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陆铭:当我们谈城市化时,陷入多少认知误区

2019-04-11 09:38:10

【2019年4月8日,国家发改委公示《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《任务》)。

全面取消或放宽大城市落户限制,首提“收缩型城市”,允许都市圈内城乡建设用地节余指标跨地区调剂,改进人口统计方法,推进成渝、边疆城市群发展……今年的这份新型城镇化建设重点任务释出的一大波重磅消息,令外界感到“耳目一新”,但同时也伴随了疑惑矛盾。

如何理解放宽落户与疏解超大特大城市非核心功能?收缩型城市与中小城市发展是什么关系?中西部城市、人口流出地区与沿海大城市、人口流入地如何平衡?城市化发展与乡村振兴是否存在矛盾?

观察者网就《2019年新型城镇化建设重点任务》与中国城乡建设等问题采访上海交通大学经济特聘教授陆铭,以下为采访全文。】

观察者网: 《2019年新型城镇化建设重点任务》中第一条便提出要放宽落户政策,尤其是超大特大城市增加落户规模,但过去还提倡控制特大城市人口规模,两者关系该如何理解?

陆铭:我认为这次的指导意见反映出社会各界和决策层逐渐认识到,在经济发展规律下大城市规模有一个不断扩张的过程,而大量流动人口去大城市就业,实际上是经济规律使然。

如果能让外来流动人口进入大城市后获得稳定的就业和居住,逐渐转化为本地市民、拥有当地户籍,这是符合经济发展规律的,也能够促进城市发展,并且对于提高流动人口自身的各方面福利是有好处的,它是一个多赢方向,所以我觉得这个反映出决策层的一些变化。

但与此同时,短期内还面临着一个矛盾,就是长期以来由于大城市里的基础设施和公共服务供给不足,如果立即将大城市内的大量外来人口变为本地人口,可能会出现严重的公共服务和基础设施供给不足问题。所以从这个意义上,我可以理解在大的调子上依旧没有完全放弃之前所讲的严格控制超大城市人口,但已经是很大的进步了。

另外,我觉得社会各界有一个根深蒂固的误解,就是仍然把目前城市中出现的很多问题,比如高房价、交通拥堵、环境污染等,简单地和人口总量挂钩,还有一种则认为城市的承载力是有限的。其实这些观点都经不起仔细推敲,城市病跟人口的多少没有特别强的关系,城市的承载力也可以通过管理和技术的改变对供给方进行改善。如果这些思想认识不彻底纠正,那就仍存在动用行政管制力量来控制人口的意识。

观察者网:《任务》中的一些具体措施,比如允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户,会带来哪些重要影响?特别是此前全国很多城市出台限购政策,放宽落户是否会再次刺激楼市?

陆铭:如果让租住住房的外来人口也能在落户方面不受歧视,对外来人口、特别是在买房上受到制约的人——目前政策仍有一些针对外地人买房的制约——以及对收入不是很高的群体而言,能够获得市民的身份和平等的公共服务待遇具有重大意义。

至于对楼市的影响,由于这个提问是放在整个住房政策里面的,所以可以这么解释:允许租房的人落户,本身就是在取消买房和租房的差别,而且这一人群通常收入水平不会太高,仅就此而言,对楼市没有太大的直接影响。但是,如果这个政策改变了大家对未来居住地的选择,比如说人们觉得以后有希望在一些大城市、超大城市落户,人口会进一步往这边来,那么从这个角度来讲,对拉升楼市是有作用的。

但房价永远是需求和供给两方面作用的影响,上面讲的只是需求方的影响,如果在供给方增加供应的话,也可以在趋势上稳住房价。

观察者网:《任务》中提出吸引各类城市人才返乡下乡创业,国家近年来也一直鼓励,那么一方面放宽落户,另一方面鼓励人才深入农村基层,这两者是否矛盾?特别是一方面毕业生、中青年就业人员落户难(尤其京沪),另一方面部分农民或农民工的进城落户意愿不高,您如何看待?

陆铭:可以这样来理解上述两个政策导向。第一,建立在个人选择的意愿基础上;第二,应该把人口流动方向跟地方发展经济的比较优势结合在一起。如果有了这两个前提,那么针对那些选择到城市就业居住的人口,应在制度上加快他们在城市落户、安居乐业的政策改革。但一部分人觉得回到老家是他的选择,而且回到老家做的事情符合当地比较优势,那么政府提供一些必要的扶持,比如资金、技术、制度,我觉得也是对的。

除此之外,以下两种现象都是有问题的。第一是在进城方面,现实中仍然存在着一些“被进城”情况,比如地方政府把农民集中居住,让他们市民化,但其实农民本身并没有摆脱农业和农村,这就不是一个好事。第二,要是鼓励一部分人回到农村,但从事的产业并没有长期可持续性,也跟当地经济发展的比较优势不吻合,那么这是不可持续的,不是好事。所以,本质问题不是进城还是回老家,而是说是否和当地经济发展的比较优势相吻合,同时基于个人的自愿选择。

观察者网: 《任务》中提到“改进城市人口统计”,过去城市人口统计特征大致如何?现在提出将逐年统计发布各城市行政区常住人口、户籍人口等,会带来什么影响?背后可能会有什么考虑?

陆铭:我们国家城市人口统计,一直有常住人口和户籍人口的区别。在对外公开数据时,很多城市往往公开的是户籍人口,而不是常住人口。这里面就存在一些问题,对于人口流入地来讲,人口规模是低估的,而对于人口流出地来讲,可能户籍人口数据就高估了。

但是,这就会影响国家在城市层面的公共服务和基础设施的配套。从传统习惯来讲,很多地方还是按照户籍人口来考虑整体公共服务和基础设施的提供,如此一来,现实生活中就会出现很多矛盾。甚至在一些人口已经实际减少的地区,公共服务的投资也并没有缩减。不仅如此,还可能在政府错误的政绩观之下追求城市扩张,结果导致很多无效投资。

所以,未来按常住人口统计,逐渐形成惯例,并将常住人口中的非户籍人口和本地户籍人口之间的公共服务、社会保障等待遇差别逐渐消除掉,是中国接下来发展的大势所趋。

中西部省份在全国土地供应中所占的份额

观察者网:《任务》提到深化“人地钱挂钩”配套措施,包括中央和省级财政转移支付时考虑落户较多地区以及建设用地规模增加或转移等,这个政策其实在2016年政府报告中已经提出,您对这一政策的落实和趋势影响有何解读?您过去在著作中也一直关注沿海特大城市与中西部地区的财政转移和建设用地指标,特别是“在集聚中走向平衡”这一概念,能否简单结合谈谈。

陆铭:关于这个问题,我们不妨先从“在集聚中走向平衡”这个概念说起。通常社会各界包括社会公众和政策制定者在内,对平衡发展的理解是有很大误区的。

我们传统上理解的平衡发展,其实是指人口和资源的均匀分布,说的具体一点,就是哪里都要搞点工业;而且在地方政府比较强调本地经济增长和税收增长的前提之下,这种观念实际上是被强化了。但事实上,真正有意义的平衡发展是人均GDP、人均收入和生活质量的均等化。

在现代经济中,由于工业和服务业具备很强大的规模经济效应,于是在空间分布上总是集中在少数地区。在我们国家的空间分布特点是,沿海地区、特别是东南沿海地区,制造业和服务业的集聚能力相对而言更强一些。因为这里有大江大河,能比较便利地进行国际贸易。同时,在一些大城市,包括中西部的一些大城市、尤其是省会城市周围,形成了人口和经济的集聚。这种情形下,如果人口能跟经济活动的集聚一致起来,只要每个地方的经济份额和人口份额相对来说是一样的,那么不同地区之间的人均收入其实是可以比较一致的。

在一个市场经济的统一国家,如果人口可以自己选择就业所在地和居住所在地,那么人口流动的最终结果就是被我们称之为“空间均衡状态”;而空间均衡状态的最重要的一个表现就是,人均GDP、人均收入和生活质量的均等化。

讲明白这个道理后,我们来讲土地制度。我们国家的土地不是私有制,土地配置是在所谓“建设用地指标”制度之下进行的。一个地方能获得多少建设用地指标,把当地的农业用地转化为城市建设用地,包括工业、商业、居住、基础设施等是受到指标管制的。正如前面讲到的,我们的平衡观念出现了很大的误区,大概在2003年之后,中国的建设用地指标大量倾向于给中西部和中小城市,以追求所谓的平衡发展,但恰恰在中西部、中小城市存在人口流出情况。相反,在人口流入地、尤其东南沿海地区,土地供应在建设用地指标制度之下是相应收紧的。

这样一来,就出现人口流动方向和土地建设用地指标的配置方向在空间上的错配,从而导致一方面人口流入地的土地价格和住房价格高企,另一方面大量建设用地指标在中西部、中小城市用来建设工业园和新城,结果工业园过剩、新城空置,地方政府用来搞建设的债务最后也成为巨额财政负担。这个问题只能通过建设用地指标和人口流动方向一致起来才能解决。

观察者网:去年国务院再次放开“撤县改市”等政策,结合2018、2019的新型城镇建设任务中都提到非户籍人口转化或城镇化率问题,外界有观点认为这是“技术性城市化”,可能造成“假性城市化”现象,您对此有何看法?

陆铭:传统上“撤县设市”的确存在着两种情况。一是在“县”这个行政单位里面,有一些县城人口本身就已经统计为城市人口,这种情况下的“撤县设市”并不会带来所谓“技术性城市化”问题。当然,现实当中也有一种可能性,就是在撤县设市时,把一些原来统计为农村居民的人口变成城市人口。这个情况我觉得也是有的。

但从经济学或者说人口统计角度来讲,我们现在对一个地方是城市人口还是农村人口的统计,应该越来越倾向于由该地是不是城市的形态来决定。

所谓一个地方是不是城市的形态要看两件事,一是人口的集中是否达到一定规模,比如说有的国家将一个地方人口集中达到5万就当作城市地区对待,二要看这个地方的就业结构是不是以制造业和服务业为主,如果是的话,就更加符合城市的定义了。这是一个基础性工作,我认为更重要的是,今后要将城市或者城镇人口的统计概念搞清楚,而不要太纠结于县改市或其他问题。

截至2006年各地已开建新城的规划面积(单位:km2)

截至2014年各地已开建新城的规划面积(单位:km2)

观察者网:《任务》中提出了一个新的概念“收缩型中小城市”,对此该如何理解?您过去多次撰文质疑中西部新城建设与地方债务问题,并搜集了大量数据,“收缩型城市”是否可从这个角度理解?

陆铭:收缩城市的定义就是指一个地方出现人口负增长,根据清华大学龙瀛博士的研究,中国大概有三分之一的城市出现人口负增长。国际上发达国家市场经济的一些做法就是政府的规划和建设应该顺应人口变化趋势,人口收缩的城市一般都是“收缩型规划”,有些空置房子就要逐渐拆除。中国的情况则是,几乎所有城市,包括收缩型城市在内,都在做增长型规划,而大量增长型规划在最后落地时就变成工业园或新城,从而导致工业园和新城空置。又由于建设中存在大量政府借债行为,结果建是建好了但地方政府债务也上去了,而且没有持续的GDP增长和税收,偿债能力出现问题。

正因如此,这个报告中提到“收缩型城市”要考虑收缩和减量规划。这也是我最近一直在提的,就是最终政府的规划和建设要与人口流动方向一致起来,不能在人口减少的时候再做增量规划。我有一组研究专门做中国新城建设和地方政府债务之间的关系,发现有大量新城建在人口流出地,而且建得特别大,离所在的地级市中心城区比较远。越是这样的建设模式越会导致当地政府债务占GDP的比率高一些,实际上就是投入缺乏效益和相应产出的一个表现。

观察者网:您最近在《人口流出——乡愁、文化和价值观》这篇演讲中谈到,城乡建设中的“乡愁”这个文化概念,批评“把别人留在收缩城市,然后帮进城的人维持乡愁”,能否谈谈您在近年研究中遇到的此类案例?另外,《任务》中要求“收缩型中小城市瘦身强体”,但也要“稳步增设一批中小城市”,是否又会引发新的乡愁争议?如何避免走过去的弯路?

陆铭:关于乡愁的问题,现实中例子太多了。你会发现有大量的社会公众包括一部分学者在谈到农村和小城镇发展时抱有这样的态度,他们把乡村振兴理解为要增加农业人口,要相应增加农村地区的投资来吸引农民回去;对小城市也是类似看法,认为小城市的人口收缩是因为投资不足,所以政府应该用大量的干预政策来引导人们回到老家。但是你会发现,他们最后的理由无非就是,这个地方如果人口减少了,会危害乡村文化、传统的生活方式等等。

包括很多“乡愁派”喜欢用衰落、空心化这样比较负面的词语来形容人口减少的城市和农村地区。但有意思的是,持有这种观点的人(包括一些做慈善的),在面对像留守儿童这样的问题时,往往没看到农民进城是大势所趋、要让农民子女跟父母在城市团聚并接受教育,而是认为应该加大对农村地区的投资,让农民回到孩子身边。而提出这类观点的很多人,自己就生活在大城市中。

所以我一直讲,生活在北京和上海的人不要说自己厌倦了现代化,因为在这个主张下,本质上就是我所讲的:让别人在农村呆着来维持自己的乡愁。

关于第二小问,我认为应该这么理解。任何一个国家的城市都是一个城市体系,在这个体系中就会有超大特大城市、大城市、中小城市、小城镇和农村的序列。每一个城市的规模到底有多大、人口最终会有多少,跟当地经济发展的很多条件相关。

有些地方自然地理条件比较好,那么它能产生的产业规模就会比较大一点,相应的人口就会多。特别是进入到后工业化阶段,以服务业为主时,大城市和超大城市在发展服务业的时候又尤其能够享受人口规模所带来的规模经济效应。

但有的城市人少一点,不适合发展大规模的制造业和服务业,那么也许可以发展农业、旅游、自然资源等行业,同时给周边的大中城市做一些配套,比如作为居住中心等。这样一来,大中小城市就可以比较协调地发展。一些人口流出的城市,可能是因为当地本身产业发展条件不够好、缺乏竞争力,人口适当流出可以减少当地公共服务和社会保障负担,其实是个好事。

当然,也不是说中小城市就不要了,而是说该发展成啥样就发展成啥样。所以这次的指导意见也强调要稳步发展一些中小城市,我想它的意思是说,不能只有大城市,而是有条件保持一定人口的中小城市也应该继续发展。

对于如何避免走弯路的问题,关键还是像十八届三中全会到十九大所讲的那样,要在根子上让市场成为配置资源的决定性力量,要形成各种各样的资源在地区之间和城乡之间良性流动的态势。经济资源的配置,在市场经济条件下的基本原则是流向回报高的地方,人口流动、资金流动都有这样的取向。因此,在制度设计上就应该允许生产要素能够追逐比较高的回报,而政府则去做一些市场经济做不到的事,比如为欠发达地区提供公共服务,让当地生活质量在人口流出时也不至于太差,还有就是为这些地区提供与其产业发展比较优势相一致的基础设施。

此外,要修改地方官员的激励考核机制和政绩观。如果一直像过去那样,每个地方政府都要招商引资、要最大化自己的经济增长和税收,导致所有地方都要发展自己的制造业、服务业等,结果就变成重复建设、投资回报率下降的局面。甚至严重的话,就如前面所讲,投资下去后没有相应回报,最后让欠发达地区和人口流出地背了大量债务。

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陆铭

陆铭

上海交通大学特聘教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:朱敏洁
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