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帕拉格·康纳:小国凭什么成为大国学习的榜样?

2017-04-07 07:15:09

【许多人认为小国与大国在治理上不可同日而语,这固然在技术上是正确的,却一笔带过了太多小国治国理政的智慧。21世纪不光有国际——即国与国之间——的竞争,更有面向新挑战的生存竞赛。在这个意义上,小国灵活的经验对大国的城市化建设不乏参考借鉴意义。新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员帕拉格·康纳在新著《美国的专主制:信息国家的崛起》中,以瑞士和新加坡为原型,提出一种无关民主、重视治理质量、由专家集体领导的治理范式——“专主制”。

经作者授权,观察者网翻译全书并将在近期陆续以连载的形式刊登中文版,本文节选自原书第二章“如何治理一个国家”的第五、六小节“争夺人才”和“小国家、大想法”。观察者网杨晗轶译。

《美国的专主制:信息国家的崛起》


争夺人才

通过制定战略规划,信息国家十分具有选择性地引进人才。然而,瑞士和新加坡的人口构成都高度多样化。外国出生者占瑞士总人口比例接近30%,是欧洲最高的。2014年瑞士选民以微弱优势通过投票,利用《瑞士与欧盟人员自由流动协议》中的保护条款,推翻了这项1999年签订的协议,对大规模移民加以限制。在1990年至2010年间,新加坡人口几乎翻了一番,外国出生者占总人口比例从10%上升到近40%,成为仅次于迪拜的全球第二大熔炉城市。但2011年,新加坡在民众对公共资源被压缩和就业竞争加剧的抗议声中,也开始严格限制移民,。如今,当地许多招聘广告明文标注“只录用新加坡人”,外国公司也开始推行“新加坡第一”政策,把晋升机会优先给当地人。

正因为这些政策,这些信息国家才得以在全球人才战争中拔得头筹:移民政策对绩效导向型招聘目标起到了战略推动作用。新加坡只有300万公民,尽管它拥有世界一流的大学和理工学院,也必须想办法弥补劳动力缺口。因此,它为外国留学生提供奖学金,待其毕业后提供在新加坡公司甚至政府机构工作的机会。此举反过来又使外国人才能较为便利地获得永久居留权和公民身份,把他们变成民间交流的双向大使,在新加坡与祖国之间牵线搭桥,便于新加坡与其发展商业关系。随着外国人口数量超过本地人口,新加坡开始以人才价值——而不是种族配额——衡量应该新增多少永久居民和公民人口,从而吸引更多的全球人才。

在智利、阿联酋、哈萨克斯坦、卢旺达、格鲁吉亚等雄心勃勃的新兴市场国家,我总能看到一个个制作光鲜的文件夹,上面用“愿景”、“战略”等字眼写着对2020年、2025年、2030年的规划。几乎每份规划里都写着要建设世界级基础设施,打造价值链,建设知识中心,培育高科技生态系统,以及训练人才掌握面向未来的技能,可以说完全复制粘贴自新加坡的整体规划。数十年来,新加坡不断引进“智慧资本”,形成了别国争相效仿的模式。新加坡在中国、越南、印度建立新加坡式工业园,并逐步推广到非洲和中东,每年可从合同中获利数十亿美元;此外还向当地企业提供设施管理和技能培训等服务。每隔几个月,来自中国、印度和哈萨克斯坦的官员代表团就会聚集到新加坡国立大学李光耀公共政策学院参加培训,吸收学习来自全球各地的先进治理经验,回国后积极付诸实践。对21世纪的国家建设者、城市规划者和经济战略家来说,李光耀——而不是托马斯·杰斐逊——才是他们灵感的来源。

小国家,大想法

真正能为当今世界面临的每一个重大问题提出解决方案的,很可能是小国而不是大国。几十年来,人们一直不假思索地否定新加坡和瑞士这类蕞尔小国成为国际榜样的可能性。但在今天的世界,有越来越多的省份和城市在实施有效的自治。随着权力从国家转移到城市,从联邦转移到地方,人们不再拿国家跟国家进行对比,而是在关键决策单位之间进行比较。在一个由城市国家组成的世界里,大国的经验将前所未有地失去相关性。相比国土面积,成功才是更重要的事。

按最重要的维度去衡量国家竞争力,小国并不输给一些大国。国土规模和经济开放程度之间存在负相关关系,新加坡、瑞士、新西兰、芬兰等小国是经济最开放的国家。新加坡资深外交官许通美曾开玩笑说:“如果能跟月球签订自贸协定,我们一定会签的。”全球化深入程度和土地规模也呈反相关,却与经济繁荣有着紧密的联系,香港、新加坡、卢森堡、爱尔兰和比利时都是最突出的例子。相反,全球一体化程度最低的国家都是土地和人口大国,例如伊朗、缅甸、巴基斯坦和孟加拉国。这些国家尽管规模很大,但其人口却在世界上处于边缘化位置,只有摆脱专制和制裁,让外界接触国内资产,才能不再受到忽视。

如何开展可持续的城市化、如何管理多元性社会、如何引导全球经济走出动荡?城市国家处于解答这些21世纪新问题的前沿与核心。小国的优势在于,它们的战略规划一直以来都是与谋求生存挂钩的。美国冷战时期的战略大师乔治·凯南曾批评大国可能出现“大而无当者的狂妄”,而小国对这个毛病可以说免疫的。新西兰学者戴维·斯基林指出,成功的小国家在战略上具有连贯性,清楚自身利益所在,不懈致力于增强经济竞争力,并随时根据环境调整战略关注。由于惯性较小,小国在政策上更加灵活,能够及时改变。制定决策的领导人和执行决策的公务员之间层级较少,连办公地点也很近。在这样的国家,各级政府利益高度一致,相互之间是而功能互补关系不是竞争关系。

但作为一个小国并不容易。由于人口规模较小,教育和医疗等基本服务无法产生规模经济效应,而修建基础设施以及维持军队、铁路、邮政、银行等机构产生的开支却十分庞大。既然国内市场如此之小,政府对航空、电信等国家公共事业的支持和投资便显得至关重要。新加坡弹丸之地,没有国内航班,那么除了本国政府,还有谁会支持航空公司?而瑞士人直到今天,一直十分后悔当初未能对瑞士航空给予支持,将其卖给了德国汉莎航空公司。

在控制成本和保障质量问题上,小国尤为谨慎。长期储蓄和自力更生不是民主提倡的美德。坐拥珍贵原材料(例如挪威)或金融盈余(例如新加坡)的小国十分明智地管理主权财富基金,将其应用于战略发展投资或帮助国家稳定渡过经济衰退期。大国内部往往只有在地方行政单位,例如阿拉斯加和西澳,此类基金才真正发挥作用;反之,英国和加拿大等国家虽然资源丰富却长期忽视其重要性。而专主制小国往往会主动采取行动,油价低廉时建立战略石油储备,以主权财富基金确保养老金的偿付能力。

在将专主思维与民主实践相结合这件事上,小国和城市、省份等亚国家行为体比大国做得好得多,它们在行政辖区内部积极进行试验,而非被动等待远方首都的批准。譬如加拿大,全国温室气体排放量由于开采焦油砂石油而飙升,魁北克为了应对这个挑战,在省级层面启动了(与美国加州的)碳交易和电动公交计划。此外,魁北克的枪支管理也比加拿大整体水平更严格。与此类似,苏格兰为减少酗酒闹事,对酒精饮料征税高于英国整体水平。民主社会通过这种干预型政策促环保和公共福利,在构思和管理上具备高度的专家治理特征。

研究帝国大战略的著名学者爱德华·勒特韦克常说,美国国防和情报机构的预算如果削减一半,不得不像小国那样精兵简政,反倒将更加有效。如今许多西方政府臃肿低效,警醒小国追求精简和高效,时刻关注财政状况和社会福利。以荷兰人为例,他们积极储蓄,为退休人员支付大额养老年金,并积极适应需求改造劳动力结构,同时增加企业税填补保险的可携带性带来的额外成本空缺。此外,有罪不罚、罪罚不当现象在大国十分严重,而在公众密切监督政府的小规模开放型国家,则几乎不可能出现。根据透明国际组织的排名,世界上腐败程度最轻的国家都是小国:丹麦、新西兰、芬兰、瑞典、新加坡、瑞士和荷兰。


如果所有国家都像小国一样行事,它们便无法依靠广袤的纵深和自然资源,只能选择专注于人力资本。事实上,小国的确比大国更重视教育。国际学生评估项目(PISA)教育排名最靠前的国家是芬兰和爱沙尼亚。而“新加坡数学”已经成为全世界学习的榜样。小国关注每位国民的教育,只有这样才能培养出创新者和颠覆者。初创企业Skype和TransferWise分别给电信和汇款行业带来了颠覆性改变,而它们都来自小国爱沙尼亚。

21世纪的成功社会必须首先具备广泛的连通性。高速互联网覆盖率是否足够高,公司获取数字服务是否便捷,都是世界经济论坛网络就绪指数首先考虑的参数,在这个榜单上,瑞典、芬兰、新加坡和瑞士等小国再次排在全球前列。

它们对信息和通信技术服务的进口、购买和消费征税都很低,因为事实证明这些技术能促进经济整体效率,提高个人生产力。全覆盖的数字服务帮助企业家极大地节省公司启动成本。因此小国积极倡导互联网的开放性,便显得毫不奇怪了。

尽管北欧被人们认为全是宠溺过度的福利国家,但瑞典已经建立起灵活的劳动力市场,法律强制规定每年约2%的工资涨幅。瑞典人把这部分消费能力转变为生产力和货币数字化的驱动力。从宜家到爱立信,从沃尔沃到H&M,瑞典拥有与其人口数量不成比例的多间全球性跨国公司。而瑞典商界精英纷纷把红利用于研究,以孵化下一波成长型公司。以瑞典研发的流媒体音乐服务Spotify为例,尽管它目前仍广受欢迎,但政府资助的瑞典创新局(Vinnova)已经开始孵化新产品来取代它。

瑞典的邻国芬兰也是个善于战略规划的民主国家。芬兰议会有个专项委员会,它(根据全球政策法规或资源限制等条件)致力于分析未来决策过程中可能出现的参数,决策者预先进行适应。目前荷兰已经展开为期多年的2030年世界局势情境推演,并通过该项目制定相应的经济战略。此类机构遍布政府各个权力分支,能够公开研讨政策措施,不避讳其争议性,最终拿出技术性解决方案,譬如从联邦年度预算中拨出1%或更多用于投资。虽然这些机构都是政府部门,但由于它们的职责在于直面复杂性,因此能够以非政治的方式思考和行动。

大国也可以擅于学习。邓小平在访问新加坡后,启动了中国的经济改革,在深圳建成了中国首个经济特区。他的目标不是把中国建设成一个巨大的新加坡,而是在中国内部建设出无数个新加坡。自那时起,新加坡政府机构先后在苏州、天津、广州、重庆、无锡、吉林等省市设计、建造和管理了一大批工业园、高科新区和生态区。

在西方民主大国中,德国最接近于信息国家。联邦政府发挥领导作用,通过前期投资打造“数字德国网络联盟”等平台基础设施,从而产生全国性利益。德国政府合并了经济部门与能源部门,便于对保障国家安全、带动新产业、提高生产力的领域——例如清洁能源——进行投资。美国无比浪费的医疗系统——人均成本四倍于德国,却未取得好结果——要是放在德国,必定成为整体规划中无法容忍的一环。为使所有地区连接到全球市场,德国为各州各市各行业都提供了基础设施保障,在此基础上,各地区都制定了切合自身实际的商业计划。德国的汽车制造业世界领先,但主要汽车公司来自三个不同的州,它们相互竞争,寻求击败对手。

这便是为什么德国能成为中国人心目中最钦佩的国家;这也是为什么德国总理安格拉·默克尔访华频率以及在华影响力都高于其他外国领导人(她也是美国人心目中最钦佩的外国领导人)。华盛顿没有什值得中国效仿的,但法兰克福和柏林却是中国最好的老师:管理良善的公司制度、劳资合营管理方法,亲社会的普惠性政治、高附加值创新,这些因素综合在一起,使德国成为了出口强国。中国是历史上人口最多的帝国,它正试图把自己重组成数十个专家统治型城市的集合。而这也应当是美国未来前进的方向。

(观察者网杨晗轶译)

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帕拉格·康纳

帕拉格·康纳

新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:杨晗轶
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