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柯静:新一轮中美经贸磋商为解决两国经贸分歧打下框架性基础

2018-05-23 11:36:04

【文/观察者网专栏作者 柯静】

中美新一轮双边经贸磋商结束,当地时间5月19日,两国在华盛顿发表联合声明。从联合声明及随后中美全面经济对话的中方牵头人、中国国家主席习近平特使、国务院副总理刘鹤的谈话内容中得知,双方达成阶段性共识,不打贸易战,并停止互相加征关税。因关系当前世界前两大经济体的经贸关系发展,中美经贸磋商引起全球高度关注。

从今年3月特朗普在白宫签署对中国输美产品征收关税的总统备忘录,中国即日强硬反击以来,中美经贸摩擦一路升级,一度呈现贸易战似乎一触即发的紧张局面。5月初双方在北京举行经贸磋商,美方公布的“天价”谈判清单使得各方对中美经贸关系发展产生很大担忧。两轮磋商时隔不久,本轮磋商即取得如此积极的成果,一定程度上超过了外界预期。

5月3日、4日,刘鹤(左四)与美国财政部长姆努钦(左三)率领的美方代表团就中美贸易展开磋商  图自美国驻华大使馆网站

务实理性:中美双边经贸磋商达成阶段性共识

从联合声明内容来看,字数不多,双方仍有重要关切未纳入其中,也未涉及具体细节,这也引起了一部分关注者的困惑。但倘若作一解读,磋商中其实已经有足够丰富的细节,并且是实质性的。

首先,双方同意不打“贸易战”,并停止互相加征关税。这是为解决中美经贸问题迈出的实质性步伐,也奠定了本次联合声明的整体基调。

其次,值得注意的是,双方同意以中国扩大进口美国产品而非削减从中国进口产品的方式缩小贸易逆差。后者不仅对中国影响更大,也会损及国际贸易增速,而国际贸易增速关系着全球生产效率和全球经济增速。

再次,双方同意鼓励双向投资。中美两国皆为资本输出大国,双向投资增长空间巨大,鼓励而非限制双向投资,总体上有利于促进就业和经济发展。

最后,中美间或能恢复经贸对话机制。如此,双方可就彼此关切事项及时展开沟通,增强互信,有助于缓解矛盾,解决问题,避免摩擦升级。

本轮磋商所以达成以上共识,是中方努力与美方权衡的合力带来的结果。从美国角度来看,除却力量上的忖度之外,这一决策也包含有对国内利益的考量。

其一,征收关税既非目的也不可持续。此前特朗普政府更多将此作为一种施压工具,以获得更好的谈判筹码。但若真的引发关税大战,无论对于中美经济还是全球经济,都会带来难以预测甚至不可控的后果,引发市场恐慌情绪,导致市场风险成倍增长,扰乱全球经济秩序。

(特朗普会见刘鹤,Twitter)

其二,需要看到,双方经贸关系紧张和缓和的背后,美国国内选举因素影响显著。特朗普顺利入主白宫,与其迎合因未能顺应全球化技术变革和产业转移而导致收入下降甚至失业的部分选民的政策偏好有重要关联。能否兑现竞选承诺,是共和党能否赢取中期选举和未来特朗普能否连任的关键。

但凡事应辩证对待。一旦“贸易战”真的爆发,除国内特定利益集团外,定会广泛波及就业,损及广大消费群体和出口商人的切身利益。此前一段时期,中美经贸关系的紧张局面也让各方对可能遭受的损失深有体会。因此,在这场博弈中,具体利弊衡量与纸上谈兵定然有所不同。

例如,前不久针对美国贸易代表办公室拟对中国约500亿美元产品加征25%关税的提议,各利害关系方提交的评论意见中,有92%对此表示反对。此外,因汽车行业原产地规则等若干重要议题仍未取得实质性突破,年内通过新NAFTA协定的可能性正逐渐降低,也会对选民获得更好贸易协定的期望产生冲击。

这种情绪变化会直接影响特朗普政府的政策空间,从美方主导中美经贸磋商的人员由强硬派为主转变为温和派占据上风,以及前一轮北京磋商时,美方谈判草案中将中国“不得针对美国农民和农产品”置于平衡中美贸易关系四个要点之一,充分体现出选民利益对美国经贸政策立场的影响。

其三,中美经贸关系是引发本次贸易摩擦的根源,但也仍是稳定中美关系的压舱石。

贸易层面,2017年中美双边货物贸易额达6359.7亿美元。近10年,美国对华出口年均增长11%,中国对美出口年均增长6.6%。美国对华商品出口为美国创造至少67.8万个就业岗位。仅2014年,对华服务业出口为美国创造了27.3万个就业岗位,同年,美国跨国公司在华雇佣人数达到201万人。

投资层面,截至2016年底,中国对美投资累计达1090亿美元,遍及全美47个州,分布于435个国会选区中的425个,迄今中国在美投资已支持超过15万个美国就业岗位。

货币金融层面,截至今年3月,中国持有美国国债达1.19万亿美元,仍是第一大美债持有国。

供应链层面,中美经贸关系利益交融,限制和中国贸易往来,将会严重破坏依赖中国原材料、价廉物美的中间品和最终产品的美国制造商、经销商的供应链,也会伤及美国自身。事实上,中美“合则两利,斗则俱伤”的局面已成定然。

因此,正如国务院副总理刘鹤在采访时所说,“这次磋商取得积极成果的根本原因是两国人民和全世界的需求”,“是基于非常理性的分析,基于非常现实的利益”。

美媒相关报道截图

复杂博弈:未来中美经贸关系主要走向

尽管本轮中美经贸磋商取得重要共识,但仍应看到,未来中美经贸关系发展将是一个长期的、复杂的博弈过程,会面临诸多具体利益分歧,并非是几次谈判就能彻底解决的简单问题。

首先,中美双方竞争态势无疑将长期存在。众所周知,从购买力平价和名义GDP等宏观方面来看,中美体量之间的差距正在日趋缩小。在贸易、投资和以制造业为代表的实体经济方面也是如此。客观来说,美国面临来自中国的竞争有所加剧,这导致美国的中美关系定位出现变化迹象。2017年年底,特朗普任内首份《国家安全战略报告》,将中国界定为“修正主义国家”和“战略竞争对手”,即是这种竞争思维上升的自然体现。

第二,中美经贸层面的分歧解决也并非易事。双方在进一步扩大市场准入、提升知识产权保护和市场竞争水平上虽有一定共识,但在国有企业竞争中立、政府补贴、网络安全等具体议题方面分歧仍然不小。特别是,如果美国仍然将问题归结于中国国家主导经济的运行模式,要求中国在产业政策甚至经济体制方面作出让步,则会严重限制未来谈判空间,侵蚀本轮中美经贸磋商成果。

第三,美国国内政治和社会因素影响。近年来,中美经济实力此消彼长,而美国国际和国内政策并未及时顺应全球化作出适当调整,导致其经济不平衡进一步加剧,国内逆全球化情绪和民粹主义思潮有所升温,“中国威胁论”又开始泛滥。

以美方对本轮中美经贸磋商成果评价为例,美国媒体普遍认为美方未能成功限制中国产业和技术发展,美方贸易团队的主要成员间对此也有分歧。又如就是否取消对中兴通讯的销售禁令,美国政府与国会间也发生明显争议。这是否会影响双方具体细节谈判进展,也未可得知。

因此,在充分肯定本轮中美经贸磋商成果的同时,我们也应对未来谈判难度有充分准备。很显然,这并非是一两次磋商就能彻底解决的。美国国内政治特点决定了在具体细节上还会进行非常激烈的博弈。从方向性共识到真正实现稳定健康的双边经贸关系,需要两国不偏离此番共识,尽可能弥合彼此就中美经贸关系定位和目标的差异,跨越具体层面的分歧,这仍然还有一段较长的路要走。

对于中国来说,接下来要尽可能处理好以下方面的关系:贸易领域,在决定扩大进口美国商品的同时,必须考虑国内实际需求。此外,还需要对美国之外的他国诉求做好应对准备;投资和高科技产品出口领域,美国新CFIUS法案若今年通过,会对中国企业赴美投资造成多大限制?美国新酝酿的2018年出口管制改革法案是否会对向中国出口高科技产品做出新的限制?这些都需要在接下来的具体谈判中加以厘清,以确定美方不会对中国技术发展造成过多障碍。

行稳致远:将中美双边经贸关系纳入长效机制

此前中美双方的主要障碍在于,两国互信客观上存在落差,美国过于倚赖以单边措施向中国进行施压来解决分歧的主要方式。例如诉诸国内301条款,拟对中国出口产品加征关税,或以较为罕见的国家安全为由,发起232调查,限制外国钢铝产品进入美国,甚至阻挠WTO上诉机构成员的任命程序,这种短视行为不仅严重挑战了WTO规则底线,也会损及其自身声誉,削弱国家软实力。

多年以来,WTO的价值在于它为国际贸易创建了一个以规则为基础的国际秩序,是以国家同意而非单边权力政治来追求自身利益最大化的国际秩序。遵守秩序的良好预期在于带来国际社会的正义最大化,对发展中国家而言,能够创造更稳定的外部环境。但美国随意绕开WTO规则的做法,使得这一秩序体系面临巨大挑战。一旦秩序瓦解,退回到无规则可依的丛林社会,各方利益都将难以得到保障。

因此,若未来中美双方希望本轮磋商成果能够在此后的互动、谈判中得以落实,应当进一步探讨建立长效机制的可能性,巩固谈判成果。这对中美经济乃至世界经济都会产生积极的推进作用。

这种长效机制可以是多方面的。如在贸易领域,中美双方应共同维护来之不易的多边贸易体系,在短期内WTO根本性变革难以实现之前,可以通过临界数量等方式,在一些非基本协议方面形成单个突破,纳入一些新的贸易形态和方式,逐步减少国际贸易规则空白。在投资领域,重启BIT谈判符合双方共同利益。美方所关切的中国扩大投资市场准入和公平竞争等问题,中方所关切的美国CFIUS国家安全审查应提升透明度和减少政治考量等问题,都可以通过BIT规则加以确立,提供超越两国国内法之上的国际法层面的保护。

当前,世界经济正处于一个十字路口。当国际经济秩序的利益分配与单个国家的内部利益可能形成冲突,整体秩序便面临着根本性的挑战。国际社会不能仅因对当前国际经济秩序的利益分配存在分歧,就要退回到以邻为壑、视他国发展为本国发展障碍的时代。

中美两国是全球最大的两个经济体,其谈判结果可能为国际经济秩序的发展方向带来某种导向性作用。而这种作用的发挥,首先取决于接下来中美经贸问题谈判取得更多具体突破。双方若能推动构建长效机制,对于未来两国经贸关系的稳定发展和全球经济秩序的完善,都有重要促进作用。而这两点对于需要时间的中国,都是重要的利好。

柯静

柯静

上海社会科学院国际问题研究所助理研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:韩京霏
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