中国援助非洲是“穷大方”？-林毅夫、王燕-观察者网

9月25日下午，北京秋高气爽。

经济学家林毅夫携新书《超越发展援助——在一个多级世界中重构发展合作新理念》做客北大博雅讲坛，并发表题为《南南合作机制与中国企业机遇》的演讲。观察者网受邀参加了此次论坛。

林毅夫做客北大博雅讲坛，发表题为《南南合作机制与中国企业机遇》的演讲。

此时，距林毅夫教授离开世行有4年之久。林毅夫谈及新书坦言：这是一个新的课题，因为在世行做的大部分是与援助有关的工作。讲座还有一位气质优雅的对谈嘉宾——王燕女士。

王燕现为北京大学国家发展研究院高级研究员，曾在世界银行担任高级经济学家和项目组负责人，曾是经济合作与发展组织发展援助委员会和中国研究组的协调员，主要负责中非发展合作与投资的研究工作。王燕这样自我介绍，“我在世行工作了二十年，2008年以后就和林教授一起工作，我们写了很多文章，也出了很多书。”

林毅夫在演讲中直言，第二次大战以后，总共有两百多个发展中经济体，到现在为止，只有两个经济体从低收入阶段进入高收入阶段，一个是韩国，一个是我们的台湾。当然到2020~2025年之间，中国有可能会变成第三个从低收入变成高收入的经济体。从第二次世界大战到现在，也只有13个经济体，从中等收入变成高收入经济体。这13个中等收入经济体里面有8个是西欧周边的欧洲国家，本来跟发达国家的差距就很小，或者是石油生产国，另外5个是日本和亚洲“四小龙”。也就是说，将近180个发展中经济体，跟非洲一样，跟南亚的一些国家一样，一直处在低收入陷阱和中等收入陷阱。

不禁要问，在发展中国家自己的努力和以发达国家为主导的多边发展机构的帮助下，很多国家并没有取得有效的成绩。那么，传统的发展援助模式到底出现什么问题？

当南北援助出现停滞时，南南合作迎来机会。2016年4月，北京大学南南合作与发展学院（简称“南南学院”）正式成立。南南学院是习近平总书记2015年9月26日在纽约联合国总部出席并主持南南合作圆桌会时宣布设立，由中华人民共和国商务部主管，北京大学主办，林毅夫担任院长。

为什么要成立南南学院？众所周知，2008年以来，新兴市场和发展中国家在全球GDP中的占比超过了发达国家，已经成为增长的主要引擎。随着中国政府倡导“一带一路”并牵头建立亚投行、新开发银行、丝路基金等多边金融机构，一个新时代的开端——一个新的、多极的、包容性的全球治理结构正在出现。这对包括中国在内的所有发展中国家来说，都是一个重要的历史机遇。

不过疑问依旧没有消除。为什么要进行南南发展合作？为什么要推动中非合作、“一带一路”建设？中国的援非计划是在“穷大方”吗？南南合作有哪些重要领域？这些对中国企业意味着什么？

有趣的是，这次讲座的地点设在北京电影学院，似乎预示着超旺的人气。距离3点演讲开始还有1个小时，可容纳近千人的大厅已座无虚席。有听众甚至专程从天津赶来。履新南南学院院长的林毅夫教授对上述问题进行了全面的解答。

下文为林毅夫教授和王燕教授在演讲间隙进行的精彩问答（有删节和调整，未经主讲人审核，感谢北大出版社进行的录音整理）：

主持人阿忆（左）、林毅夫（中）、王燕（右）

3万亿美元援助没有用在刀刃上

提问：两位可以介绍一下你们眼中的世界银行吗？

林毅夫：世界银行是一个国际多边开发银行，如果你觉得不容易理解，那我们国内也有开发银行，你就知道它跟工商银行不一样。

王燕：首先非常感谢北大出版社给我这个机会参加这个对话，我非常荣幸跟林教授在世界银行工作的时候就开始合作。世界银行是是官方援助机构，不以营利为目标，但它必须要cover员工的成本。它有一种是软贷款，一种是硬贷款。软贷款收取利息，但利息非常低，专门给最不发达的国家。我们中国1980年以后也接受了很多软贷款。硬贷款就是用国际上伦敦的市场利率来贷款，中国在1999年以后只能接受硬贷款。

提问：您的新书提到南南合作要超越发展援助，要帮助发展中国家真正发展出自己的产业。其实很多发达国家也在做同样的事情，世行也在做，您觉得他们失败的原因是什么？您提出的建议是什么？

林毅夫：二次大战后当时的发展思路是结构主义，认为发展中国家之所以落后是因为劳动生产力水平低，劳动生产力水平低是因为没有现代化的大产业，没有现代化大产业是因为市场失灵，所以要政府主导。建设现代化大产业需要很多资本去投资。当时国际发展机构的援助主要是帮助发展中国家发展现代化大产业，从我的角度来看是违反比较优势，结果不成功。

上世纪80年代以后有变化。当时新自由主义思潮认为，发展中国家没有搞好，是政府对市场干预太多，既然要帮助发展中国家发展，就要政府退出。在这种状况之下，世行就给一笔贷款，叫结构调整贷款，条件是我给你这个贷款，你必须推行政府从市场当中退出来的改革。结构调整贷款效果很差，大部分国家反而经济崩溃了，危机不断。

发展的最主要目的不是减少贫困吗？可是大部分人还身陷贫困中。所以从90年代开始，贷款项目又变了，变成支持发展中国家搞教育、搞健康，然后发现搞教育、搞健康效果也不好。一方面，你把学校建了，学生不见得来上课，老师不见得来教书。你把医院建了，医院里面经常缺药缺医生，或者医生也经常不来，甚至药开了病人也不吃，效果也很差。所以到现在为止一直还在探索。

应该说钱很多，出发点都很好，可效果都没有跟原来预期的一样。所以我就跟王燕在世行研究，为什么用意那么好，但实际上都没有帮到很多。他们提出这些理论，好像都能讲得头头是道，但推行的结果是都不能改造世界。所以我们要进行反思，看看真正能够帮助发展中国家实现他们现代化的成功经验背后的道理是什么。

我们常有一句话，思路决定出路。现在为主的多边、双边国际发展援助机构提供给发展中国家的资金统计起来有3万亿美元，但是不成功。我想是因为钱没用在刀刃上。

但是来自我们发展中国家，南南合作，南方国家的，我想有两个好处：一个好处是，发展中国家——比如中国——刚刚进行从农业经济向现代化工业经济转型，一步步从劳动密集型工业转型出来，中国比较有经验；另一方面是，随着中国自己的产业结构的调整，有不少我们已经失掉比较优势的产业，正好是其他发展中国家可以承接的产业。外国直接投资，是帮助他们进行结构转型的一种援助。另外，比如中国对交通基础设施建设是我们的比较优势，发展中国家现在最欠缺的就是交通基础设施。我们给他们的发展援助里面，比如我们的进出口银行给他们的基础设施贷款也是一种发展援助，这种发展援助对他们国家进行结构性改革会有大的帮助。

中国援非是在穷大方？

提问：什么是南南合作？两位怎么理解？

王燕：首先从南北援助概念来说，南北援助的南代表发展中国家，北方国家都是发达国家。南北援助就是说从二战以后，50年代开始，北方国家开始给发展中国家提供一些官方发展援助，但现在有贷款条件，条件是这个国家必须要实行“华盛顿共识”推行的那些经济政策，比如私有化，资本账户开放等等，要和这些经济政策捆绑在一起来发放援助。

南南合作是一个广泛的概念，就是由南方国家——即发展中国家，包括像中国这样的新兴发展中国家——与非洲发展中国家进行的一些合作项目，包括八种形式，交钥匙工程、成套项目、出口信贷、修建基础设施、派送医疗、修建坦赞铁路等等。定义是十分广泛的，也有低息的和无息的贷款。我们还加上了很多新的贷款形式，包括基础设施贷款，比如中国以资源融资的基础设施贷款。还有中非发展基金，进行股权投资。所以，这个概念是比较广泛的。

它的基本理论实际上是不太清楚的，所以我们要找到南南发展合作的理论基础。实际上，我们运用的就是林老师的新结构经济学，以此作为南南合作的理论基础。

另外，从2005年以后，我们对外援助的方式有所变化。过去我们的对外经济合作都是双边的形式，2015年我们成立了亚投行，成立了丝路基金，成立了新的开发银行，中国开始从双边主义走向新的多边主义。

成立亚投行，我们能够从创立、运行过程中学到很多东西。而且和其他国家进行信息交流，透明度得到提高，就公司治理方面也能学到很多东西。另一个是亚投行的运行，它的行为会影响世界经济的做法，比如亚投行可能运用人民币作为贷款，发行人民币债券等等。亚投行会吸收中国的发展经验、发展理念，包括林教授所说的这些。

提问：南南合作对中国普通百姓有什么好处？如果没有，可不可以说中国援非是在“穷大方”?

林毅夫：援助是互利双赢的，对中国也有很大的好处。比如说我们给非洲国家的援助当中，跟传统的发展援助不太一样。传统的发展援助大部分是赠款、低息贷款，我们大部分是贷款。另外我们民间到非洲国家投资，这些劳动密集型加工业在国内已经失掉比较优势，若留在国内，工资不断上涨，就会出现我们现在经常看到的东莞或江浙一带，劳动密集型加工业工厂一个个关掉的现象。

如果我们把这些产业投资到非洲国家去，对它们当然有好处，帮助它们从农业经济转成现代化制造业经济，它们可能像中国、东南亚经济这样快速发展。对我们也有好处。

我们的好处是什么？我们企业到那边降低成本，可能创造“第二春”，而且可以把我们所谓的国内生产总值变成国民生产总值。国内生产总值是过去的计算方法，在国内生产才算是我们的。国民生产总值是指在国外生产创造的利润也是我们的，所以把我们能用的市场、能用的资源扩大了。

王燕：刚才林教授讲的是制造业方面的例子，我想举个例子是关于基础设施方面的——在非洲修建水库。

大家都知道，非洲是非常缺电的国家，很多国家电力经常不足以支撑整个城市，工厂也没法运转。中国水电公司在加纳修建了一个加纳水电站，利用了加纳的比较优势。加纳的比较优势就是能够出口一种可可豆，作为咖啡的原料。他们没有制造业，但中国利用加纳出口可可豆的利润做抵押，帮助他们修建了一个很大的水电站，而且利用了进出口银行的无息贷款、低息贷款、出口信贷、市场价格商业贷款，从商业贷款我们还能得到商业利益。

而且从中国水电角度来讲，这样做能够帮助它争取到服务业出口，企业的劳务出口、技术出口，机器设备是中国用出口信贷帮助他们出口。

加纳布维水电站，由中国水电建设集团公司承建。

中国对外援助仍有需要改进的地方

提问：无论是政府层面，还是对外投资企业方面，目前南南合作当中有没有什么急需改进的地方？

王燕：我们在第七章涉及了很多中国这方面的短板问题，需要改进的问题。从我们接触到的非洲国家领导人和官员的角度来讲，中国的援助非常受欢迎，但是我们缺乏透明度。他们不太了解中国在非洲的战略、每年的援助数额、援助什么项目。

还有一个比较大的问题：中国目前没有一个对外援助法。没有法律，就不太能够从法制角度考虑公民参与的问题。还有一些企业出去以后，没有遵守当地的劳工法，或没有遵守当地的环境法，非洲领导人会有一些这样的看法。

林毅夫：还有一个非常需要改进的是要会讲中国故事。其实我们在非洲国家做了非常多，对当地的就业、出口、各方面的增长都做了很大的贡献。但是用西方主流理论来说的话，你为什么不做教育，为什么不做健康，做这种跟投资有关的，还要收利息，这是不对的。

这就是我们提出为什么要超越传统的发展援助的方向。我们就要跟他们解释，应该从成果来看这些活动，是不是真正地帮助发展中国家。你过去给的钱很多，我们佩服。可是你没有解决它的贫困问题，没有解决它的就业问题，没有解决它的出口增加和现代化问题。这就需要改变理论，所以我们才提出超越发展援助的命题。

中国的双轨制在非洲也有借鉴价值

提问：林老师刚才也说了，当结构主义出现的时候，发展比较好的这几个国家，采用了所谓的出口导向和进口替代这种双轨制。现在不发达国家是不是也可以通过双轨制来发展自己本国的战略？它们又为什么要接受这种南南合作或者接受中国提供的所谓的超越的发展援助？

林毅夫：我觉得中国的双轨制在非洲那个地方还是有借鉴价值的。因为每个发展中国家在发展早期，一定有很多它过去传统的错误干预所造成的扭曲，还有基础设施的落后性。按照传统的发展理论，你要把这些扭曲、基础设施落后性都改好以后再去发展经济，但是要到猴年马月。

在这种状况之下，我们这种务实的解决办法是渐进的。我先在局部地区——比如经济特区或加工出口区——集中精力搞好基础设施，交易成本就能够降低。整个国家可能各种法律制度不太完善，政府没效力，但我可以在经济特区、工业园区里面实行“一站式”的服务，这样交易费用就降下来了。按毛主席的话说，“伤其十指不如断其一指”，我把有限的资源、行政力量，在加工出口区或经济特区里面搞好。

就像我曾提到的埃塞俄比亚，它的基础设施还是很落后的，营商环境在全世界180多个国家里排130。但是沿着中国务实、渐进的的方式，集中力量把一个地区先搞好，它的产品马上就在国际上变得有竞争力，然后就会有“星星之火可以燎原”的效果，增加了出口，创造了就业，外汇积累也就越来越多了。

随着资本积累越来越多，它就可以一方面做产业升级，另一方面改善其他地方的交通基础设施，还可以解除它现在在经济发展方面的一个很大的瓶颈，就是没有外汇。所以这种渐进双轨务实的发展策略，在发展中国家普遍有参考借鉴价值。当然要怎么参考借鉴，必须结合当地的实际状况。

就像我最后报告的我自己参与的埃塞俄比亚的例子，还有卢旺达的例子，当然都是很成功的。我可以讲，那两年我在非洲创造的就业机会，比世界银行三十年在非洲创造的就业机会还要多。

西方国家无真经

提问：林老师平时给人的印象是一个温文尔雅的人，但是我记得您有一次“口出狂言”，在离开世行以后您说“西方国家无真经”，那这个真经在中国吗？实际上我们目前也遇到了很多的困惑。

林毅夫：这句话确实是我说的，而且我还经常说，并且我希望我们所有的知识分子都要记住。

因为过去我们作为发展中国家，尤其是鸦片战争以后，从一个天朝大国变成“人为刀俎，我为鱼肉”的半殖民地。中国的知识分子一向以国家天下为已任，基于为国家民族复兴的愿望，通常会认为把西方国家成功的道理学会，拿到我们国家来应用，就能够帮助我们国家实现现代化。这就是“西天取经”的道理。

我到世界银行之前，觉得到“西天取经”来帮助自己国家实现现代化是中国知识分子特有的这种追求；到了世界银行以后，我有很大的感触。

我跑了很多非洲国家、拉丁美洲国家、南亚国家、中亚国家，跑过很多落后的国家，发现所有落后国家的知识分子跟中国知识分子都有共同的追求。他们面对的也是跟我们一样的现实。

二战之后开始追求自己国家现代化的时候，总是认为发达国家之所以发达有它的道理，我们把道理拿回来到我们国家应用，就能帮助我们国家实现现代化。

但是今天在报告中我讲到，世界上有两百多个发展中经济体，到今天真正能从低收入进入到高收入的只有两个——我们的台湾，还有韩国。我们大陆可能到2020年变成第三个。能够从中等收入进入高收入的经济体只有13个，其中有8个西欧周边的欧洲国家，本来差距就不大，一步就跨过去了，或者石油生产国；另外五个是日本和亚洲“四小龙”。

基本上按照西方主流来做的没有成功的，少数几个发展和转型过程当中比较成功的，真正缩小差距的，基本上他们的政策从西方主流理论来看都是错误的。

为什么会这样呢？

演讲现场

后来我总结了一下，任何理论都是刻舟求剑，都是提出理论的人，对他所在的国家社会的现象进行观察，了解这个现象背后产生的原因是什么，把那个逻辑讲清楚，就变成理论了。但理论都是对过去现象的描述，要知道这些理论对未来是不是还适用，就要看这个现象背后的条件是不是变化了。我们知道理论的适用性决定了条件的相似性，如果条件变了，理论就不适用了。

所以我们读西方理论，无论在经济、政治、社会，都是盛行一段时间以后，就被另外一个新理论所取代。为什么是这样？因为西方国家的条件也在变化，所以一个理论被一个学者提出以后，当时对那个现象很有说服力，大家都接受。可现象是在走在变化的，所以理论也跟着变化。

各位想想看，如果发达国家的理论在发达国家都不能做到“放之四海而皆准”，拿到发展中国家，它的条件跟发达国家条件不同，那它不适用就应该是一个常态。这就造成了为什么在西方主流理论来看，好像可以把发展中国家的问题讲得很清楚，但结果却是失败的。

因此，就非常需要发展中国家的学者，有一种初生婴儿的眼光，来观察我们自己的国家和社会。抛开现有理论和发达国家的制约来看我们这个国家。到底现象背后的道理是什么，再把这个道理解释清楚，提出一个新的理论。这样的理论也应该能够更好地帮助我们，不仅认识我们发展中国家的问题，并且解决我们发展中国家的问题。

我举两个例子。埃塞俄比亚和卢旺达，两个都是内陆国家，基础设施都非常差。尤其是埃塞俄比亚，从世界银行的公司治理指标来看是不断退步的。但是，这些年它变成非洲发展最快的国家。

就像我们在八九十年代的时候，从世界银行的角度来看，我们的公司治理也是很差的。2011年，世界银行出版了一本书，叫《跨国投资》（Investing Across Borders）。你会觉得非常好玩，中国是全世界排名最后的，他们认为从外资投资来看，中国的条件是全世界最差的，但是中国是吸引外资最多的国家。

怎么条件最差，却吸引外资最多呢？

其实他们不了解中国渐进双轨的方式。我们的总体环境可能还不好，但是在我们的经济特区、加工出口区、工业园区里，投资环境都很好。这种概念按照现有理论是不能解释的。

当然你如果把全国的交通基础设施都搞好，把全国的各种扭曲都消除掉，只要它不影响失业的问题，只要不影响国防安全的问题，那当然是好的。但问题是你没有那么多资源，没有那么大的执行能力。

所以在这种状况下，我们一方面按照你的比较优势来创造条件，让你的比较优势形成竞争优势，从局部的胜利慢慢带动全局的胜利。我想不仅有助于中国逐渐从一个中等收入的发展中国家变成发达国家，同时在这个过程当中，创造更多的资源和条件，不断完善我们的体制，对世界上其他发展中国家也有帮助。

这也是我们这本书所希望达到的效果，以及我写的一系列的著作所希望达到的目标。