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帕拉格·康纳:顶级人才进入公务员队伍 是国家成功的关键

2017-05-30 07:58:59

【新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员帕拉格·康纳在新著《美国的专主制:信息国家的崛起》中,以瑞士和新加坡为原型,提出一种无关民主、重视治理质量、由专家集体领导的治理范式——“专主制”。

经作者授权,观察者网翻译全书并将在近期陆续以连载的形式刊登中文版,本文节选自原书第三章“七个总统比一个好”的第二节“顶级人才”。观察者网杨晗轶译。】

《美国的专主制:信息国家的崛起》


有一支干练得力的公务员队伍维持政府部门合理运作,为总统和内阁提供支持,对行政部门高效运作至关重要。专业化的公务员队伍是连接政党和国家的重要桥梁,他们是懂行政的治国者,而不是自私自利的裙带干部。简单地说:即使选出来的政客无所事事,公务员也能干出实绩。

在英国,行政部门制定联邦预算,提交议会进行审批,并负责执行。很难想象专家治理型体制会一头栽入“英国脱欧”之类的政治真空。有种说法是,公投日出现暴风雨天气,许多志在必得的“留欧”选民没有出门,因此“脱欧”派最终略占上风。一个有智慧的国家难道会仅仅因为某个下雨天的简单多数投票,就甘于自我放逐,遭到战略遗忘吗?在英国脱欧公投结果出炉后,行政部门仓促地拼凑出一个委员会,来审视该决定的影响。而在真正的专家治理型国家,在议会或选民决定走哪条路之前,行政部门早已研究讨论了各种情境和后果,接下来才轮到议会与民众积极协商,最后是支持率达三分之二方能通过的多数投票。

英国退欧的惨痛失败仍在持续,它昭示着英国与美国一样,都存在严重的“政治战胜理性”的问题。这并不奇怪:自1973年以来,英国削减了三分之一的公务员队伍,目前人数已不足45万。十年前,记者安东尼·桑普森在《这地方归谁管?》一书中辛辣地分析了英国政治状况,他认为“重复利用”的政客、阴暗的特殊利益以及被阉割的公务员制度结合在一起,意味着民主制不再具备责任制和有效性。每个人都想谋私利,没人愿意干实事。

今天,全世界能力最强、自主性最高的公务员队伍来自新加坡。所有内阁部长都配有熟谙政务的常任秘书。新加坡的公务员制度仿佛一座螺旋式梯级:每迈进一步,都必须学会管理不同领域的事务,不断拓宽知识库,积累实践经验。相比之下,美国政治就像电梯:你可以不经历学习阶段,直接从底层升至顶部。

美国国防部网络评估办公室前主任安迪·马歇尔在美国战略界广受尊敬,他把未来战斗的概念注入不同的战争情境当中。有着机械工程背景的林祥源和安迪·马歇尔一样都被称为“尤达大师”,他担任过国防、教育和金融部门的常务秘书,管理过新加坡经济发展局,负责过公务员队伍和总理办公室的运作,并掌控着新加坡政府投资公司的主权财富基金。林祥源很少把自己的某个想法强加于人,而是不断努力促进同僚之间形成集体愿景。新加坡政府智库战略前景研究中心的何学渊也是如此。他们都具备在多个政府部门任职的丰富经验,以及独立展开研究的权威,也都提倡实施打通官僚体系的“社会整体性”政策。他们二人——以及受他们培训和启迪的成百上千名技术专家型公务员——都拥有治理大小国家的工具包。

在新加坡现任公务员首长王文辉的倡议下,该国整个官僚体系都在接受更广泛的培训,以应对现实中的复杂性。目前,新加坡扩充公务员队伍时尤其重视经济战略、基础设施规划、环境管理、安全国防、社会服务和政府行政等领域的专业知识。例如,负责城市规划的管理者队伍包含了建筑师、经济学家、人口学家、生态学家和许多其他专家。这种横向拓展的机制避免了增添垂直的官僚层级,有利于整合资源,集中用于应对边境与航空管控、供应链追踪、粮食安全保障以及关键基础设施维护等功能性挑战。沿着这条思路发展,公务员队伍中的通才与专才的角色不断转换,他们之间的跨界交流碰撞往往能为问题带来创新型解决方案。新加坡对政策的重视程度不亚于战争,因此新加坡公共服务学院效仿美国五角大楼斥资上千万模拟战争游戏,应对可能出现的“黑天鹅”事件,尤其关注破坏性科技和能源供应。

新加坡的轮岗机制既培养了公务员多种专业知识,又防止他们僵化死板,像美国联邦机构雇员那样尸位素餐。培养内部专业人员不但节省了昂贵的外包费用,而且有助于新知识的积累、消化和知识、内化和调节。信息国家向咨询公司采纳企业实践中的案例研究、压力测试和系统整合等知识,同时确保公务员吸收其中的技术诀窍,未来能够独立负责这些战略项目,成为掌握数据工具的管理者。对管理咨询公司来说,新加坡政府的项目难度最高,因为内容相同的服务从来不需要提供第二次。

良好治理的关键往往是统计和后勤,也就是数据分析和工作执行。工程师从政在许多国家并非新鲜事,但美国几乎没有这样的人才。科学史研究者爱德华·特纳对此的解释是,社会对政府的不信任以及强大的私营部门导致工程师远离政府。然而,政府要修复和新建基础设施,需要更多的工程师而不是金融家。新加坡吸引数学、工程和科技人才加入公务员队伍,华盛顿却把他们吓走。谷歌公司的哈尔·瓦里安曾说过,统计学家是21世纪最性感的职业。至少在新加坡,他是正确的。

中国和新加坡的公务员队伍都充满了乏味的完美主义者,他们用创造力弥补个人魅力的不足。新加坡的公共服务学院和中国的浦东干部学院都已成为治理思想的中心,致力于研究民主与数据相结合的复合型政府模式。公共管理学科在这些机构中演变为“政策科学”,通过全球案例分析来调整国家制度,改良政策效果。今天的中国共产党要求干部每五年在中央党校接受为期一个月至一年的培训,而中央领导则每年要到不同的省份进行考察,了解农村基层遇到的挑战。相比之下,来自 400多个机构的200多万美国联邦公务员(包括50万邮政服务人员)没有动力——当然更没有硬性规定要求他们——向其他国家学习。

如果现代公共行政学之父马克斯·韦伯在世,他将对美国政府官僚机构的独立性与专业主义下降感到十分担忧。目光短浅的政客既不汲取历史上积累的知识,也不咨询有经验的专家,那么随着专业人员退休,制度记忆将逐渐消退。要扭转这种颓势,美国每个内阁部门都需要在普通职员当中树立公共服务的精神。 美国有许多优秀的官员,但还不足以构成一个具备开拓精神的官僚机构,而现代公务员体系必需拥有足够资源进行远期规划,并在政治风向中秉持公正和独立。 因此,公务员队伍必需保证相当规模的常务工作人员,以及法定的预算,这样才能提升所有政府部门的效率。

目前,美国国家安全委员会和经济顾问委员会等政府内部重要咨询机构获得的授权模糊,应从法规上提升其决策权。国会委员会和其他政府机构可以向它们提出意见,但不能否决它们的提案。这两大机构面临的矛盾是,培养出许多人才,但却无法为他们提供足够的永久职位。因此,有才干的顾问在这里受过一番历练后,很快就会在选举临近时离开,以避免漫长的跛脚鸭时期,导致关键事务无人处理。这些机构不应委任外部人员管理,而应交给顶级内部专家,辅以流动的外部人员,带来新的思维。有了强大的编制内团队,国家安全委员会可以更好地在不同机构之间穿针引线,共同进行战略规划,改进国防部、中情局和国务院各自为政、病态失调的局面。

作为一个技术团队,美国科学和技术政策办公室的许多专家十分熟悉科技发展的最新进展,包括可替代能源、纳米材料和神经科学等领域。他们理应在重点研究中心(比如俄亥俄州的国家增材制造创新研究院)建设中享有更大的自由决定权。在良善的专家治理型国家,有线电视公司、电信公司和互联网公司不会在宽带成为公用事业——那是2014年,最终裁决偏向于联邦通信委员会的立场——之前,围绕着“网络中立性”进行无休无止的口水战。白宫信息与监管事务办公室在严格监管和激励商业进取之间谨慎地把握着尺度,该机构内部的专家型官员包括哈佛法学院教授卡斯·桑斯坦等,他们咨询专家和民众,为不同政策选择建模,帮助政府进行决策。

去年的美国大选把一名政治素人选进了白宫,此时提倡加强行政权力似乎有点不合时宜,但它的意义在于建立专家统治能力并将其制度化,超越总统、特别是限制其可以造成的损害。按记者詹姆斯·特劳布的话说,华盛顿需要更多“相信理性、专业和历史教训”的公务员。这三点是专主制国家的美德,而不是美国民主的优点。美国公众厌恶政治贵族——但千万别把住在玛莎葡萄园的富豪和政治投机者跟长期奉献的公务员混为一谈。目前华盛顿圈内精英主要是一群自吹自擂、经验欠缺的机会主义政客,而不是资质充分、富有远见的专家型官员。

(观察者网杨晗轶译)

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帕拉格·康纳

帕拉格·康纳

新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:杨晗轶
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