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列夫-艾瑞克·伊斯礼:韩国亚洲外交政策的错配:中等强国的身份定位、利益诉求与外交政策(二)

2017-12-19 08:14:01

【翻译/观察者网马力】(接上文)韩国希望在通过多边机制维护全球规则与规范方面发挥一个负责任、有建设性的中等强国作用。而且,首尔已经通过举办多场国际会议为全球安全、发展与经济增长做出了贡献。例如,G20峰会(2010年)、第四届援助有效性高级别论坛(2011年)、核安全峰会(2012年)、网络安全首尔峰会(2013年)、生物多样性公约第十二次缔约方大会(2014年)、国际电信联盟全权代表大会(2014年)、首尔数字论坛(2015年)、世界水论坛(2015年)以及全球卫生安全议程会议(2015年)等等。另外,韩国还成功当选为联合国安理会非常任理事国(2012-2014)。

韩国峨山政策研究院访问学者、梨花女子大学助理教授列夫-艾瑞克·伊斯礼文章:《韩国亚洲外交政策的错配:中等强国的身份定位、利益诉求与外交政策》

韩国作为一个中等强国在全球舞台上所扮演的积极角色

韩国的公务员精英群体已经为各大国际组织做出了显著贡献:潘基文曾在2007年至2016年之间担任联合国秘书长;宋相现曾于2003年至2015年之间在荷兰海牙国际刑事法院(ICC)担任法官并于2009年至2015年之间担任该法院院长;2015年,林基泽当选为国际海事组织(IMO)秘书长。

2013年,韩国在中等强国合作体(MITKA)筹建过程中发挥了重要作用,中等强国合作体是一个由墨西哥、印度尼西亚、土耳其、韩国和澳大利亚等五个中等强国所组成的、以协调全球治理工作为目的建立的非正式组织;2014年,韩国主办了第三次和第四次中等强国合作体外长会议;2015年2月,韩国主办了首次中等强国合作体高官会(SOM)并于当年5月在首尔主办了中等强国合作体第五次外长会议。另外,中等强国合作体成员国还在首尔防务对话会(SDD)召开期间进行了防务安全磋商,而首尔防务对话会则是由韩国主办的一个副部长级年度亚太安全国际会议。2016年,韩国成为了核供应国集团、导弹技术控制组织以及核安全国际会议的主席国。

虽然实力有限,但韩国与其他“既有中等强国”一同,在官方发展援助(ODA)以及联合国维和行动(PKO)这两方面都做出了积极贡献。自2009年11月加入经合组织发展援助委员会(DAC)以来,韩国扩大了官方发展援助的规模并与其他国家分享了自身从受援国转变为援助国的经验,韩国在人道主义外交方面做出了积极的努力。

日本曾与其他中等强国就全球环境问题共同努力,推动了《京都议定书》的签署,日本借此在关乎全人类安全福祉的问题上扮演了更加重要的角色。与日本做出的努力相似,韩国也主办了第四届援助有效性高级别论坛。在第70届联合国大会上,朴槿惠总统承诺将出资2亿美元用于在全球范围内改善女童的生活,她还提出分享韩国发展经验,借此推动韩国在全球落实2030年可持续发展议程过程中扮演重要角色。

1993年,韩国军队被派往索马里,这是韩国首次执行联合国维和任务。截至2015年,韩国成为联合国维和行动的第12大捐助国,另外韩国还派出了总计13500名维和人员,执行了18次联合国维和任务。在第70届联合国大会上,朴槿惠总统做出承诺,将扩大韩国参与联合国维和行动的规模。韩国在多边海事安全方面也提供了全球性公共产品,例如:韩国自2009年起在亚丁湾和索马里附近海域参与了联合反海盗军事行动(CTF-151),并在行动中提供了驱逐舰和直升机等装备。

另外,韩国还执行了所谓的“利基外交”(niche diplomacy)政策,即将自身资源集中于某一特定优势领域以获取外交利益回报,尽量避免将有限的外交资源平均摊铺于各类问题之上。李明博政府曾积极推行“利基外交”。在李明博执政期间,韩国成立了全球绿色发展研究院(Global Green Growth Institute)以加快环境政策、环境技术等相关知识的全球转移;在此期间,韩国还成立了绿色气候基金(Green Climate Fund),以帮助发展中国家更好地应对气候变化。

韩国所做的这些贡献都有利于其在国际社会打造“中等强国”的国家形象。但另一方面,韩国在处理对日和对华关系时所展现出的地区外交政策却与“中等强国”的国家战略不符。

韩国的对日外交政策

一般来说,一个中等强国倾向于通过构建制度性机制来促进地区和平与地区一体化进程。有分析人士认为,韩国应该积极协助总部位于首尔的中日韩三国合作秘书处(Trilateral Cooperation Secretariat)举办各类三方会议,并就签署自由贸易协定(FTA)和地区一体化进程邀请中国和日本举行三方磋商。

有观点认为,在中日对抗的局面中,首尔在东北亚地区是最合适的磋商地。然而,自安倍晋三首相和朴槿惠总统当政以来,首尔似乎因历史问题在一步步将东京孤立起来。

自2008年以来,中日韩三国就开始轮流主办三国领导人峰会。2011年,韩国、日本和中国共同筹备建立了中日韩三国合作秘书处。2013年,本该由首尔主办中日韩领导人峰会和三国外长会议,但峰会和外长会议并未能按时举行。据韩国政府官员的说法,原因在于中日之间爆发了历史和领土争端。不过,作为一个中等强国,即便在中日双边管道受阻的情况下,首尔也应该努力促成中日韩三方会晤的成功举行。

另外,一个中等强国通常还会与盟国或伙伴国家展开合作以共同应对地区安全威胁。因此,人们期待韩国能够与美国和日本展开更加积极的三边合作,以应对朝鲜带来的安全挑战。如果首尔能与东京建立起更紧密的合作关系,这将有助于增加首尔在朝核问题上的发言权并在发生其他可能的不测事态时获得东京的协助;同时,这也将有效缓解东京由于自己单独对朝鲜采取制裁措施所引发的忧虑,有助于朝鲜绑架日本人质问题的解决。

不过,与此相反,朴槿惠政府一成立便开始对她眼中的日本保守派意识形态发动了冷战。在2013和2014两年里,朴槿惠总统与中国国家主席习近平进行了五次双边会谈,即便安倍晋三首相表达了希望举行日韩首脑峰会的意愿,但朴槿惠总统从未与日本首相安倍晋三进行过一次会谈。2013年4月,上任仅两个月的韩国外交部长尹炳世对北京展开了正式访问;但他以韩国外长的身份首访日本却是在2015年6月,距离他就任外长已有两年之久。

作为一个中等强国,韩国本应在历史责任问题上要求日本尊重国际行为规范,并在慰安妇、靖国神社、历史教科书以及独岛/竹岛领土争端等争议性问题上取得渐进性成果(gradual progress)。一个中等强国应该通过有说服力的外交政策(persuasive diplomacy)寻求一种渐进式改变,而非像韩国那样单方面向一个更强大的国家下达最后通牒(ultimatum)。

孤立、压制对手通常是大国惩罚小国时所采取战略的典型特点,对于一个中等强国来说,采取这样的对日战略是令人难以理解的。面对韩国的极端对日政策,日本首相安倍晋三继续参拜靖国神社,发表了对河野谈话的看法,加速了日本自卫队的现代化进程而且在全球范围内展开了积极的外交行动,这些都表明:朴槿惠政府的对日政策是无效的。


朴槿惠总统似乎认为,应该将安倍政府在历史问题上的表态作为展开地区安全与经济一体化合作的前提。2013年11月,朴槿惠与美国国防部长查克·哈格尔(Chuck Hagel)会谈时曾这样质问道:“如果德国在欧洲做出引发人们痛苦的历史表态,而且德国人觉得那样的言论没什么大不了,你认为欧洲一体化还会有任何可能性吗?”朴槿惠还指出,是某些日本政治人物在慰安妇问题上不负责任的表态和对靖国神社的参拜破坏了两国展开双边合作的气氛。在韩国光复七十周年大会上发表讲话时,朴槿惠认可了安倍晋三首相重申日本道歉立场的表态,但她认为日本首相的这一表态是不够的,“与我们的预期还有一段距离”。

同时,韩国在朝鲜军事威胁升级的情况下,并未能充分利用自己的联盟体系以及作为一个中等强国所具有的国家资源。在美国官员的催促下,美日韩三国在各种国际外交场合举行了多次三边会晤。2015年9月,尹炳世外长与美国国务卿约翰·克里(John Kerry)和日本外务大臣岸田文雄(Fumio Kishida)在参加联合国大会期间就朝鲜问题进行了三边磋商。

不过,美日韩三边磋商机制并未得到充分利用,2008年六方会谈停摆之后尤其如此。虽然日韩双方在朝鲜问题上有着共同的忧虑,但在李明博政府末期,由于历史问题和领土争端的发展,首尔和东京之间的关系开始趋于紧张。2013年,首尔决定不再与东京续签货币互换协议,而双边FTA谈判也没有完成。第二年,也就是2014年,首尔与北京达成了货币互换协议并签署了FTA。

朴槿惠政府末期,首尔在对外政策方面表现出回归中等强国定位的迹象。经历三年的停摆之后,2015年3月,韩国主办了中日韩三国外长会议并于当年11月1日举办了三国领导人峰会。朴槿惠总统、安倍晋三首相和中国的李克强总理签署了《关于东北亚和平与合作的联合宣言》。第二天,也就是11月2日,日韩首脑峰会举行,这是自2012年以来首次举行两国首脑峰会。朴槿惠总统和安倍晋三首相达成了共识,同意在贸易、安全和民间交流等领域加强双边合作。12月28日,首尔和东京就慰安妇问题达成协议。

虽然在实现日韩两国和解方面,一些细节问题仍然在民间存在争论,但通过坚定而困难的谈判达成妥协已被两国证明是可能的,这一点已在关于日本申报将“明治工业革命遗址”列入《世界遗产名录》一事的日韩两国幕后讨论中得到体现(韩国指出,有5.8万名韩国劳工当年曾被迫在那些工厂里工作。激烈但富有成果的谈判使两国达成了协议,韩国不再反对日本将那些工业遗址向联合国教科文组织申报,而日本则承诺,将在那些工业遗址的介绍中提及战时强迫韩国劳工在工厂里工作的历史事实)。

由于首尔成功实施了符合中等强国身份的外交政策,韩国与日本在应对朝鲜核问题和导弹发射事件时得以进行更好地合作。然而,由于被牵涉进一起腐败丑闻,朴槿惠总统于2016年12月受到指控并于2017年3月离开了总统职位。日韩关系也因此受到影响,一个韩国非政府组织(NGO)在日本驻釜山总领事馆门前立起了一座慰安妇塑像,随后日本出于抗议召回了驻韩大使。值得注意的是,在日韩关系最紧张的2014年和2015年,朴槿惠政府认为,韩国与中国之间关系的拉近应被视为韩国外交政策的胜利。不过,韩国在制定对华政策时也偏离了中等强国战略。这种偏离与韩国制定对日政策时对中等强国战略的偏离有所不同。

作者简介:列夫-艾瑞克·伊斯礼(Leif-Eric Easley),美国人,韩国梨花女子大学国际安全和政治经济学助理教授,同时在韩国峨山政策研究院担任访问学者。此前,他曾在美国斯坦福大学索恩斯坦亚太研究中心(APARC)担任东北亚史研究员。

(未完待续,观察者网马力译自韩国峨山政策研究院英文网站)

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列夫-艾瑞克·伊斯礼

列夫-艾瑞克·伊斯礼

韩国峨山研究院访问学者、梨花女子大学助理教授

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