【文/ 观察者网专栏作者 毛克疾】

最近有两则关于“数字印度”的新闻让人感觉意味深长。首先，据印度时报1月28日报道，印度全国12位数字身份证（Aadhaar号码）注册数量已经达到11.1亿，覆盖了大约99%的18岁以上印度居民【1】；其次，印度快报1月17日报道，印度政府决定将Aadhaar号码与“印度支付界面（Bharat Interface for Money，BHIM）”相连，如此一来印度公民的12位Aadhaar号码就能作为万用账号进行各种转账交易，而不用再进行繁复的注册和验证。

Aadhaar身份证

如果说印度总理莫迪2016年11月份推出的废钞令，是通过打击“黑钱”以增强国家经济调控能力的“治标之策”，那么最近的这两条新闻也许预示了印度综合国家能力（state capacity）会在不久的未来发生一些根本性的变化。虽然印度政府能否凭借智能手机及其背后的移动通讯生态系统，实现印度国家能力的“弯道超车”依旧有待观察，但这却是一个值得高度关注的新现象。

管理方式落后制约印度发展

受制于薄弱的政府执行力和强大的地方传统势力，印度政府一直难以对社会实施全面、有效的管控，因此国家能力的提升一直是困扰印度已久的老大难问题。某种程度上说，印度“现代国家”的封皮底下是一个个相对孤立封闭的“前现代”小社会，需要依靠层层叠叠的官僚和政客实施“分封”。本质上说就是以模糊的间接管理代替精确的直接管理。

在这种管理体制之下，一方面国家意志很难自上而下被传导至基层，政令传导被各种自由裁量权所消解，大大限制了政府的实施治理和动员资源的能力；另一方面，基层社会的情况也很难自下而上被国家掌握，因此人口统计、福利分发、公共服务都只能以粗略的“估算”作为依据。

如果在封闭社会的大背景下，印度依靠地方势力的平衡和近乎自洽的内部经济循环，这种管理体制并不会产生什么严重的问题，这也是印度社会千年来的常态。但是，随着印度开放程度的上升、社会经济被外部冲击激活，这种前现代的管理体制就处处显示出弊端——社会服务无法触及广大边缘群体；税收体系无法覆盖极为庞大的非正规部门；大量未登记在册的人口造成严重的政策偏差等等。

这种落后的社会管理对印度的国家安全也造成了严重的潜在威胁。1999年印巴卡吉尔冲突以后，印度官方“卡吉尔委员会”的报告就明确指出，薄弱的社会的管制已经造成了极大的安全风险：例如，印度地方政府常常不知道自己治下到底有多少居民，因此身份造假、证件混乱、冒名顶替的乱象层出不穷。在印巴争议的克什米尔地区，这种管理混乱就造成了显著的安全风险，因此该报告建议“对边境地区的民众优先发放统一的官方身份证”，这也成了印度实施以身份号码为代表的精确管理的早期尝试之一。【2】

移动通讯带给印度新机遇

面对印度国家对社会的管理水平长期难以提高的老大难问题，移动通讯尤其是智能手机的普及，为印度政府提供了一个难得的弯道超车机会——凭借智能手机APP作为政策抓手，印度政府可以绕过基层政府执行力孱弱、基础设施缺乏、地方势力过于强大等困扰已久的问题，进而通过移动端与基层民众建立直接联系，再以此为基础构建公共服务和社会管理系统。

诸多亚非拉发展中国家的大量实例表明，移动通信可能是唯一一个无须通过大规模公共财政投入，仅凭借私营部门资金就能在很多地区落地生根的基础设施领域。与投资大、周期长、盈利模糊的铁路、公路、电力等基建项目不同，移动通信不仅总投资额相对较低，而且盈利模式清晰。

近年来以华为、中兴为代表的中国厂商，把原本被西方企业把持的通讯设备做成了“白菜价”，更是大大降低了建设门槛，加速了移动通讯的普及。在这种背景下，甚至很多极为落后的国家就跨过电报、固定电话、传呼机、台式电脑、功能手机等阶段，一举跃入“智能手机”时代。

这样的故事也同样发生在印度。在电力、铁路、煤炭改革统统推进不力的情况下，移动通信部门的改革在印度一枝独秀。在引入私人投资之后，网络覆盖率一路走高，手机保有量也火箭般上升。印度很多地方出现没有铁路、没有公路、没有电网，但是能用手机4G上网的奇景。

这里又不得不提及把便携式光伏电池板做成“白菜价”的中国厂商：在没有电网覆盖的情况下，极其廉价的便携式电池板使得手机在家里也能充电；同时规模稍大的电池板则构成迷你电网为小型电信基站、手机充电站等供能。

印度移动通信部门的进步不仅体现在硬件上，在软件方面也有显著的改观。笔者清晰地记得，2014年在印度置办手机sim卡极为麻烦，需要填写大量冗长而无用的表格，填错了还得重填。在护照信息、银行账户信息、地址、工作单位等常见条目之外，有些服务商甚至要求填写申请人父亲、母亲等无关的家庭情况，令人哭笑不得。因为手续繁琐，当时申请sim卡往往需要三四个小时才能办完。

然而，当笔者2017年年初再赴印度时，这种现象已经不复存在。今年置办手机sim只花了不到5分钟，服务商在登记了我的护照信息之后，就可以直接交钱取卡，而一些更为复杂的设置则可以在取得sim卡以后通过客服热线解决，无需在柜台等候。短短两年多时间就产生了如此巨大的变化，使人不得不对此刮目相看。

数字化管理缓解了腐败

数字化管理使得印度各级政府仅靠少量的行政资源就能实现较大规模的社会管理，不仅大大提高了政府的治理能力，也缓解了各种各样的腐败现象。

在引入数字化管理体系之前，负责分发福利食品和福利燃料的印度公共分配系统（Public Distribution System）以猖獗的腐败现象而闻名：有内外勾结伪造身份冒名领取福利的；有用劣质粮食掉包销售福利粮的；还有监守自盗虚报损耗的。根据印度官方2008年的权威统计，由于各式各样的腐败，印度政府每年调出的福利补贴粮最终只有42%落到了需要救济的民众手中，其余全都被五花八门的理由“损耗”。

在这种情况下，印度政府开始考虑实行数字化的精确管理。为此，印度政府推出了具有革命性的“直接福利转移系统（Direct Benefit Transfer，DBT）”。这一系统首先将Aadhaar身份证系统与银行账户相连，使之具有银行账户的功能，然后再把具有转账功能的身份证系统与公共分配系统同步。如此一来，政府就可以直接向目标群体发放现金补贴，而不用把福利粮、福利油等实物交到极易催生腐败的官僚手中。同时，由于所有信息都实现了联网，且条目清晰，这也最大限度地避免了冒名顶替、伪造名单的可能性。

虽然这套系统设计的颇为完善，但在实施中却阻力重重——由于软、硬件基础设施缺乏，民众对于银行账号、电子转账并不欢迎，反而更欢迎实物福利。然而，这种情况在移动通信网络初步建成、智能手机普及率急剧提高以后出现了逆转。利用手机APP，印度政府开始在普遍缺乏金融基础设施的广大基层推广手机银行，然后再把手机银行与公共服务系统连结在一起。文章开头提到的“印度支付界面（Bharat Interface for Money，BHIM）”和负责运营BHIM的“印度国家支付集团（National Payments Corporation of India，NPCI)”，就是印度政府这一政策的直接产物。

除了公共分配系统之外和Aadhaar身份证系统之外，印度政府还有不少令人眼前一亮的创新之举。例如，印度政府开发了一套手机云存储系统，民众可以将多如牛毛的各类政府文件上传到云存储空间。由于云端数据与政府数据同步互联，因此政府就可以对这些文件进行审核和验证，使这些云存储中的扫描件具备法律效力。在各种繁琐的证明和政策许可制度短期内无法革除的情况下，这种技术创新确实大大方便了普通民众办事，同时也提高了政府行政效率，压缩了各级官吏利用流程繁复而寻租的可能性。

在基础设施和基层治理难题都难以解决的情况下，印度政府利用移动通信和智能手机解决实际管理问题的做法，颇有点像当年苏联笑话中杜撰的“喷气机谬误”——“政府：到下个五年计划实现，老百姓家家户户都可以拥有喷气飞机”；“老百姓：喷气飞机有啥用？”；“政府：可以开着喷气飞机去排队买面包！”。政府具备了前所未有的社会动员能力和资源整合能力，此中蕴含的政治动力足以重塑印度的治理结构和政坛分野。在印度教民族主义强势崛起，传统的甘地-尼赫鲁世俗民主主义面临挑战的当下，这一现象不可不察。

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注释：

【1】http://timesofindia.indiatimes.com/india/99-of-indians-over-18-now-have-aadhaar/articleshow/56820818.cms

【2】http://www.rediff.com/news/2000/mar/03kargil.htm