略,特朗普政府应当就美中合作拓宽其关注的领域。过去美国曾试图推动中国在气候变化、维和以及公共卫生安全等议题上承担更多的责任,而中国在相关领域的贡献也降低了美国提供国际公共产品的压力。

除此之外,美国前几任总统也在两国关系中设下了几项关键议题,其中最为突出的便是南海问题和人权问题,然而这两个问题都没有受到特朗普政府的特别重视。特朗普之所以如此对待这两个问题,其中并非毫无原因。

美国在南海的行动主要包括军事部署、军事演习和以“践行航行自由”为目的的军事行动等,特朗普政府已试图将上述这些内容日常化。另外,在南海问题上,对美国来说外交手段已经失去了吸引力,杜特尔特领导下的菲律宾政府在涉及南海的政治和法律方面早已与美国离心离德。但是,美国在东南亚的威望和影响力仍然取决于美国是否能在南海问题上展现出明显的介入和领导能力,因此除了太平洋司令部在该地区继续发挥军事影响力,作为必要的配合,美国政府也应该在外交方面做出一定的努力。

至于中国的人权问题,特朗普认为,需要关注的问题很多,美国应该在各个问题之间更平衡地分配资源,不仅与中国之间如此,在全世界亦是如此。然而,如果外界认为,在美国对人权问题强调了几十年后突然变得漠不关心,那么这将对美国的形象造成严重的损害。

掌控美中关系的着力点已经消失

长期以来,美国掌控美中关系的能力其实比观察家们设想的要弱很多,而现在美国在美中关系中的着力点已经近乎消失。在这方面,与前几届美国政府相比,特朗普政府甚至更加处于弱势。这部分由美中两国实力消长的大势决定,部分也要从特朗普政府自己身上寻找原因。

在中国经济影响力日益扩大的背景下,特朗普选择退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP),这对美国在亚太地区的经济和贸易影响力造成了重大打击。特朗普政府对国际体系、多边机制和多边规范的重视程度日益下降,这引发了亚洲国家的沮丧和不满,这些国家原本希望依靠美国推动建立的这些机制和规范来抵御中国对它们施加的影响。

事实上,现在东亚地区唯一在正常运行的国际多边经济体系是以中国为中心的,这包括亚洲基础设施投资银行(AIIB)、区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判以及中国提出的“一带一路”倡议。几乎所有亚洲国家都加入了上述由中国发起的机构、谈判或倡议。

美国的重要盟友对中国的军事发展感到非常焦虑,他们也对特朗普总统以交易为特征的思维方式和重商主义观念感到担忧。特朗普总统提出“美国优先”的原则,美国国内就朝核问题的辩论也主要关注美国本土会否受到威胁,美国的盟友基本都被忽视了。这些使得盟友们担心,美国是否还真的可靠。

无论美中关系平稳发展还是遭遇状况,我们在分析这对双边关系时都不应将它孤立看待,美中关系并非存在于真空之中——美中关系应该被置于政治、安全、经济的大背景下来进行系统性解读。这意味着美中两国之间需要更频繁、更具价值的双边互访和会晤。美国应该投入更多的时间、资源和精力,并对亚太地区进行更加深入的战略思考。

(青年观察者张成译自8月14日美国布鲁金斯学会网站,部分内容有删节,观察者网马力校译)

本文系观察者网独家稿件,文章内容纯属作者个人观点,不代表平台观点,未经授权,不得转载,否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn,每日阅读趣味文章。

杰弗里·贝德

杰弗里·贝德

美国布鲁金斯学会高级研究员,观点稳健,曾是奥巴马对华政策首席智囊
戴维·多拉尔

戴维·多拉尔

美国布鲁金斯学会中国中心研究员

分享到
来源:观察者网 | 责任编辑:马力
专题 > 中美关系
中美关系
网友推荐最新闻
切换网页版
下载观察者App
tocomment gotop