【新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员帕拉格·康纳在新著《美国的专主制：信息国家的崛起》中，以瑞士和新加坡为原型，提出一种无关民主、重视治理质量、由专家集体领导的治理范式——“专主制”。

经作者授权，观察者网翻译全书并将陆续以连载的形式刊登中文版，本文节选自原书第四章“人民代表大会”的第四节“州长高于参议员”、第五节“法治”。观察者网杨晗轶译。】

《美国的专主制：信息国家的崛起》

州长高于参议员

一直以来，美国参议院都是受惯性驱动的。如今，这个走向破落的制度已不值得我们去拯救。最初设立参议院的目的，在于用贵族的意志去平衡代表民众意志的众议院——根据托克维尔的观察，后者是个由“狭隘激情”主宰的堡垒。历史上，在一个多世纪的时间里，美国的两院只有众议院议员是通过选举直接产生的，而参议院则担负着隔绝民粹主义的功能。但1913年批准生效的美国宪法第17条修正案规定，参议员也通过直接选举产生，削减了他们的自主权。渐渐的，参议员和众议员一样，也开始谋求私利。虽然某些带有传奇色彩的参议员的确促成了两党达成妥协，但他们无法掩盖一个现实，那就是上层议会也已成为两党攻讦的地方，墨守成规、脱离现实的议员们除了筹款准备下次竞选，几乎把所有精力都花在了阻挠议事和秘密阻止提名等手段上。

如今的参议员们有一半以上是前任国会议员，而过去，则是经验丰富的州长占大多数，它是为了优先解决医疗改革、金融改革、外交和贸易等国家大事而设立的。因此，立法部门的要适当改革，就必须成立全国州长委员会，并用它取代参议院。美国的各州实际由州长经营，他们管理着庞大的官僚阶、复杂的预算，并且了解当地的现实。参议员围绕着各自州内部的医疗和在岗培训试验项目反复争辩；而州长则负责落实和运营这些项目。与彼此争锋相对的参议员不同，美国各州州长之间相处非常好，并且高度支持有助于加深互联互通程度的跨州项目。美国每个州有两个参议员，但其实它更应该有两个州长——他们可以联合参选，也可以是得票率最高的两名候选人。州长经选举产生之后，一名留在州内首府工作，另一名则常驻华盛顿协调优先事项和议程，并与其他州长分享成功经验。考虑的参议院的规则在200年内几乎没有更新，这种制度安排至少可以减少阻挠议事的现象，确保产生实实在在的政策。

我们无须囿于参议院的宪法义务（例如投票决定最高法院大法官），按照宪法规定参议院的作用是“建议和同意”，而当前这已转成为参议院和总统之间权力角逐的工具。参议院对行政部门的每个提名人——从大使到法官——统统卡住不批准，直到总统在另一件事上服软。这种以制衡为名、行勒索之实的行为如果能彻底杜绝，对所有政府部门来说都是件好事，尤其是司法部门。

法治

美国宪法的制定者是一群立法者、学者和公民，他们反复起草定下了邦联的法律基础。可为什么后来美国停止了对宪法的修订？首先，修订宪法需要在国会和州议会获得压倒性多数的支持，这在今天分裂的政治气候里几乎是不可想象的。自1978年诞生了降低投票年龄至18岁的宪法第26修正案之后，美国宪法再未经重大修正。与此同时，美国至今仍然坚持第二修正案，即便其保护州民兵武装的初衷早在两百年前已经实现，仍然将其曲解为保护个人的半自动武器拥有权。相比之下，德国人并不认为他们的宪法必须原封不动地被遵守，而是将其视为一份与时俱进的鲜活文件。德国经常修订宪法（即“德意志联邦共和国基本法”），比如增补国家官方语言，增加社会服务供应，重新规范警察部队角色，以及加强隐私保护等。

若不愿让宪法成为历史遗牍，则它必须进入维基百科时代。要正确处理宪法修正案等影响深远、所涉敏感的课题，最好是成立中立公正的议会委员会，由它负责向专家咨询，审议国际案例和和参考标准，并建模预演各种后果。许多人把冰岛最新的宪法描述成一部众筹“维基”宪法，在四个月内，它得到了社交媒体用户广泛的参与，但实际上，冰岛议会有专项委员会不断起草和修订宪法，并综合了大量公民参政议政的意见和建议。这又是一个民主制和专主制携手并进的范例。

不幸的是，连美国名义上最独立的机构也在朝相反的方向前进。总统提名最高法院大法官这件事本身已经沦为一种病态的政党行为：希望对立政治倾向的大法官死在你任内，这样你就可以从自己的意识形态阵营里挑选继任者。然而，在大法官安东尼·斯卡利亚去世后，共和党人用一场政治秀颠覆了这种传统惯例，他们声称奥巴马任命的继任者都不具备合法性。最终他们胜利了：特朗普总统可能将至少主导三名最高法院大法官的任命。

最高法院大法官以及所有联邦法官的任命程序都具有偶发应急性质，改变这种现状的方式有很多。譬如总统可以任命一个由立法委员、律师和法律专家构成的多元化小组，根据贤德才干提出人选建议，以便职位出现空缺时供总统选择（吉米·卡特当年就是这么做的）。废除大法官终身制，引入十年任期制，确保岗位保持活力、思想保持流动。成功得到议会任命的大法官提名人往往都不太阐述自己真实的观点，仿佛在引用宪法第五修正案。为什么不让候选人清楚地阐释他们在宪法问题上的立场，并陈述希望如何修订宪法，以提高法院功效、彰显宪法的社会意义？

美国最高法院的目的是维护宪法以及保护所有公民的权利，这一点不存在争议，但为什么我们要等待偶然性的案件来决定这个国家对隐私权、或收集证据过程中科技手段的看法？在通过特殊判例释法以外，高级法院还有多种方式可以促进治理的演变。正如安妮·玛丽·斯劳特十多年前在《世界新秩序》一书中写道，法院已经成为政府间机构网络的一部分，它积极协调法律，使人民和商业交流更加顺畅。由于美国和欧盟（及其双方的公司）不断在知识产权保护和个人数据隐私（如安全港规则和隐私权保护纠纷）等方面存在分歧，双方的法院应该彼此对话，预估新技术带来的影响，并提前准备调节监管机制，而不应等待公司诉讼找上门。在世界范围内，服务经济增长的速度比商品经济快得多，法院应该确保这块蛋糕继续做大，而不是任凭互联网巴尔干化。

智慧的法院和立法机构，都会积极地进行横向政策比较。世界各国在法律和政策方面积累了丰富的经验，如果将其编入数据库，方便所有国家查询，则所有选项和后果能得到充分的考虑。这将是人类政治演化的标志：我们选择不故意重复他人犯下的错误。

然而截至目前，美国仍在过度立法，使无数层成文法压倒了普通法和法院切合现实进行裁定的自主能力。这是新时代繁琐的法律文书。《常识之死和无人之治》的作者、著名法学家菲利普·霍华德认为，美国数百万页的联邦法律条文颇有苏联中央计划经济的遗风。诸如建筑工程许可证等最简单的事项，竟也需要走法律程序，而且最终可能导致项目成本翻倍。他倡导专家治理，譬如提供商业许可证一站式服务，以及采用独立的公民委员会等民间组织来提供服务，简化法律程序。

与担任陪审员相比，这样的方案能使公民更好地安排时间。一个美国人除非经常因盗窃、酒驾或其他刑事犯罪被卷入法庭，否则与法律制度交集仅限于被迫出席陪审团。在美国，人们常说陪审团义务是民主制度的重要因素，它能促进公民美德和公平感。这是一个听上去冠冕堂皇的说法，但实际上陪审团制度与其他高效司法模式相比，是对时间巨大的浪费。刑事法院不是给学生玩的“模拟联合国”；看过再多集《法官朱迪》你也无法驾驭法律的复杂性，不够格权衡证据。德国、法国等欧洲国家都有所谓的“混合法庭”，让若干名公民（通常只有两三个，包括外行和专家）与法官小组一起评估案件。美国司法体系已成为一场混杂着真人秀和“袋鼠法庭”的闹剧，而混合法庭则有助于降低选任陪审员制度的荒唐成本，使纳税人放心。

（观察者网杨晗轶译）

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