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列夫-艾瑞克·伊斯礼:韩国亚洲外交政策的错配:中等强国的身份定位、利益诉求与外交政策(四)

2018-01-10 07:43:26

【翻译/观察者网马力】(接上文)作为影响首尔与东京之间双边关系的一个因素,反日情绪不仅是韩国人的一种民族情感,也不仅是韩国政府的一个政治姿态,反日心态已经成为构建韩民族自我认同的一个重要组成部分。

韩国峨山政策研究院访问学者、梨花女子大学助理教授列夫-艾瑞克·伊斯礼文章:《韩国亚洲外交政策的错配:中等强国的身份定位、利益诉求与外交政策》

以反日为外在表现的民族主义与韩国的中等强国身份

在日本殖民统治时期,韩国失去了国家主权,其民族自尊心受到极大伤害,这也导致韩国民族主义者对日本的忿恨延续至今。国际关系学者Shin指出,日本人的殖民暴行以及韩国人对曾遭受日本人殖民的历史记忆塑造了韩国人国家认同的早期形式。朝鲜半岛分裂之后,韩国人的民族主义情绪由于南北双方在意识形态上的激烈对峙而被引向了朝鲜。朝鲜和韩国在各自构建自己的国家认同时互相以对方为“重要的他者”(significant others)。其原因在于,只有当他者存在时,一国国民的国家认同感才得以顺利形成。

冷战结束后,在与平壤的政治经济竞争中,首尔获得了压倒性胜利。这时,韩国精英阶层开始在历史悲情和经济竞争两个领域将日本塑造为“重要的他者”。通过充满民族主义的教育体系、大众传媒以及官方运动,反日心态在整个韩国社会得到了强化。

在另一方面,韩国对中等强国身份的接纳其实是从上世纪90年代初开始的。考虑到韩国社会内部早已固化的反日情绪,对韩国外交精英来说,在照顾国内民主主义情绪和与日本展开广泛的经贸技术合作之间找到平衡并实施体现中等强国定位的外交政策并非易事。国民对国家定位的理解是易变的、容易被塑造的,如果韩国政策制定者反思所采取的对日强硬态度,那么,中等强国的国家定位将获得巩固。

不过,国内政治造成的短视使韩国领导人难以将韩日关系中的对抗转变为互信。更糟的是,韩国领导人有可能故意展现反日立场借以提升自己的人气或利用这一立场来推动其他政策的实施。在这种情况下,韩国领导人为了获取个人利益(parochial interests)而舍弃了国家利益(national interests),因为与反日心态相比,韩国民众对中等强国国家身份的认识仍然较弱,不足以影响韩国政府对日政策的制定。

实施具有中等强国特征的外交政策的好处之一在于,首尔可以避免与日本陷入复杂的“历史纠葛”,为与日本开展实用主义合作(utilitarian cooperation)扫清障碍。韩国意图孤立甚至遏制日本是不会取得成功的,因为这个目标已经超出了韩国作为一个中等强国的能力。

一般来说,一个中等强国在面临安全威胁时应该寻求盟友或邻国的合作。因此,我们希望首尔能与东京签署《军事情报保护协定》(General Security of Military Information Agreement)以及《获取和交叉服务协定》(Acquisition and Cross Servicing Agreement,该协定为美国、美国的盟友以及美国的伙伴国家的军队之间在食品、燃油、运输保障、弹药补给、军事设施等方面的互相协助该如何具体执行做出了详细规定,其雏形为NATO Mutual Support Act,即《北约国家互助法案》——观察者网注)。2016年底,韩国与日本签署了《军事情报保护协定》,而在此之前的2012年,接近签署的这项协定曾由于韩国国内的强烈反对被迫流产。至于《获取和交叉服务协定》,目前韩日两国间的谈判进展还十分缓慢。

与此同时,就日本重新解释《日本国宪法》第九条(reinterpretation of Article 9;长期以来,多数日本民众反对修改宪法第九条。由于《日本国宪法》规定,修宪需得到众参两院全体议员三分之二以上的同意,而且还要经国民投票并获得半数以上同意,修宪派要修改宪法第九条根本达不到法定人数。因此,安倍晋三政府便改变策略,将“修改宪法”改为“重新解释宪法”,认为“宪法第九条本身就包含了允许日本行使集体自卫权的内容”——观察者网注)以允许日本获得集体自卫权并升级美日防务合作一事,韩国受到反日情绪影响表达了强烈反对态度。

韩日之间存在尚未和解的历史恩怨,这导致韩国对日本防务政策正常化进程展开了过度联想,认为日本政府重新解释宪法第九条以获得集体自卫权是日本防务政策存在不确定性以及日本对韩国存在敌意的表现(本文作者的态度显然是支持日本修宪并获得集体自卫权的。日本的“和平宪法”虽然出自美国之手,美国政界、学界一些人也对日本修宪保持警觉,但同时也有很多美国政客、学者对日本修宪并获得集体自卫权持暧昧甚至欢迎态度,因为这有助于美国节约军事开支、提升军事行动效率——观察者网注)。

韩国民众希望政府能要求日本为自己的战争行为和殖民暴行忏悔,并根据国际通行准则为此承担责任。然而,从长远角度来看,韩国放弃中等强国对日战略,试图通过孤立日本来对日本的国家行为施加影响是难以取得成功的,而且这样做也不符合韩国自身利益。

日本智库机构“言论NPO”(Genron NPO)与韩国东亚研究院(East Asia Institute)2014年进行的一项联合调查显示,韩日两国民众对对方的印象已经显著恶化。这对首尔来说是个很严重的问题,因为一般来说,日本民众的想法是很顽固、很难以改变的,从长期来看,这对日韩双边合作非常不利。另外,美国皮尤研究中心2015年进行的一项调查显示,韩国人的对日态度与韩中两国之外其他亚洲国家民众的对日态度是不同的,那些国家的受调查者普遍对日本抱有好感。反日情绪对韩国塑造自己亚洲桥梁国家的角色(bridging role in Asia)非常不利。

实现国家统一所带来的利益与实施中等强国战略所带来的利益

一些日本观察家将首尔对北京的谦恭(deference)与昔日朝鲜王朝对中国明、清两朝的事大主义联系在一起。韩国外交部曾要求日本《产经新闻》撤掉一篇关于韩国奉行事大主义外交政策的文章(此文于2015年8月31日刊登在《产经新闻》上,标题为《脚踩美中两条船:韩国人无法理清的负面民族遗产》。20世纪初,韩国民族主义者批评领导人对中国清政府过度谦卑,伤害了韩国人的民族自尊。虽然历史记忆对人们认识、理解当今的国际关系仍有影响,但韩国人已经在民族文化、国际角色和国家物质力量的基础上建立起强大的自信,他们已不再可能接受中国附属国的角色——原注)。

其实,韩国在中国面前放弃自己中等强国身份的原因并不像一些日本学者所称的那样,韩国在一个日益崛起的中国面前又谦恭地回到了附属国的位置上,韩国对华政策的制定其实是着眼于统一朝鲜半岛的长远利益。

无论以出口额还是进口额来衡量,中国都是韩国最大的贸易伙伴,而且中国还是韩国对外直接投资(FDI)的最大对象国。首尔已经与北京签署了双边自由贸易协定,这将使两国每年的双边贸易额增加至3000亿美元。考虑到韩国对中国的经济依赖以及从中国获得的经济利益,首尔的对华外交政策受其影响便是十分自然的了。

然而,这种经济依赖也经常被夸大,而且经济依赖并不足以解释首尔为何在中国面前经常表现得如此谦恭。日本是韩国的第三大出口对象国和第二大进口来源国,但在遵守国际规则和历史责任问题上,韩国在批评日本时从未表现出任何犹豫。韩国之所以在面对中国和日本时,表现出完全不同的态度,原因在于中国对朝鲜半岛统一具有重大影响。

我的这一观点并不是说韩国不重视从韩中贸易与投资活动中获得的利益。关键在于,韩国认为,实现国家统一所带来的利益更加重要。在完成朝鲜半岛统一的过程中,中国的作用是不可替代的,而在贸易、廉价劳动力、消费市场等方面,中国并非是一个完全不可替代的国家。韩国外交精英认为,实现国家统一所带来的利益比实施中等强国战略所带来的利益要重要得多,不仅因为半岛统一是韩国实施对外政策的长远目标,更因为他们相信,一个统一的朝鲜半岛必将成为一个更加强大的中等强国。

考虑到北京对平壤的政治、经济影响力以及朝鲜半岛一旦发生不测事件时中国的重要作用,首尔在实现半岛和平统一的过程中需要得到北京的帮助。

西德曾与莫斯科建立了顺畅的工作关系并最终获得了前苏联对德国统一的默许,这段历史对韩国前总统卢泰愚北方政策的形成起到了一定作用。对他来说,统一带来的利益显然要大于实施中等强国战略所带来的利益。朴槿惠总统曾指出,“半岛统一对周边国家来说也是有利的”,韩国政府希望以此获得周边邻国(尤其是中国)对推动半岛完全统一的支持。为了让中国相信,一个统一的朝鲜半岛符合中国的战略利益,尽管发生了东海防空识别区事件和中国在南海的领土声索行为,韩国却一直在努力缓和两国间出现的某些紧张状况。

我认为,韩国之所以决定加入由中国提议成立的第一家国际金融机构——亚洲基础设施投资银行(AIIB)也是出于上述考虑。韩国是美国极为重要的盟友,由于美国对亚投行的管理水平和放贷标准有些担心,韩国在加入该行的问题上一直十分犹豫。不过,韩国对世界银行和由日本主导的亚洲开发银行(ADB)的态度也不是十分积极,最后它还是加入了亚投行并成为了该行的创始成员国。国际社会期待,一个中等强国应该为现行国际规则、援助效率等发出自己的声音,韩国做出上述决定与此期待是相背离的。韩国的这种行为只能用着眼于半岛统一的国家利益来解释。韩国国会发言人Chung Ui-hwa曾表示,亚投行将在说服朝鲜放弃核计划转而发展经济的过程中发挥重要作用。另外,有专家表示,加入亚投行将对朴槿惠政府提出的“亚欧倡议”(Eurasian Initiative)起到促进作用,这一倡议把韩国与中亚国家和欧洲大陆的基础设施、贸易路线相连接。朴槿惠是2014年3月在德国发表的《德累斯顿宣言》中提出该倡议的。

其实,着眼于半岛统一的国家利益并不一定与实施中等强国对外政策相矛盾。甚至可以说,这两者是互相促进的。韩国政府一直将提供全球公共产品(global public goods)视为争取国际社会支持半岛统一的一种方式——实施中等强国对外政策其实是双赢的,因为韩国为世界做得越多,它从世界得到的对半岛统一的支持就越多。

另外,韩国战略家应该重新思考,对中国表现谦恭态度,进而破坏中等强国国家定位,这样做果真对实现半岛统一有好处吗?一些中国战略家似乎认为,保持现状有利于维护他们的国家利益。2015年9月,朴槿惠总统曾率领一支军事代表团参加了中国庆祝二战胜利70周年阅兵活动,而美国及其欧洲盟友并未派遣高级别代表参加此次阅兵。青瓦台发言人表示,朴槿惠总统参加北京阅兵仪式,其初衷在于希望中国在实现朝鲜半岛无核化、促进半岛和平统一过程中做出更多贡献。朴槿惠的支持者认为,韩国的对华政策有助于分化中朝关系。不过,考虑到北京对平壤试射导弹、在非军事区挑衅等行为并未施加太多影响力,人们对韩国对华谦恭政策的有效性是存疑的。

结论

如果一个国家是一个中等强国,那么我们就会期待该国政府制定符合其国家身份的对外政策。否则,国家身份、国家利益与对外政策的错配将结出不理想的外交果实。在全球舞台上,首尔的外交行为体现出了一个中等强国的特征,它维护了自己作为一个中等强国的国家利益。在亚洲地区,我们期望首尔执行同样的对外政策:韩国应该在亚洲致力于影响力网络建设、机构或制度建设(building institutions)并维护现行国际秩序。例如,韩国构建合作网络以执行联合国对朝鲜制裁的决议,这是典型的带有中等强国特征的外交行为。朴槿惠是第一位访问伊朗的韩国总统。另外,2016年5月,她还访问了与平壤保持密切关系的一些非洲国家。

如果首尔的政策制定者希望在亚洲实施中等强国战略,那么首尔就应该积极协助总部位于首尔的中日韩三国合作秘书处(Trilateral Cooperation Secretariat)举办各类三方会议,邀请中国和日本举行三方事务性磋商以利于地区整合的推进;首尔还应与日本达成和解,进而与美日两国进行三边协调以更好应对朝鲜带来的挑战。

更进一步来说,如果韩国的国家利益系于实施中等强国战略以及创建多边的、制度性的国际架构以应对中国崛起,那么首尔就应该要求北京遵守现行国际规则、维护地区稳定、保障人权和法制。另外,在对付中国(dealing with China)时,韩国还应该尽量利用与其他国家之间的双边关系并以之为杠杆(leverage)。

最后,外交政策结果与一个国家的国家利益优先顺序有关。虽然清晰的国家定位和利益诉求有助于推动一个中等强国实施符合自身国际地位的对外政策,但也不应忽视“中等强国陷阱”的存在——某中等强国可能扮演诸多国际会议或峰会“召集人”的角色,但这个国家可能缺乏能力或缺乏意愿去落实会议成果。

中等强国战略可能无法在某一特定外交领域增进国家利益,甚至也无法在对外双边关系中增加双方共同利益。朴槿惠提出的“东北亚和平与合作倡议”(NAPCI)可能遭到文在寅政府废弃,或者至少在名称上做一些改变。中等强国外交政策也许不会以一项充满连续性的战略的形式表现出来,但它可能形成一个“政策水池”,连续几届政府都可能从中获得提出新倡议的启示。不仅大国会犯下过度施展影响力(overreach)的错误,一个中等强国也可能在国际舞台上提出过于宏大的设想,不过若该国政府没有能力推动这一设想变为现实,那么结果将有损该国的国际公信力,而且该国政府也可能因此在其国内引发批评。

韩国在中等强国身份定位、利益诉求与外交政策方面的错配(mismatch)已经在国际社会引发了忧虑,因为韩国的这种错配行为将为地区和平与地区一体化带来更高的机会成本。作为一个有建设性、负责任的中等强国,韩国不仅应该在国际舞台上展现自己的国家地位并作出相应的国际贡献,同时还应该在自身所在地区做相同的事情以重塑该地区的地缘政治面貌(某些学者曾向韩国政府提出建议,认为韩国应该在阻止美中两国的霸权争夺升级为军事冲突方面做出自己的贡献——原注)。

韩国是一个日益强大的中等强国,它所在的东亚地区极具战略意义。韩国有可能做到超出自身能力的事情(punch above its weight),由于韩国位于21世纪地缘政治主要舞台(东亚地区)中心的战略位置,它做到这一点的可能性甚至是相当高的。韩国若能迫使中国在政策制定过程中遵守现行的国际标准,那么这一有原则性的中等强国对外政策将对朝鲜半岛的统一非常有利。

韩国所处的位置非常微妙——它一方面要为中国人做一个诚实的协调者(an honest broker),同时还要避免受到美国人对它“背叛美韩同盟”的猜疑,另外它也不能被中国人视为一个与美日两国串通一气的敌对国家(a country ganging up with the US and Japan against China)。

如果韩国作为一个中等强国新贵能够成功克服“成长的烦恼”,那么它就可以在解决朝鲜核问题、与中日两国建立稳定的双边关系以及构建亚洲地区架构这三方面提供自己的全球公共产品。

本文所涉及的内容对其他众多可被视为中等强国的国家都是适用的,这个国家群体正在扩大之中。现有的相关文献大多聚焦于概念性的东西,如中等强国外交政策的特征之类。一个中等强国该如何扮演好自己应该扮演的角色呢(尤其在处理与大国关系时)?这样的问题还没有文章涉及。一些新晋级为中等强国的国家(如韩国)与加拿大、澳大利亚等传统中等强国不同,两者所适用的理论架构也不同。韩国等中等强国新贵是“一片肥沃的土地”,它们不仅可以用来检验既有理论的有效性,在这片“土地”上还将产生新的中等强国理论。

本文解释了为何韩国的中等强国战略能够在国际舞台上为全球治理做出贡献,却无法在自身所在的东亚地区发挥应有的作用,其中的原因在于:对于身在东亚的韩国来说,另有其他的国家定位和国家利益在其中发挥着作用,它们的优先级别要高于作为一个中等强国的国家定位和国家利益。

作者简介:列夫-艾瑞克·伊斯礼(Leif-Eric Easley),美国人,韩国梨花女子大学国际安全和政治经济学助理教授,同时在韩国峨山政策研究院担任访问学者。此前,他曾在美国斯坦福大学索恩斯坦亚太研究中心(APARC)担任东北亚史研究员。

(全文完,观察者网马力译自韩国峨山政策研究院英文网站)

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列夫-艾瑞克·伊斯礼

列夫-艾瑞克·伊斯礼

韩国峨山研究院访问学者、梨花女子大学助理教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:马力
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