【文/观察者网专栏作者 齐燕】

2018年12月28日《教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知》（以下简称《通知》）发布，教育部希望以这三十条措施来减轻中小学生的负担。

对于广大家长来说，长期以来对减负的切身感受是“越减负，负担越重”。这次教育部的“减负三十条”能够避免出现这一结果吗？

在讨论之前，需要了解教育部所要减轻的是什么类型的负担。

在《通知》中，教育部表示“切实减轻违背教育教学规律、有损中小学生身心健康的过重学业负担”（以下简称“过重学业负担”），也就是说对于遵循正常教育教学规律而产生的学习负担，不会去减轻。在减负的实践中，教育部希望从政府、学校、校外培训机构、家庭四个主体着手。

从三十条减负政策来看，教育部希望减负的决心非常强，但是减负政策内在逻辑混乱，减负措施的效果会相互抵消，可能仍会起到越减负，学生和家庭负担反而越重的结果。

之所以出现上述问题，是因为当前造成学生“过重学业负担”的原因非常复杂，教育部在政策制定的时候只是采取了“头痛医头，脚痛医脚”的方式，政策效果可能碎片化。

一

根据笔者在全国各地的调研来看，在教育部和各级地方政府多年来严厉推行减负政策的努力下，公立学校的学习负担早已大大减轻，校外的学习才是“过重学业负担”的主要来源。

中小学生“过重学业负担”的产生是政府、家长和校外培训机构共同促成的结果。

教育部和各级地方政府多次下达减负政策，如缩短在校时间、减少中小学作业量、减少考试次数、禁止公布成绩，淡化竞争。公立学校执行彻底，目前已基本达到了政策目的，但是这样的政策结果是弱化学校的教育责任。

随着社会发展和知识更新，中小学生的学习任务客观上较以前增加了，但是在校学习时间却较以前缩短了，所以学校只能将课堂时间用于讲授新课，将学生的复习巩固放到放学之后。适当次数的考试有利于教师了解学生知识掌握情况，班级内部的适当竞争可以激发学生奋勇争先的学习动力。教育部上述减轻学生负担的政策却产生了意外后果——作业量太少起不到巩固复习的作用；没了考试和竞争的压力，学生学习动力下降。

公立学校教育责任的弱化引发了家长的焦虑。对于中产阶层及其以下阶层家庭来说，有希望子女通过教育实现阶层流动的强烈愿望，因此希望子女能够尽力掌握所学知识。学校学习时间缩短后，家长们会利用校外时间给孩子提供学习机会，指导做练习题。这其中有很多家长可能没有文化水平或没有时间给孩子辅导，于是就有了为孩子购买市场化教育资源的需求，在市场经济下，必然会有嗅觉灵敏的市场主体出来回应。校外培训机构在经济利益的驱使下，自然会大量涌现。

此次教育部发布的“减负三十条”里面有强化学校教育责任方面进行努力的，如第2条、第3条、第8条、第10条和第27条，但是第4条、第6条和第7条又产生弱化学校教育责任的效果，对前面几条措施的实施结果产生抵消作用。

第26条深化考试招生改革，“全面实施基于初中学业水平考试成绩、结合综合素质评价的高中阶段学校招生录取模式”，这一改革方向意味着学生升入高中不仅需要中考成绩，还需要在综合素质评价方面的良好表现，由于学校提供的是基础的素质培养，家长希望子女能够获得更好的综合素质评价，提高升入优质高中的机会，会不可避免地参与进来。

换句话说，弱化学校教育责任和强调综合素质在中考录取中的重要性的举措，会继续产生强化家庭教育责任的结果。而这一结果将导致家庭经济能力和文化水平的阶层差异在学生教育过程中的重要性加强。

资料图：视觉中国

中上阶层的家庭父母自身具有较多的文化水平，较为丰厚的经济和社会资源；中产阶层家庭的父母能够购买市场教育资源，但是经济压力很大；底层家庭的父母在文化资本、经济资源、社会资源等方面更为缺乏，提供教育资源的能力更弱，家庭面临极大的经济压力。由此一来，学生家庭的阶层差异会扩大学生在教育上的差异。

在东部某县调研，县城各类规模的教育培训机构有200来家，包括文化类培训和艺术类培训。根据我们针对全县1236位家长的调查可知，其中有67.56%的家长将孩子送到校外培训机构参加培训，校外教育人均花费为15371元/年，最高花费达到150000元/年，众数为10000元/年。相比之下，学生在学校的教育花费要少得多。市场教育已深深嵌入教育过程，家庭购买市场教育资源的能力因经济分化而呈现出巨大差异。

二

教育部已意识到校外培训机构在很大程度上替代和补充了家庭的教育，成为学生教育过程的重要主体。教育部希望通过加强对培训机构办学行为的规范来减轻学生“过重学业负担”。但是教育部颁布的监管措施，对培训机构的开班授课等可能并不会产生很大影响，也不会影响家长们将子女送到培训机构的热情。

笔者在调研中考察过中部某县城的校外培训市场。对于文化课培训，除非是进行奥数等竞赛类培训，一般的文化课程，如语数外理化等科目，培训的进度和学校的授课基本保持一致，他们会把学生在校没有学会的知识再讲一遍、指导学生做练习。从这个角度来说，培训机构像是第二学校。教育部对培训机构指定的放学时间的限制意义不大，因为对很多县城培训机构来说，20:30已是放学时间了。

学生在校外的学习负担，特别是在校外培训机构的学习负担，最主要原因不是培训机构超标培训、上课时间长，而是家长带着学生一天或一周内辗转于多家培训机构，学习多门课程。所学课程多、路上奔波时间多，最终给家长、学生带来身心疲惫之感，以及家庭经济上的负担。

江苏省南京市，中午12点多，母亲陪着孩子乘坐地铁参加周末的课外辅导班（资料图/东方IC）

培训机构在城市里之所以火爆，除了具有前面分析的帮助学生进行课后辅导的作用，还有以下三个方面的原因，一是托管机构的作用，二是教育创新带来的评价多样化，三是校外培训机构营利性质的营销宣传。

培训机构的托管作用的存在，与学校的放学时间和家长的工作时间冲突有关。不少城市学校下午两三点放学，家长五六点之后才陆续下班，中间这段时间学生的安全、学习、行为等都存在隐患。对于大部分家庭而言，夫妻中若有一方退出劳动力市场，全职照顾子女，那么家庭生活质量会急速下降，家庭发展的风险也会增加。在这样的背景下，一些培训机构代替家长行使职责，到学校接学生，指导学生做作业、玩游戏，甚至给学生提供晚餐，家长下班之后再把孩子接走。

当前所提倡的教育创新突破了单一的成绩评价模式，通过丰富多彩的课外生活构筑起新的教育体系。随着城市家庭收入水平的增加，部分家长也有意愿和能力为子女自主提供多样化的教育，对培训机构有自然的需求。

校外培训机构营利性质的营销宣传与学校向家庭让渡教育空间有关。市场除了善于捕捉公立学校教育之不足，迎合学生和家长的教育需求，还善于向家长推销各种教育理念。目前我国的公立教育是大众教育，培训机构却可以办成精英教育的模式，如推行一对一教育服务，针对学生实施个性化教学。此外，教育培训机构还会时时引入各种最新流行的教育理念和教育模式向家长推销，为家长制造作为教育引领者的假象，使得家长们趋之若鹜。

资料图来源：视觉中国

三

以上的讨论还主要是针对城市家庭和城市学生进行讨论。因为在广大的农村地区，农村家庭无力参与城市的教育竞争，农村学生在与城市学生的竞争中处于完全的弱势地位。减负政策产生弱化学校教育责任，城乡学生在教育上的差距将越来越大。

当前我国大部分农村地区普遍形成半工半耕的家计模式，父母在外务工，爷爷奶奶在家务农并照顾孙辈。爷爷奶奶文化水平低，无法对学生进行学习辅导，而且在老人地位弱化的当下社会，老人对于孙辈不敢严厉管教，学生放学后基本处于放养状态，不少学生放学后沉迷于手机游戏和各类网上视频。家庭也缺少经济能力购买市场化教育资源。

农村学生在负担不断减轻的同时，在教育竞争中的能力也不断弱化。在东部某省的H县调研，2016年，城区初中毕业生2878人，乡镇初中毕业生4114人，城区初中生考入重点高中的比例大于34.7%，乡镇初中生考入重点高中比例只有7%左右。而在十年之前，县城和乡村初中生的重点高中升学率相差并不大。

四

对于教育部来说，要真正实现减轻学生“过重的学业负担”，应该赋予公立学校教育主体性，强化公立学校的教育责任，保持学校适当的竞争程度，让教育竞争回归到学校内部，回归到学生个体的竞争上去。

教育部在制定政策时，也应考虑到城市不同阶层、城乡家庭在提供家庭教育上存在巨大差距的现实，合理确定学校和家庭的教育责任分担。对于有能力有主动性介入学校教育和承担家庭教育责任的城市家长，给予家长参与的权利和空间；面对没有意识指导学生，也没有能力承担家庭教育的农村家长，应该强化乡村学校的教育责任，如建立寄宿制中小学，延长在校教育时间，给予学校一定的办学自主权，为农村学生的健康成长和争取更好更高的教育增加机会。

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