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帕拉格·康纳:任由政治这么烂下去,美国裹足不前就等于慢性自杀

2017-10-18 08:22:22

【新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员帕拉格·康纳在新著《美国的专主制:信息国家的崛起》中,以瑞士和新加坡为原型,提出一种无关民主、重视治理质量、由专家集体领导的治理范式——“专主制”。

经作者授权,观察者网翻译全书并以连载的形式刊登中文版,本文节选自原书第五章“呼唤专家型领导人”的第一节“重塑秩序”、第二节“美利坚合众信息国”、第三节“维护全球影响力”和结语“历史的弧线”。观察者网杨晗轶译。

《美国的专主制:信息国家的崛起》


重塑秩序

从外部观察美国,人们常常惊讶于它异于其他大型社会的活力和韧性;但同时人们也坚信,政治体制决定了这个国家必将浪费许多绝佳机遇。除非美国愿意接受政策失败,否则我们需要更大程度的专主制来平衡民主制。

政治理论家拉胡尔·赛格尔在即将问世的新著《得体的政权》中写道,国家往往在“残酷的事实”面前,例如在重大战争中败北,才会警醒过来,被迫朝专主制转型。

历史上,只有当拿破仑三世被普鲁士的俾斯麦击溃之后,法国才建立了高度精英化的巴黎政治大学,专门为国家内政外交培养骨干人才。

也正是为了扭转大萧条的全面衰败局面,罗斯福才会在新政中设立社会保障局和联邦国民抵押贷款协会(即房利美)等大型专业官僚机构,大幅拓展政府功能以治理不断增长的工业人口。杜鲁门设立的联邦公路管理局则是战后时期又一个政策超越政治的例子。

要建成自由、有序、安全的社会,政策连续性必不可少,必须跳出政治操纵的狭小范畴实现政府功能。在国家利益已得到清晰界定的领域,专主制有助于将民主和腐蚀性政治隔离开来。影响美国未来的根本性战略问题——移民、教育、国防开支、贸易政策、医疗保健和基础设施——都需要以专主制为方法寻求答案,而不是毫无事实依据的民粹主义。当容错率降为零,便是时候召唤专家型领导人了。

近年来,专家型官员屡屡在重大政治危机关头才被委以重任,他们的努力往往被狭隘的政治斗争抹杀掉了。2012年,美国两党共同组建辛普森-鲍尔斯赤字委员会,以求打破国会预算僵局。毫不意外,它提出的若干条建议,统统遭到了忽视。因此,尽管赤字大幅缩减,美国仍然常年反复面临联邦政府关门的风险。在专主制国家,辛普森-鲍尔斯的建言根本不会被呈交给导致预算危机的机构进行审批。

当底特律面临破产时,专主制几乎又成了救命的灵药。2013年,密歇根州州长里克·斯奈德为避免底特律市遭到破产接管,任命凯文·奥尔为该市应急管理人,赋予他改变预算、重新谈判劳工合约、私有化服务和敲定长期投资的权力。虽然底特律的日常工作最终还是交还给市长迈克·达根,但奥尔手握大权无异于给民主制度按下暂停键。不过,由于底特律和密歇根州其他破败城市已经积重难返,人们没法指望专家型官员创造奇迹。

拯救底特律的希望在于美国全面重振基础设施,这次的手笔不亚于杜鲁门时期的联邦公路管理局,美国土木工程师协会提出的计划总额高达3.6万亿美元。除了工程分包等数百万个随之产生的就业岗位之外,基建还将帮助美国做好准备迎接2050年前到来的4亿人口。

在接近零利率的经济环境中,数万亿美元的企业资产并未得到充分利用,每年却接受数千亿的外国投资,对于美国来说,这正是组建国家基础设施银行的绝佳时机,其实美国国会早已讨论过此事,却犹豫反复了十多年。在去年的美国大选中,希拉里·克林顿和唐纳德·特朗普罕见地在基础设施重要性上达成一致,这意味着它是美国的根本大计。

然而,由于美国国会总是以州和选区为框架考虑问题,缺乏行业和供应链的整体性,所以在长期基建项目上总是打折扣。交通部要求50个州分别提交开支计划书,而不鼓励各州因地制宜制订区域性计划。这是对托马斯·杰斐逊200来年前划定的美国地图的僵化传承——各州均匀分配以维持权力的平衡——而无视350个都市地区急需增强连通性的现实。

更为重要的是,美国各地连通性的鸿沟正是政治分歧所在:政治倾向的差异不再是“红色州”和“蓝色州”之间的差异,而是人口高密度和低密度地理区域之间的差异,高密度地区极大倾向于民主党和自由派,而低密度地区则倾向于共和党和保守派。美国是西方国家中城市化程度最低的,再加上落后于时代的选举团制度,这些因素共同导致美国社会政治高度分裂,使特朗普乘势崛起。如果美国真的想弥合鸿沟、“再次走向伟大”,答案就在这里:修路。

后金融危机时代,由专家主导的经济体制将正视纾困基金分配的不公正,并调整监管制度的内部矛盾,鼓励银行不再囤积资本而积极放贷给中小企业。这种体制将维护房屋抵押贷款低利率,并向大规模创造就业或投资提升劳动力素质的公司提供税收减免政策。对有智慧的政府而言,与其增加向企业征税,还不如吸引企业投资。

然而在金融危机过去十年后,如果说美国在上述领域取得了什么成功的话,那也是偶然现象而非常态,这样的结果是以功效为上的专主制所不能容忍的。特别是现在美国企业的海外现金约达5万亿美元,如果美国政府因缺乏鼓励资本回流和吸引新投资的手段而错失机会,则应被视为腐败和玩忽职守。

在今天的美国,金融机构仍然“大到不能倒”,掠夺性抵押贷款仍然普遍存在。除了这些讽刺性的事实之外,新的宏观审慎监管制度是一种更好的商业行为监督框架,提供了可供官员解读的简单规则。美国金融业监管局高效仲裁金融经纪人和客户之间的争议,发挥着日益重要的作用,由三人专家小组作出的决定无需走公开法庭诉讼程序,便已具有约束力。这是专主制提供的又一智慧解决方案,为偏爱打官司的美国展示了新的可能性。

在即将到来人口转型期中,美国将面临重大的结构性挑战,“婴儿潮”一代的4000万人很快就会退休。他们大多数人储蓄率严重偏低,养老金储备不足,储蓄回报率几近于零(而且需考虑到他们的退休储蓄金已经因金融危机大幅缩水)。如果把这个问题抛给民主制度下的立法者,等他们找到解决办法时,恐怕大多数退休人士已经入土了。

美国关于工资保险最进步主义的对话——就目前而言,还停留在对话阶段——早已在丹麦等国家落实为政策,不但保护工人的福利而且还有专门的“帮扶小组”为老年工人提供咨询,使他们可以在退休后仍保有一技之长。

同样,全民基本收入也在美国备受热议,仿佛这样一个欧式计划将在一夜之间筹足资金。如果美国政府走专家治理道路,则应该最低工资保障和工资支持双管齐下,使更多公民可以不依赖政府福利,偿还巨额信用卡债务,使经济结构中的消费更加平衡。专主制国家明白,这种投资能在商业、税收收入、社会文明等方面取得回报,有效覆盖成本。

医疗保健也是个应该引入专家治理的领域。瑞典有个独立的专家委员会负责改革国家医疗保健体系,它采取了强制降低医疗服务价格,医生按绩效领取薪资等一系列措施,在削减35%医疗预算的同时改善了医疗服务。瑞典一方面让市场机制充分发挥作用,一方面规定标准和成本,以确保民众获得医疗服务的机会。奥巴马医改主要是让民众接受廉价的医疗服务,但缺乏对医疗标准的充分监管。

政策案例研究表明,不应让无知的政客影响医学研究。社会越是在老龄化,疾病预防和廉价药品研究的重要性就越发突出。美国国立卫生研究院承担了许多实验室进行前沿医学研究的大笔资金,然而美国国会却一直在釜底抽薪,削减拨给卫生研究院的款项。

移民和教育都是美国关切的重大问题,它们亟待专家型官员干预。作为移民国家,美国接纳了数百万外国人,其中既有富人也有穷人,既有精通技术的也有缺乏能力的。硅谷等地吸引了最顶尖的人才,甚至将人才再度输出至班加罗尔等地方。美国的科技公司大约有一半是由移民创立或经营的,这些移民许多来自印度和中国。

然而即便精通技术的工程师也难免遭到美国移民政策的重重刁难,这使科技公司招聘海外程序员的努力备受挫折,导致许多技术大牛选择移民其他国家并为竞争对手的公司工作。因此,脸书、谷歌和领英等科技公司联合组建了名为FWD.us的政治行动委员会,为提高H1B签证配额展开游说。

专主制国家解决移民问题的方案与美国大不相同。只要关键行业雇主提出要求,发放工作签证将十分简单,而且绩效突出的外籍人员将很快获得公民身份。这种区别,决定了一个国家的移民政策究竟是遭遇困境,还是按照规划有条不紊地执行。

美国的教育政策同样充斥着混乱和弊病。许多人认为美国正处于调整过程中,试图在僵化的公立学校和结果导向型特许学校之间取得动态再平衡。但事实上,这样的教育体系只能进一步分裂美国,导致其教育水平整体落后于其他先进国家。让广大中产阶级受到良好教育是一个国家的责任,也是民主成功的重要因素。教育实验固然重要,但不能指望它靠局部带动整体。

在专主制国家,政府绝不会花二十年时间去辩论是否应该让高中毕业生服兵役,以及兵役是否能在增进国民凝聚力的同时帮助年轻人找到适合自己的道路——结果到头来任何实质性政策都没有。

面对未来的技术经济,美国高中毕业生缺乏竞争力。一个世纪以前,农民是美国最常见的工种,而今天则是零售人员和卡车司机。由于这两种工作都很可能被自动化机器人和自动驾驶车辆取代,美国劳动和商业部应该尽快制定战略为缺乏技能的劳动力(尤其考虑到在以北卡罗来纳为代表的很多州出现高科技产业增长,却没有足够劳动力替代大批退休人员)创造就业。

至少从约翰·爱德华兹参选总统时(2008年)起,政客便承诺向美国工人提供培训再就业机会。但后来,就在美国国会忙于以某中国异见人士命名公共广场时,IBM和星巴克等公司已经开始建立研究所,与社区学校合作,设置副学士课程按需培训毕业生的技能,并很快就雇用数千名这样的培训生。这些追赶措施真能让美国与德国等国家竞争吗?要知道,德国的行业协会、大学和政府长期合作,与时俱进地推出技术培训课程,使学生保持技能领先地位。

美国人发明了许多破坏性技术,威胁着本国的就业基础。如果再不对这些技术加以利用,将成为一大遗憾。然而,今天我们难以想象美国的民主程序能产生某种战略,对技术-资本主义的破坏性创造加以利用,从而获得广泛的社会效益。

专家型官员可能做出干系重大、不受欢迎、甚至带来痛苦的决定,但这些决定必定与国家民族的福祉紧密相关,势在必行。这样的决定不一定是自上而下的,也可以是先鼓励地方型实验,在寻求拓展成功经验。数十年来,许多专家建议美国政府赦免非法入境的外国人、将大麻合法化,这些在联邦层面不能提及的想法,已经逐渐成为部分进步主义州的政策,并可能在国家层面推广。

信息国家将收集各地政策实验的成效数据,对部分政策加以修订再逐步推广。既然美国许多州希望坚持保守落后的政策,那么功利主义政府的任务则是保护所有公民不受偏见。这意味着重新审视美国宪法第10修正案(即将宪法未授予美国联邦政府的权利保留给各州),而不是等待各种案件到达最高法院,再由最高法院引用该修正案将案件退回所在州进行判决。美国的各州必须向彼此学习,在政府的鼓励下进化,否则美国就不是真正的合众国。

美利坚合众信息国

过去十年里,从来没有任何一个国家的官员或学者对我说,希望他们的国家变得像“美国”。他们想要硅谷、纽约、波士顿——也就是想要创新中心、金融中心和知识中心。访问美国的外国政要总希望尽量把访问华盛顿的日程限制在一两天以内,以便腾出来时间造访美国除政治以外的各大中心。

美国的历史韧性源于于其安全的地缘政治环境、多样化的地理面貌、稳定的货币、锐意进取的文化和许多其他美德——尽管政治制度失效这些因素也幸运地留存了下来。但美国不能永远指望靠运气。

虽然与俄罗斯、加拿大、中国、巴西、印度和澳大利亚相比,美国的人口或人均财富(或两者皆然)仍然大于这些与它幅员面积相近的国家,几十年前重视国民团结的新政精神已经让位于现实中的邦联主义,许多州和城市近乎独立于联邦而存在。虽然美国的富有、多样化、互联互通的大城市数量超过其他国家,但要让分布于350个大都会地区的3.5亿人口为未来做好准备,还有许多工作亟待完成。

美国部分州具有自然或历史优势。比如得克萨斯和内华达的能源与赌博收入,允许它们减免所得税,并以便宜的土地和晴朗的天气吸引数百万新居民。华盛顿州也没有所得税,而是通过征收更高的住房和其他税费来支撑新的基建项目和关键社会服务。美国人口超过一半为独居人士,因此需要修建更多的小型单元房满足市场需求,西雅图则成为了顺应趋势修改建筑规章的领头城市。由于室内空间显得局促,人们必须出门社交和寻找工作,创造更加活跃的城市环境。

加州经历过起起伏伏,它最初在基础设施、大学教育和排放法规等领域都堪称楷模,但随着公民拒绝提高财产税,不断投票扩大政府支出,加州的预算严重失衡。2011年,标准普尔将加州评为全美国经营最差的州。杰里·布朗重新担任州长后,一方面对富人增税,一方面带着债务意识制定零基预算,使财政回到理性的轨道上来。布朗自上而下式的硬性规定结合了加州的投票系统创新。

和瑞士一样,加州公民在销售税、无人驾驶汽车、锁定失窃手机等议题上都能直接发声。虽然不免有些投票倡议流于狭窄混乱(有的甚至通过贿赂收集签名),但它与州立法机构总体上是合作关系,而非某种绕开立法的手段。加州立法者在投票倡议前一个月集会,澄清议题并试图达成妥协,投票将清楚地标注各项措施的财务来源。此外,线下的选民倡议将很快电子化,完全搬到网上。如果加州能管理移民、教育、灌溉和交通,它完全可以成为美国内部最大的信息州。

美国的政治制度设计存在缺陷,每个州既与邻州竞争,又与外国竞争,缺乏全国性领导机制引领美国在全球白热化竞争中取胜。但长期以来,亚国家政治体,即州和城市,一直是美国创新的发源地。当迈克尔·波特撰写《国家竞争优势》时,他不但聚焦于新西兰、荷兰等小国,也花了很大工夫研究亚国家政治体,譬如西班牙的巴斯克地区和美国的马萨诸塞州。竞争产生创新:美国应成为信息州的合众国。

今天的美国拥有硅谷、波士顿、纽约和华盛顿等多个高科技枢纽,各自在计算、国防、数据分析和生物技术等领域具备竞争优势。美国的年度风险资本池超过100亿美元,排在世界头号,然而其中75%投资于加州、纽约州和马萨诸塞州。美国绝大多数州和城市都拿不出可行的经济计划,无法使政府、产业和教育部门协调一致,发展面向全美国和全球市场的专精化产业集群。它们需要勾勒出国内外合作关系和供应链,并在编制上做好应对商战的准备。

美国最高法院大法官路易斯·布兰德斯把各州称为“民主制度的实验室”,但它们同时也是专主制度的孵化器。全美国各地的州长和市长都意识到,成功的关键是中央权力的下放:尽可能多地争取与华盛顿保持独立,并执行最适合本州的政策。权力下放固然有其优点:它不仅能与民主制度一起限制暴君专政,而且允许地方实验和公民快速反馈,并向联邦政府提供成功模式以移植到其他各州。 然而,权力下放的悖论在于,城市既是发展民主制也是发展专主制的理想场所。

美国绿党的例子说明,比起国家层面,城市更能接受民主党、共和党以外的第三政党崛起,参与角逐并赢得选举。绿党在地方立法机构中的地位远高于联邦层面,但仍推举出外科医生吉尔·斯泰因作为总统候选人。与此同时,城市推行的社会政策远较国会讨论的议题更加前卫。

例如,由于移民改革在国会卡壳,纽约市正在筹备为无证移民颁发特殊的城市身份证,帮助他们摘掉非法移民的帽子,使这个作为劳动力关键构成部分的人群走出阴影。纽约市还开始测试社会影响债券,公司通过这些债券培训犯罪人员再就业,减少重犯的可能性,由于监禁人口降低,州政府可以节约大笔开支。在政治创新方面,西雅图已经开启先河以公共资金向政治候选人提供财产税优惠券,前提是他们同意限制支出。

信息城市将治理视为可攻击的有机体。纽约前市长迈克尔·布隆伯格设立了以建设“数字城市”为宗旨的纽约市经济发展公司,向科技孵化器提供赠款并在布鲁克林区设立城市科学与进步中心,培训数据分析专业人士。纽约市前交通局长珍妮特·萨迪克-汗聘请哥本哈根的建筑师捕捉步行者规律,以人为本地重新规划时代广场。前副市长丹·多克特罗夫如今领导Google Sidewalk项目,把付费电话亭改造为无线网络热点,这个项目已经衍生出一系列大数据应用程序,综合市政办公室、医疗记录和实时移动数据来优化交通路线,医疗服务和土地管理。

作为老牌渔业、教育和金融枢纽,波士顿启动了“城市力学办公室”来更有效地规划交通和住房服务。它目前每年只从财产税中筹集20亿美元,但已对企业开放共同投资,预期将撬动更大的资本杠杆。

相比国家,城市更有能力在一代人的时间内完成自我重塑。事实上,当今世界最智慧的城市往往也是最古老的城市,在欧洲更是如此。全球的城市和社区规划师基本一致认为,具有包容性城市必须建设多种收入水平人群的混合型社区,包含多用途公共空间和大量的行人通道。如果说亲近度是21世纪可持续和高产出城市的标志,那么欧洲历史悠久的中等城市则非常适应未来,因为人们在十分钟步行范围以内就基本能得到所需的一切东西。阿姆斯特丹、巴塞罗那和柏林等城市在传感器交通管理、智能卡和电动汽车方面,比所有美国城市至少领先十年。

欧洲国家开始要求雇主计算工资时考虑员工通勤时长,从而改变企业制度,鼓励远程办公和儿童保育。但由于美国大城市基础设施落后,这些措施几乎不可能落实。在东南亚(特别是马来西亚和新加坡),人们发现排屋商铺式建筑的便利性,上下班的通勤距离其实就是从楼上到楼下。在未来十年,新加坡将把这一概念拓展到大规模综合性公共住房,其中上层为住房,下层实现零售和社会功能。这种化旧为新的做法甚至比推陈出新的代际更替更高效。

尽管人口密度不如欧洲和亚洲城市,美国城市也具有巨大的潜力。美国各市长的民众信任度远高于总统、国会甚至最高法院。他们为各个市政机构设置了关键绩效指标,并利用社交媒体与公众实时沟通。布隆伯格为纽约设置了大量绩效指标,他常说一句话:“无法测量就无法管理。”难怪2012年布隆伯格被授予李光耀城市奖。

美国如果有几百个杰里·布朗和迈克尔·布隆伯格这样的领导人,它将需要大幅改革政治体制,国会不再以选区和州为基础,不再按党派利益改划选区,不再通过隐形腐败的法案。一个公民彼此距离遥远、很少参与投票的社会,与一个城市人口彼此连通、积极表达意愿的社会相比,民主的实质是非常不同的。因此,美国专主制的关键并不在于集权,而在于进一步支持分权化的民主制。

美国政治社会学家西摩·马丁·利普塞特认为,要让民主蓬勃发展,工业化、城市化、教育和财富等条件必不可少。当今大城市已经具备这些条件,公民对地方政策和政府决策影响力巨大。按照定义,柏拉图笔下的城邦便是古雅典这个城市国家,而卢梭则认为体量较小的政体有利于弘扬民主美德,托克维尔也指出,“市镇独立”是人民主权的自然结果。因此,如果我们想要真正的民主,也应该将其下放至地方层面。

在分权化和数据化双重有利因素影响下,信息国家方能茁壮成长。分权化改变了治理对象的规模;数据化改变了治理本身的模式。分权化导致行使权力的单位变得更小;数据提高行使权力的效率。旨在提高联邦政府效率的数据化政治运动,实际上扩大并加速了分权化进程。一方面,Data.gov、Code4Gov和Apps4Gov等倡议有着梳理联邦政治的宏伟目标;另一方面,没有哪个州或城市希望华盛顿拥有更大的权力。地方政府采用相同的技术来计算地方收入有多少能不被联邦政府染指,以及寻找联邦服务的替代品。因此,数据化推进了分权化,而分权化使民主更有效。一个由信息国家组成的分权化世界,是通往真正民主世界最可靠的途径。

据“全球智慧生活联盟”(Living Labs Global)巴塞罗那分部估算,全世界有557,000个地方政府;而根据波士顿非政府组织“领导城市”(Leading Cities)对都市企业高管调查发现,96%的人认为他们遭遇的问题与其他城市居民的问题非常相似。伦敦大学学者米歇尔·阿库托的研究表明,目前全球活跃的城际学习网络超过225个,大于国际同类组织数量。也就是说,比起国家之间,城市之间的文化和历史阻力较小,更便于交流经验,适宜治理和可持续发展等方面的知识转移。

中国既有星罗棋布的城市,又有强大的中央政府,只要将地方民主制与中央专主制相结合,完全可以超越西方联邦制民主模式。神州数码集团在全国越来越多城市推出“智慧城市”计划,以网络平台整合市政服务和公民反馈。社会企业家帮助中国各大城市创建门户网站,便于公民对市政项目进行评价和优先度投票,并公开市长办公室的联系方式。中国城市新出台了一系列监管试行办法,将标准定的很高,比如为了控制空气污染,严格限制汽车上路时间。由于上海城市规模庞大,各区可以单独开展政策实验,比如有600万居民的浦东新区,许多政策就有别于历史较久的浦西地区。

在数据反馈持续不断的世界里,那套西方统治靠理智、东方统治靠专制的陈词滥调毫无意义。今天治理竞赛的关键不在于构建一套算法秩序,而在于开发有生命力的算法——它与音乐和建筑一样,具有交互性和无限的开放性——这个模式对信息输入来源不存在偏见,由内而外地适应变化。因此,政策制定必须成为连续的闭环,反复经过预估、准备、成文、实施、评议和修改等阶段。那些绝不满足现状,通过政策实验不懈追求尽善尽美的社会,才会持续演进而不至于衰退。

维护全球影响力

如今不平等现象日益突出,环境不断恶化,这使“资本主义即将崩溃”的论调显得很时髦。如果资本主义没有进入全世界每个国家,这种预测倒有可能实现。实际上,今天人们争辩的关键点不在上游,即不在于市场经济是否必要,而在于下游,即哪种所有权模式更加优越,究竟是私人、政府机构、合作企业还是某种混合形式?所有国家都在全球市场竞争中积极建立比较优势,通过产业政策对“国家队”公司进行补贴和保护,操纵汇率以提升出口份额,或提高出口信贷机构作用在海外寻求优势 。

金融危机后,美国的一系列救市和行业纾困行动明确显示,自由放任式资本主义更多只能算是理论而不是实践,但美国显然还未克服其对国家政府的天然反感,其一系列战略反而帮了竞争对手的忙。比如美国国会2015年未对美国进出口银行章程授权,导致其过期。该行长期受益者通用电气公司在得到法国出口信贷机构提供的长期信贷后,迅速将500个制造动力涡轮机的工作岗位迁至法国。此举还帮助通用电气公司获得法国监管机构的批准,收购了法国阿尔斯通集团的电力业务。美国企业显然比美国政府更了解如何在全球资本主义新环境中运作。

美国政府对国际经济协议的处理方式表明,它往往摆出姿态迎合民粹主义,对成本效益缺乏理性计算。贸易和投资协定不但有助于提高出口,而且为美国引入数万亿美元的资本,创造了高价值的就业机会。然而,为了赢得“铁锈带”的选民,政客们纷纷谴责跨太平洋伙伴关系协定,形成一场逐底竞赛。美国国会还阻止了总统授权美国参与国际货币基金组织的重大改革,使美国国际信誉受损。专主制或许在政治上不无争议,但它至少不会允许这些关乎国家竞争力的问题,被政客们当做皮球踢来踢去。

另外,专家型官员还需要对宏大战略加以引领。美国刚刚成为世界最大的石油和天然气生产国,如何避免走上澳大利亚、加拿大和俄罗斯等大宗商品出口国的老路?这些国家没能像挪威那样设立健康的主权财富基金,确保能源收入用于基础设施建设或偿还债务。

外交历来是外国语言和社会专家的保留地。但由于私人资金进入总统竞选,大使等要职已经沦为待价而沽的奖品。这些靠买官上位的人根本对履任国的情况一窍不通,就能混到本届总统期满下台的那一天。现代外交的内涵在于通过核心专业团队的稳定日常交流维护国际关系,而美国官场的丑恶现象正在侵蚀着外交的根基。俗话说外交是人类第二古老的职业,它应该是崇高的,所以外交官的选拔和晋升应该取决于他们的专业能力和国际人脉,而不是他们在国内为总统募集了多少资金。

降低政治化程度也有助于管控外国热点地区事务。2003年,美国国务院和大批来自高校与智库的学者都反对发动伊拉克战争。如果当初美国能进行专家主导的战争推演,避免西部牛仔式的穷兵黩武,或许过去15年的中东外交政策灾难就可以避免。另一个例子是伊核协议,它深刻揭示出一个道理,绝不应让意识形态或特殊利益集团以“民主问责制”为名,主导外交政策。由于有服役经历,参议员约翰·麦凯恩和汤姆·科顿理所当然地将自己打扮成国家安全鹰派,但他们的言论应该被限制在参议院内部,真正制定政策维护中东权力均势应该是战略家的事。

在全球关键问题上,专家主导型决策并不意味着牺牲透明度,而是提升专家意见的影响力。例如,国际清算银行针对金融体系过度杠杆化,向各国中央银行提供独立研究报告和警示,它比各国政府更深入地思考了如何减少货币政策波动性,但仍未达到其创建之初的目的,因为各国政府只有在遭遇危机之后,才返回来听取它的建议。

从移民到气候变化到互联网治理,今天的国际热点问题实际上是深层结构性挑战,需要制定长期战略方能解决。历史上许多文明之所以走向崩溃,正是因为它们在复杂问题面前未能找到解决方案。与其祈祷全世界走向民主,不如建设更复杂、更精密的专主制国家。

结语:历史的弧线

未来几十年,全球竞争日新月异,多愁善感的国家注定落后。如果一个社会明明可以进步却裹足不前,不是愚蠢就是在自杀——或两者兼而有之。在政治制度方面,少讲民主、多讲良政才是正途。国家的成功看两个方面,一是提高国民福祉,二是管理全球复杂性,至于选举则并非衡量标准。只有抛弃追求终极政治形态的想法,秉持务实精神开启对话,治理才能得到改善。虽说治理不仅是一场效率的竞争,但西方政府若能注重专主制内容,避免流于民主形式,情况至少不会比今天更糟糕。

目前,美国仍然是世界上最强大的国家,来自各行各业的3亿国民有相当高的素质。为了人民,美国必须学会如何有效地治国理政。我们不能简单地假设,因为美国在历史上展现出强大的自我更新能力,今天就一定会重振旗鼓。印度著名政治学家普拉塔普·梅塔认为,20和21世纪人类在各个领域经历着从前现代到现代、再到后现代的社会转型:经济重心由农业转向城市服务业;政治重心由公民转向后民主时期的私有化和公共服务;社会重心从地方结社转向民族主义,再转向共同利益社区。他提出,各种行政体制应当努力适应去中心化的政治参与、水平化的问责制度、公共审议,并接纳复杂的多重身份。这样的转型绝非易事,美国能否比其他国家更好地适应这些转变,还不得而知。

丘吉尔说过,民主是最糟糕的政府形式,但其他已尝试的制度更糟糕。如今是时候修改这句名言了。直接专主制是21世纪更加优秀的治理模式,它结合了瑞士的集体元首制、多党议会制和新加坡的数据驱动型功利主义公务员制度:在科技的帮助下,专家和人民共同为治理贡献力量。为了保持不在国际竞争中掉队,美国不必浪费时间从头设计制度,但必须顺应世界大势。美国需要以可控的方式从内部完成政治制度演变,否则无论谁当总统都没用。

(全书完,观察者网杨晗轶译)

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帕拉格·康纳

帕拉格·康纳

新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:杨晗轶
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