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帕拉格·康纳:为什么中国人看待民主印度时带着怜悯?

2017-02-24 07:11:34

【还未从特朗普崛起中缓过神来的西方,今年又要迎来荷兰、法国、德国等国的大选。许多人把当前西方政治的不确定性归因于民粹政治的兴起,却忽略了根植于西方内部的问题:作为治理手段的民主本身,被当成了目的和解决问题的办法新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员帕拉格·康纳在新著《美国的专主制:信息国家的崛起》中,以瑞士和新加坡为原型,提出一种无关民主、重视治理质量、由专家集体领导的治理范式——“专主制”。

经作者授权,观察者网翻译全书并陆续以连载的形式刊登中文版,本文节选自原书第一章“治理模式演变”的第三节“从民主到良政”。观察者网杨晗轶译。】


《美国的专主制:信息国家的崛起

自冷战结束以来,民主的传播遭遇了许多绊脚石,其中自身因素是主要原因:民粹主义绑架了阿根廷、匈牙利等国政府;政治强人主导的民族主义把持了俄罗斯、土耳其和委内瑞拉;政变和腐败阻碍了巴基斯坦、尼日利亚等国。斯坦福大学教授拉里·戴蒙德研究发现,在1999至2011年期间,“民主国家崩溃”的速度,相较1986至1998年期间翻了一番。非政府组织自由之家在2014年的报告中指出,有54个国家的政治和公民权利正在恶化。虽然在名义上,世界上大多数国家实行的都是选举民主制,但民主国家越多,民主制反而背上越大的恶名。

单单“民主”一词,越来越无法反映出一个国家的治理方式,以及治理的良善程度。根据民调显示,从墨西哥到意大利,今天的许多民主国家恰恰是政治家最得不到民众信任与尊重的地方。在伊朗和俄罗斯等国,选举只是安抚民心、释放民怨的工具,其存在目的在于为政权争取呼吸空间。(学者史蒂文·列维茨基和卢肯·威恰如其分地将这个现象称为“竞争性威权主义”,即由民主选举产生的政权利用权力削弱反对党,巩固自身统治。)在这些国家,法治更像是依法施政,也就是说不存在高于政府行政部门的法律权威,法律只是政府滥用权力的工具。有过半俄罗斯人认为普京领导的执政党队伍里充斥着“奸诈的窃贼”。在巴西,经由民主选举产生却毫无治国能力的盗贼统治集团,遭到了中产阶级的抛弃。单凭民主选举,显然不足以确保负责任的治理。

在亚洲,民主也不过意味着各个固化的选票库走走过场,谈不上政治进步。作为世界人口最多的民主国家,印度的选举长期以来一直有如拍卖,政客们通过给选民(尤其是本民族选民)赠送大米或平面电视等实物,繁琐却毫不隐晦地拉票贿选。(见坎切•钱德拉《为何种族党取得成功:在印度的赞助和民族统计》。剑桥:剑桥大学出版社,2004。)用印度学者拉玛昌德拉•古哈的话说,印度政治一向是由“家族企业”掌管的。印度国大党为了讨好选民,增加了关键选举邦的部长席位,以致到2013年,曼莫汉·辛格总理的内阁成员数量已经增长到28名。曾堪称印度政治铁肩的国大党,已经堕落为一个由意大利女族长(译者注:指出生于意大利、后加入印度籍的索尼娅·甘地)和她拙口笨舌的儿子(译者注:指任国大党副主席的拉胡尔·甘地)把持的乌合之众。孟加拉国的情形也差不多,民主是一场无休无尽的纸牌游戏,两个统治家族利用规则争夺对部委和法院的控制权,旨在削弱对方的实力——只有当需要立法限制司法独立和新闻自由时,它们才会达成一致。

这不是美国开国元勋们的愿景,却是许多“民主国家”的实质,世界大多数人口都生活在这样的国家里。在这些国家,几乎没人对民主制度抱有幻想。同样,美国人也应该活在现实里。

想象你位于一个人口众多、刚刚摆脱殖民统治或终结独裁的亚洲国家,姑且称其为亚细亚国好了。你即将就任亚细亚国的新总统,你希望复制哪个国家:中国还是印度?新加坡还是菲律宾?越南还是印度尼西亚?在亚洲许多地方,人们看待印度、印尼和菲律宾(三国总人口数接近17亿)的民主制度时,目光里交织着怜悯与希望:怜悯是因为这些国家如此贫穷、如此管理不善,希望则是因为盼它们振作起来,像新加坡甚至马来西亚、越南、泰国等治理水平更高的专家统治型国家看齐。马来西亚虽深陷腐败,却能建成一个稳定的现代多民族国家,其基础设施堪称世界先进水平,繁荣程度也与日俱增。越南虽是一党执政,却通过大规模现代化建设减少了贫困,并且大量吸引外商投资,为其勤奋且具备较高技术水平的劳动人口解决就业问题。2014年的泰国政变推翻了无能的民主政府,成立军政府;在2016年的新宪法公投中,泰国人支持军方的政治角色常态化。这些国家的政权虽都不够理想,但治理水平还是比孟加拉国或印尼高出太多。

几十年来,印度、印尼和菲律宾经历了太多届无能、可悲的政府。正因如此,它们近年来都选出了看似具有专家统治倾向的领导人。民众已不再满足于商业繁荣,然而政治瘫痪的国家。他们受够了“在政治逆境中茁壮成长”等居高临下的陈词滥调,把手中的选票投给了不拐弯抹角,专注于基建、就业、教育和科技的新政府。

专家统治是亚洲的未来所在,这是我们关注它的关键原因。当社会意识到民主无法保证国家走向成功的时候,专家统治便成为了某种形式的救命稻草。民主制发展到最后往往走向自我厌恶,转而投票支持专主制。试想一下:印度、印尼和菲律宾这三个国家的民主制度,曾经至少有一代人的时间是运作良好的,但现在世界关注的是身份证数字化、削减行政繁文缛节、建立经济特区等事项,而这些想法统统来自专家型领导 。现代化的东亚社会越来越自由,终将朝着更良善的治理形式演变,更好地平衡政治开放性与专家统治的目标导向性。

对亚洲大众来说,民主选举早该产生专家型官员。印度总理纳伦德拉·莫迪和印度尼西亚总统佐科·维多多都有过当省级领导人的经验,他们了解过地方人民的需求,也曾把理念付诸实践。他们的例子提醒我们,拥有实地治理经验的领导人,往往是比代议型政客更合适的选择,即使没有精英背景也可以努力成为专家型领导人。众所周知,莫迪当上印度总理虽然靠的是民主选举,但他本质上是个“开茶铺出身的专家型领导”。他对“百日计划”之类的过场话全无耐心,甚至在2015年让印度举国哀悼新加坡前总理李光耀的辞世。

西方政治评论家认为,专主制没有解决“坏皇帝”的问题,好官员终将被坏官员替代,因此民主制具有颠扑不破的优势。然而美式民主的党派积怨,是印度最需要戒除的。在过去五十年里,印度和中国政权的绩效差异千真万确地证明,促进增长的是市场资本主义而不是民主,促进社会福利的是政府能力。英士国际商学院院长伊利安·米霍夫通过研究世界银行的全球治理指标(WGI)与经济增长的相关变量发现,与成功相关的是法治而不是民主。(世界银行的全球治理指标(WGI)按六大类指标对各国进行排名:话语权和问责制、政治稳定性、政府有效性、监管质量、法治,以及腐败控制。)

印度的新型专家官员们认识到,与中国不同,印度在建立全国性统一政府之前经历了政治权力的下放,这意味着其整体权力远不及所有部分的总和。历届印度中央政府长年靠拨款换取各邦的忠诚度,致使分离现象愈发严重。印度刚获得独立时只有14个邦,如今已有29个。莫迪的作为不是要逆民主而行,而是要改变分权导致的长期积弱,只有这样才能开展一系列现代化之建设,包括花费1500亿美元修建铁路,推行全国性产品和服务税,以及把建公厕摆到建庙宇更重要的位置上。尽管莫迪的缺点显而易见,但对印度来说,他提出的专家统治口号“政府最小化、治理最大化”,已不啻为一大进步。

西方思想中有种深深的自满情绪,它将政治与治理、民主与政策落实、过程与结果混为一谈。如果只是表面上一再重复民众的愿望,而现实中却看不到效果,那么这不是“人民的意愿”。与印度等民主国家比较,中国波澜壮阔的崛起向世界昭示,一个不民主但卓有成效的体制,也比过于民主却一事无成的体制更优越。民主国家要获得民众的称颂,就必须向民众交付结果。选举是一种确保政府问责制的工具,而不是交付结果的方式。民主制度在组成政府过程中的投入合法性,永远不能取代政府交付结果过程中的产出合法性。

治理良好的专家统治型国家,对投入和产出同样重视。它们的合法性既来源于政府组建过程,也来源于落实政策、向公民交付结果的过程——包括:坚实的基础设施、公共安全、清洁的空气和水、便捷的交通、便利的商业活动、高质量的教育、优质的住房、可靠的儿童保育、言论自由、工作机会等。对专家型官员来说,在这些事务上拖延或不作为,本身就构成了一种腐败。在专家治理型国家,政府总考虑着如何解决问题,而不会无休无止的推诿责任,也不会把停滞不前作为一种常态。

当我们停止布道式的宣扬民主,不再给人民带来非必要的痛苦,开始探寻政府正确的方向时,虚无就终于能转化为实质。从长远来看,国家治理的质量比政权种类更重要。良善的治理自然能使政府获得信任。新加坡人对本国公共机构高度信任,因为它们既卓有成效,又几乎与腐败绝缘。正如托马斯·弗里德曼所说,“新加坡不是一个彻底的民主国家,但它的领导人每天都要问,如何使国家变得更好。如果各方面制度均已健全,而人民又认为政府是公正的,那么民主与否只是一种选择罢了。”实际上自1960年代以来,新加坡一直自称是“行动派民主国家” ,最近又提出“解决问题式民主国家”这个称号。

新加坡和中国可以理直气壮地说,自己在不照搬西方模式的情况下获得了成功。如今的,民主国家的公民呼吁政府向专主制国家靠拢,而不是反过来。事实上在民主化的南非和印度,中国式着眼长远、自上而下的决策模式都不乏坚定的支持者。毕竟,“共产主义”中国的普通人,几乎在方方面面都比“民主”印度的普通人领先许多。因此,中国人对政府的信任程度也理所当然远高于印度人。正如一位中国学者所说:“中国人不爱政府,但他们信任它。

前文所述的一切,并非意味着民主毫无可取之处,它不仅是合法性的重要基础,也是专家统治获得成功的核心支柱。民主应被看作追求高远的良政目标过程中一套必须遵守的原则,而不是普世性的解决办法。所有现代社会都希望囊括所有良善治理的元素——领导问责制、国家稳定、政治包容性、公共服务的有效落实、高质量监管政策、透明的法治、低腐败、无偏私的司法机构、公民自由、权利保护、创造经济机会以及其他变量——珍视它们的绝不仅有美国。真正重要的是在实践中执行,具体体现于法律的制定、官僚机构的自主性以及政策执行的有效性等指标。

政府成功与否,适应外部条件高速变化的能力很重要。良善的治理需要把握复杂的全球趋势,加速制定具有远见的战略,这些都不是单凭民主就能保证的。过去,人们指责专家型领导无法应对复杂性; 今天,无法适应新现实的反而是民主国家。其实,今天的专主制国家与数十年前被称为技术官僚型的国家几乎没有任何相似之处。它们告别了毛泽东时代的个人崇拜以及苏联的计划经济模式;它们进行民事治理而非军事统治;它们提倡政治包容性,不结党营私;它们喜欢用数据说话,而不盲目遵循教条;它们具有透明的程序,不黑箱操作。是的,就连全世界最古老的民主国家,也比你想象中更加偏向专家统治。

(观察者网杨晗轶译)

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帕拉格·康纳

帕拉格·康纳

新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:杨晗轶
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