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列夫-艾瑞克·伊斯礼:韩国亚洲外交政策的错配:中等强国的身份定位、利益诉求与外交政策(三)

2018-01-05 07:15:38

【翻译/观察者网马力】(接上文)近些年来,首尔对北京的外交政策并不像出自一个中等强国之手,而是更多体现出一个小国的典型特征。

韩国峨山政策研究院访问学者、梨花女子大学助理教授列夫-艾瑞克·伊斯礼文章:《韩国亚洲外交政策的错配:中等强国的身份定位、利益诉求与外交政策》

韩国的对华外交政策

作为一个中等强国,韩国受到国际社会的期待,它本应呼吁中国遵守现行国际规则,以维护地区稳定。然而,首尔却在北京面前失去了表达自己态度的勇气,甚至显得有些谦恭(deferential),不愿表现出对身边庞大邻居的不敬,更遑论直言批评了。与蒙古国等小国相似,首尔将发展与北京的双边关系置于优先地位,希望尽量避免与中国之间发生对抗性事件。

在南中国海问题上,首尔的表现印证了我的上述结论。2015年,在新加坡举行的香格里拉对话会(一个由英国国际战略研究所发起、在新加坡政府支持下于2002年开始举办的年度亚太多边安全会议——观察者网注)上,美国国防部部长阿什顿·卡特(Ashton Carter)批评中国不遵守现行国际规则并呼吁中国在南中国海争议地区“立即停止”正在进行的领土声索行为。日本和澳大利亚两国代表也在对话会上做出了相似表态,他们还向东盟国家表达了对实践航行自由、举办联合演习以及开展海上防务合作的支持。

作为一个全球性的贸易大国,韩国对海上航线非常依赖,但韩国国防部部长却在此次对话会上婉言谢绝了发言邀请。美国助理国务卿丹尼尔·罗素(Daniel Russel)呼吁首尔作为一个可信赖的非声索国、一个尊重法治的国家和一个受益于现行国际规则的主要利益攸关方与华盛顿在南中国海问题上协调立场、共同发声。

然而,当韩国总统朴槿惠被问及如何看待中国在南中国海地区极为主动的行为时,她回应道:“中国是韩国最大的贸易伙伴,中国在维持朝鲜半岛和平与稳定方面扮演极为关键的角色……至于南中国海问题,航行自由与安全对韩国来说非常重要,我们正在关注地区形势的变化,希望矛盾向缓和方向发展”。

2015年10月,美国派出拉森号(Lassen)导弹驱逐舰在南中国海争议海域执行了实践航行自由的行动,韩国官方对此次行动的表态也十分温吞(tepid)。与仅仅追求实现自身安全利益和短期目标的小国不同,国际社会期待一个中等强国应该对地区和平做出贡献。

2013年11月23日,北京宣布在中国东海划设防空识别区(ADIZ)。一个中等强国应该对这一挑战现行国际空域规则的单边行为展现批评态度。美国、日本和澳大利亚等国都呼吁中国遵守国际规则,而韩国并没有加入这一多国联合表态,仅仅对北京划设防空识别区表达了遗憾,称中国的防空识别区与韩国已经划定的防空识别区存在重叠,将韩国控制的离於岛(Ieodo,即我苏岩礁,取“江苏外海礁石”之意。此礁石在低潮时仍处在海平面之下,海平面距离此礁石最小深度为4.6米,位于中国东海大陆架上。2015年1月,中韩开始海洋划界谈判,涉及苏岩礁归属问题,从海域划界问题的性质和中韩两国存在的意见分歧来看,要想取得实质成果并不容易——观察者网注)也纳入其东海防空识别区的范围。Friedhoff等国际问题学者指出,“首尔建议北京修改防空识别区的范围,这一建议本身已将韩国与美日两国在这一问题上的对华立场区别开来”。韩国的这一表态与中等强国的定位是不符的,一个中等强国本应在与临近大国博弈时与其他国家构建联盟。

在朴槿惠政府末期,韩国带有中等强国特征的外交政策有所恢复。首尔开始允许韩国海岸警卫队对越界捕鱼的中国渔民采取强硬措施。韩国国防部长官韩民求表示,南中国海地区的航行自由和飞越自由必须得到保障,而朴槿惠总统也表示,“南中国海岛屿争端必须在遵守国际协定和国际通行行为准则的前提下获得解决”。2016年7月,在海牙一家仲裁法庭做出裁决之后,首尔称,希望南中国海争端最终通过外交手段获得解决。

最引人关注的是,在2016年夏末秋初,即便面临来自北京的外交压力,首尔还是坚持在自己的领土上与美国联合部署“末段高空区域防御系统”(THAAD,即“萨德系统”——观察者网注)。然而,朴槿惠政府在“萨德系统”到位之前暂停了部署行为,这一举动不禁令人发问:韩国在实施中等强国战略时到底面临哪些困境?

对除韩国以外其他国家中等强国外交政策缺失现象的解释

为何一个中等强国无法有效实施体现中等强国特征的外交政策呢?针对这一问题,存在以下几种解释。

首先,有研究证明,一个中等强国倾向于将自己的历史思维定势带入外交政策制定过程,结果就会造成具有中等强国特征的外交政策难以出台。从1989年到1999年,德国在欧洲并未有任何高调言行,而是力图维持既有政策。原因在于,作为一个中等强国,受到历史因素影响,德国受制于周边邻国的猜忌。一位名为添谷芳秀的学者认为,日本虽然是一个中等强国,但这个国家也由于二战留下的历史记忆,在国家身份的自我认知方面存在着矛盾心理。日本能够坦然拥抱自己的经济超级大国地位,但在地缘政治领域,日本却刻意回避(eschew)了超级大国的国家身份。基于和平宪法,日本宣称自己是一个拥抱和平主义和反战主义的国家,该国也没有为全球安全做出太大贡献。与德国和日本不同,韩国从未侵略他国,不必就邻国的猜忌有任何顾虑;韩国也不像日本那样受制于和平主义立场,因此本该在东亚地区扮演更加积极的角色。

第二,研究表明,一个中等强国在经济情况恶化时,其具有中等强国特征的外交政策将显著弱化。在上世纪80年代,加拿大遭遇经济衰退,其对外政策就经历了这种变化;上世纪90年代末期的澳大利亚也出现了类似情况。国际关系学者Ravenhill认为,经济实力的下降使政策制定者的注意力由国外转向国内,并会导致外交事务预算的大幅削减。然而,这第二种解释与第一种一样也不适用于韩国的情况。韩国前总统金大中接管青瓦台时,韩国正受到亚洲金融危机的蹂躏,但在这一时期,韩国对联合国预算的贡献度从1994年的0.69%增加到1998年的0.95%。另外,韩国还通过了类似日本《协助联合国维持和平活动法案》(PKO)的法案并为联合国提供了高水平的协助;1999年,韩国向东帝汶派出了维和部队。近期,相对于其他发达经济体来说,韩国经济运转良好,但韩国在亚洲却并未实施体现自身中等强国定位的外交政策。

第三种解释将积极外交政策的缺失归咎于“第二代中等强国”在推动地区一体化过程中的失败。国际关系学者Schirm认为,南非、巴西、印尼和土耳其等第二代中等强国都在各自地区扮演着积极角色。但是,由于地区一体化进展缓慢,这些国家的政府调整了自己的外交事务优先顺序。国际关系学者Sandal认为,一些中等强国“在推动地区一体化过程中受到打击,他们争取地区主导权的努力并未获得回报,于是他们调整了自己的外交事务优先顺序并找到了可以为自己赢得尊重的外交领域”。同属第二代中等强国的韩国也许在地区合作停滞的地缘政治大环境中低估了实施积极外交政策的价值。虽然首尔的地区外交政策不能说是不活跃的,但它的对日政策和对华政策之间存在显著区别也是不容否定的事实。

第四种解释将中等强国外交政策与其身份之间的错位归咎于该国的经济发展阶段。一个国家通常是在获得了中等强国的实力之后才开始制定符合其中等强国身份的的外交政策。“时间差理论”有助于解释印度和印尼这两个例子,该理论同样也可以解释为何韩国在上世纪90年代具有强大经济和军事实力的情况下,其实力却没有在外交政策上得到体现。可是,如果我们认定首尔目前之所以没有在亚洲表现出一个中等强国该有的样子,原因只是在于时间差尚未结束,那么该如何解释同一时期韩国在世界舞台上的积极作为呢?韩国在全球治理、联合国维和行动、官方发展援助等领域都做出了积极贡献。这意味着,现有的中等强国理论无法解释首尔的外交行为。

本文下面的部分将以一个新假说的成功验证为中等强国理论做出修补:一个国家在追求某个特定的目标或特定的利益时会以中等强国的身份和利益为代价,并导致中等强国外交政策的缺失。

与仅仅根据国际等级秩序(international hierarchy)制定国家目标的单一行为体(unitary actors)不同,如今各国的国家定位和利益诉求选项是多元甚至互相竞争的,影响一国做出最终选择的因素与该国的历史背景、文化特征、社会经济状况以及结构性政治条件等都有关系,最终博弈的结果可能得出一个对外政策的次优解(suboptimal policy)。不过,这种多元且互相竞争的国家定位和利益诉求选项似乎并未打乱韩国在全球舞台上作为一个中等强国发挥自身作用的步伐。然而,因受到历史因素影响,韩国的东亚外交政策在其国内却引发了争论。

韩日关系受到民族主义及反日情绪的影响,而韩中关系则受到结束朝鲜半岛历史性分裂这一国家目标的影响。本文将在下面几个部分详述朴槿惠执政时期,上述两对双边关系各自受到了怎样的影响。文在寅政府成立后,这一影响仍然是不容忽视的。对韩国来说,不同的国家领导人在就任时有着不同的执政纲领(policy agendas),甚至“中等强国”这一国家定位和国家身份也可能遭到废弃。不过,对国家定位和国家利益诉求的研究显示,“惯性”是强大的——国家定位和国家利益诉求可能随着时代发生演进,但变化不可能在一夜之间发生。

作者简介:列夫-艾瑞克·伊斯礼(Leif-Eric Easley),美国人,韩国梨花女子大学国际安全和政治经济学助理教授,同时在韩国峨山政策研究院担任访问学者。此前,他曾在美国斯坦福大学索恩斯坦亚太研究中心(APARC)担任东北亚史研究员。

(未完待续,观察者网马力译自韩国峨山政策研究院英文网站)

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列夫-艾瑞克·伊斯礼

列夫-艾瑞克·伊斯礼

韩国峨山研究院访问学者、梨花女子大学助理教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:马力
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