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邵善波:除了特朗普和希拉里,美国人民还可以有第三种选择

2016-10-22 08:10:00

本届美国总统选举出现的现象,不仅美国人关注,全世界都在讨论。很多人质疑:美国政治制度出现了什么问题?民主制度出现什么问题?是因为民主过多呢,还是民主不够?过去数年“颜色革命”在多个国家造成乱局,西方民主体制正面临五十多年来未见的挑战。

西式民主的源起

民主体制源起自古希腊的雅典,但存在的历史不长,口碑也不好。

雅典被马其顿灭亡后,此制度消失。在其后的二千多年中,民主不是一种受到推崇的制度。直到美国经独立革命脱离大英帝国,民主制度才以另一形式再出现,成为人类社会治理体制的一个选项。

不过,美国立国时进行选择,是帝制还是共和,而并非民主还是独裁。美国不少建国者倾向帝制,要拥华盛顿为皇帝。在美国建国的制度建设过程中,民主这主意并不受欢迎,当时制定的宪法及制度,处处防范政党、选举及其可能引起的各种副作用。从订立间接选举制、三权分立到人权修正案,无不是为了限制民选政府的权力,以及压制民粹主义的抬头。作为一种治理国家的政治制度重新出现时,民主经历了如此一段不光彩、现在也是无人愿意多谈的历史。

但是从二战以后到现在,民主变成了西方所谓“普世价值”和“普世制度”。到了此阶段,西式民主己经形成了一种硬性的定义,扼要地说,就是“多党制,定期的竞争性选举,由民众决定谁人执政”。更准确的说法,是西方的民主以“周期性的,全开放及普及性的,以零和竞争的多数票决来决定由谁掌握公权”。这定义其实是上世纪40年代到60年代以美国为主的学术界,为针对他们的独裁主义对手,即“共产集团”,而按自己的制度总结出来的基本原素。打造出来的论述及标准并不是为了发展自身的制度,而是因应冷战需要,用于对付社会主义将之作为量度各国政治制度的标准。

据此,他们认为如果一个国家或地区的政治体制未符合这些条件,即使有选举,也不能算是民主。而民主体制会因应其优越性而最后胜出。苏联的解体,令这种论述达到巅峰。有人更宣称“历史的终结”,即西方的“自由民主”体制已使人类社会进入了理想国,终极的优良社会组织体制已经出现。现在回顾,对西式民主制度产生这样的迷思,至今不过二十多年。

我们应如何解读这段历史?

雅典民主

价值观与制度构建

当我们谈及“民主”时,可有不同含义和层次,它可以指一种制度,也可以指一种价值观。一个制度的建立,其背后必然有一种相应的价值观,两者关系密切,但并不等同。人类社群各有不同的历史、哲学和宗教信仰,各自形成了不同的价值观组合,当中有部分可能相同或相似。例如美国的立国价值观是“自由、平等、与寻求(个人)快乐/幸福(Happiness)”,法国大革命的价值观则是“自由、平等、与友爱(Fraternity或译博爱)”。这种分歧反映出两者对个人与群体的关系的取向不同,其一较偏重个人,另者则较偏重群体。此外,就算同一组合内,不同的社群对于有冲突的价值观,也会分别轻重,并作出不同的平衡和取舍。

不同的价值观,及对一些相同的价值观作出不同的看法,这必然会反映到制度的设计里。因为有不同的价值观,也因为有些价值观是互相冲突的,而各群体作取舍时又有轻重之分,制度形成时就要做出妥协,所以两个社群设计制度时就算价值观有相同之处,形成的制度也不一样。例如美国人既重视自由,也重视公平、平等,但这两者有时是冲突的。

如对选举经费的问题上,美国人可以容许个人及企业花无限量的金钱投入,这是“自由”,但如此一来,就与选举的公平与平等发生了矛盾,因为各候选人的资源差别太大,竞争难以公平。但美国最高法院认为自由更重要,花钱支持竞选人是言论自由的体现。这其实是将个人自由放在公平之上,也是对自由作非常广义的阐释。香港社会也重视个人自由和公平,但选举开支有上限,并严格执行,这是将公平放在个人自由之上。所以,即便有“普世价值”,也不等于有普世通用的“模式”或“制度”。

普世价值不等于普世制度

西方的民主价值观是不是普世的呢?这要看所指的内容是什么。如果是通常来讲,“参与、平等、自由、个人基本权利”等具有普世意义,但西方其实是以自己的方式体现这些“普世价值观”,当中出现冲突时作出自已的平衡和取舍,从而塑造自已的制度与模式。但其他拥有相同“普世价值观”的社群,不一定要用相同的方式去体现,应按照自身情况,作出平衡和取舍,故此,西方的民主模式不可能是普世模式,即便认同一些西方民主背后的价值观为“普世价值”,也不一定要认同西方的民主模式。

我们不必否定“普世价值”的存在,但对引入西方的政治体制,要有清醒的头脑。现在很多鼓吹“普世价值”的人,其实是在鼓吹一种经济与政治“制度”,说得准确一点,是经济层次上的极端自由市场制度,政治层次则是西方的自由民主、竞争性选举制度。

制度构建的基因

除价值观以外,政治制度的构建也包含一些前提、理念、信仰、假设、意识形态,和宣示(assertion)。对于西方民主制度构建的基因,除了通常谈及的自由、平等、人权外,还有什么呢?西方学术界对此有很多论述,结论也较一致。

个人的自由、平等无可否认是这套制度的出发点,前提则是对独立的个人自由意志存在的肯定。这“个人意志”其实也是一种宣示,这亦引申出“个人大于群体”的价值取向。个人比群体重要,群体是为个人存在,而个人不一定以群体为前提。

西方选举制度高度肯定竞争,这与进化论的出现,和资本主义自由市场竞争制度有重要关系,接受“适者生存、物竞天择”是其基础。

西方选举制度也肯定多数决。这是一个机制,是个无奈的妥协。任何有理性的人都明白,多数决并不是达到真理或最优决定的方法、也不是真假对错的取决标准。但在民主的制度下,多数决是一个简单而又便捷的办法。制度的设计者其实也知道这方法的缺点,历史上也曾用不同的方法以减少简单多数决的负面影响(如威尼斯)。

西方的政治制度设计,也包含“政府是个不可避免的恶”以及“人性本恶”这两个前提,这当中有历史及社会背景。民主制度前的欧洲政府,无论是贵族或是宗教政权,善政是少数。至于性本恶,则来自宗教的原罪信仰。

以上并不是对西方民主制度的全面论述。总的来说,西方的民主体制建基于一套来自其自身历史、文化、宗教、信仰、传统及一些假设、前提及断言,并不仅是一种价值观的组合。

单从制度构建中的价值观来看,仍有值得探讨的地方。自由、平等、权利等价值观,可以说现在都得到普遍接受和认同,但其实问题并非如此简单。例如民主也是一个得到普遍接受的价值,但我不会将之纳入“普世”范围,因为大家对此还没有共识。其实对自由、平等、权利等也存在不同的理解。这些理念背后还有深层次的分歧。西方文化对这些价值观的认知,认为是来自于自然的、天赋的。这是个宣示,当中没有对与错、真或假的问题,只是观点。这些概念都是先验的,是唯心主义的认识论。唯物主义者同时可以认同“自由、平等、权利”为可贵的价值,但并不认为它们是天然的,而是社会组合的结果,随着社会的变化,发展,在大多数人的认同下,在条件成熟时渐进地引入。

总的来看,一个政治制度的构建,除了涉及一些共通的价值观外,也涉及信仰、宣示、前提、妥协、取舍。就算是一些共通的价值观,也可以因其以唯心还是唯物为基础,因而产生完全不一样的理解。

代议制度取代直接民主

西方在十八、十九世纪恢复使用的民主制,与两千多年前的古希腊原装版本有很大差别。希腊实行的是直接民主,由有资格的公民直接投票决定群体的重大事务。美国立国以来的民主体制,则为代议制民主。除了在非常特殊的情况使用“公投”,公民并不直接决定社会的大小事务,而“公投”这种直接民主手段,多不为支持西式民主的学者及政客欢迎。

事实上,设计代议制度也是要防止直接民主必然出现的民粹主义。代议制度的推动者Edmund Burke在1774年对一些地方选民讲述这个问题时,指出政府的管治与立法,是需要理性及作出判断的行为,不是一时的倾向。政治代表不仅只有卖力,更要有独立的判断。如果他只顺从选民的意愿,并不是为选民服务,就是背叛了选民(大意如此)。

香港回归前,立法局议员是委任产生的,各有其界别背景,上任前政府都会告诫他们,在立法机关内,他们所作的发言及决定,应以全香港的福祉为基础,而不是从他们各自界别的利益出发。这是一个崇高的理想,但不是现实。在委任制度下能达到这种理想尚有点可能,在选举制度下,则只会是一个美丽的幻想。近代民主理论是建立在一个放任的自由前提下,即社会上的群组、利益集团、个体可以自由集结、发挥,通过公开及不公开的程度,争取自己的利益。

西方选举民主制度的一个基本机制,就是以下一次选举作为对议员问责的牵制。如议员的表现违背了大部分选民的意愿,他将在下次选举中冒败选的风险。故Edmund Burke上述的崇高要求,与选举政治的基本运作是不一致的。

代议制度(representative government)实际上是掏空了人民当家作主的基本内涵。选举制度与其说是选代表,实际上是“选主”。当选者不是代表,而是替代人民作决定。这不是要否定选举机制,只是指出选举的真正性质和运作实情,它与一些民主理论所宣称的并不一致。

竞争性选举作为制度核心的理论

自由、开放的选举,是西方民主体制的结构核心,制度设计以此体现其“人民作主”的核心价值。这理论建基在“主权在民”的理念上,然后将一个选人的程序,说成是一个授权的过程。但选举其实并非授权程序。有论述者更将这个程序演绎成体现公众意志(general will)的方式。在这三个论述基础上,民主理论进而将选举演绎为政权、政府合法性的来源,是必需具备的原素。这种论述将人民主权、授权、合法性捆绑在选举机制上,使选举变成整个制度的核心。

竞争性选举作为合法性来源的说法,其实是一种信念,或者信仰。但也不能否认,从公民参与的角度而言,选举制度有重要的政治意义。对建立自己当家作主的“感觉”,对胜选上位的政治人物的承认和接受,对建立公民对政治体制的认同感,都有非常大的效果。问题是,这是否就是合法性的唯一来源?这种合法性在国家治理失效时,会不会同样有效?

西式的选举前设是自由、平等与权利。故选举权要普及、平等,每人的票值尽量平等:有自由开放的参与,提名门槛低,各人可自由参选;社会上的群体要有结社自由,各种利益、族群、政见,可组织共同体,维护及扩大自身的利益及权力,组织或支持政党通过选举,自由博弈,争取上位执政。政党及参选人可以以各种手法拉票,只要不违反法律。选举过程中,各方各派各党通过公开辩论,争取选民的支持。其假设是选民通过这些程序,可以充分了解各种选择,从而作出明智决定。

此外,选举过程中还有两个非制度的但又是非常重要的因素。一是金钱,花钱支持或反对某候选人被认定是体现言论自由,如没有相当的资源,就连参选也不可能,能投下大量资金已成为参选及胜选的必要条件。二是大众传媒。在言论开放下,舆论平台的操控变成选举成败的重要因素。而这方面的公平公正,只能以行业的专业操守作为制约,产业开放作为制衡。

在这样的制度设计和操作环境下,社会出现分裂,强化、突出分歧是必然的结果。美国的政治生态搞成现在的状况,要解释的不是为什么变成这样,而是为什么到“现在”才出现这些情况。

美国制度的演化过程

虽然美国的《独立宣言》宣称“人人生而平等”,但是立国后最初的150多年,以现在的标准来看,并没有落实民主的“普及”这项基本原则。非白人,女性,没有资产的人,都没有投票权。真正普及的选举权等到1965年才出现,即“民权法”通过之后。而该法真正发挥作用,还要经过各州引入运作、逐渐广泛落实和成熟,过程长达10到20年,到上世纪八、九十年代,普及民主才真正在美国获得落实,广大的公民才能够全面发挥选举权的力量。加上两大党在这过程中,修改了它们的候选人提名办法,这才使普通选民也可以参加决定党的候选人,因而大大加强了党内的民主。

美国独立宣言

可以说,美国直到近二、三十年,才大约落实一个以周期性、全开放的(即普及的)、零和竞争的、多数票决选出操控公权的人的政治体制。这种说法看来较为极端,但符合事实。直到今天,美国才以较接近其定下的民主体制的准则,去落实民主体制。美国人现在面对的问题,其实在其设计的体制中必然会出现。这些问题,在很多引入选举政治体制的发展中国家和地区早已见怪不怪,看看台湾、香港地区,情况就很清楚,更不要说美国直接主导的阿富汗和伊拉克了。基于此,我们就不难明白为什么特朗普(Donald Trump)会这么成功。特朗普的讲话反映了很多共和党人和一般美国人的一些内在感觉、情绪和期望。理性、逻辑在这里并不重要。

美国200年来慢慢地开放选举权,从间接选举逐步发展到直接选举(但总统选举仍是间接),经过了180年左右才达到选举权上的基本平等。随着种族、性别平等的进展,美国到现在才开始面对一个比较普及和平等的选举生态。但当制度认真地按设计的原则操作时,即选民更普及、提名程序更民主、信息更开放、言论更自由,加上互联网的影响时,制度的运作就出问题了。当所有的问题都放到台面上来争吵,谁能拉到最多支持票谁就当权,谁就可操控政策的决定时,这个体系就一定会产生分裂。

美国以前的选举没有导致大分裂,或分裂并不严重,是因为美国长期以来并没有真正的普及民主。自立国到上世纪末,美国很多政策的决定,利益之间的矛盾、问题,都由几个政客头头关起门来谈妥,再拿到议会上通过就解决了,这是公开的秘密。西方民主建基于承认和肯定各种不同的利益集团、个人,不同的族群存在和分野,和他们之间的公开与不公开的博弈,只要这些行为是符合法律的。

以前不分裂不是因为它的社会较文明,人民教育程度高,以前能控制分裂,并非源于制度,而是来自社会因素,如较一致的种族结构或宗教信仰,经济发展良好(或不太坏)等。当这些因素发生变化时,制度内在的分裂动力,就难受压制。其实这些现象广泛及不断出现在发展中国家的民主化过程中,这些国家没有一个渐进过渡阶段,一夜间就按美国政治学者的一套理论引进自由民主体制,其失效是自然的,能够成功只是例外。而现在,美国的政治正走向“第三世界化”。

西方对竞争性选举的迷信和论述,可以归纳为几个关键的认识误区:

1. 选民是理性的(但其实选民的投票是以情绪及价值观决定的):

2. 公开辩论、言论自由会引至公众的正确理解和决定(但其实选民的决定主要靠感觉);

3. 多数决会作出最佳的选择;

4. 选举产生的领导及代议士,大概会以群体的整体及长远利益为考虑基础。

其中最关键的是“理性选民”这个神话。选民的投票取向当然有自身的理由和道理,但多数不是理性的,特别是涉及一个群体的长远考虑或利益。美国搞选举工程的人近五、六十年发展出来的策略,首先针对的不是能吸引选民支持的“好政纲”,而是首先找出能挑动选民群体的“情绪因素”(emotional factors。这一手段已由美国输出到欧洲及其他地方。“选举工程”,已变成一个高度发展、非常专业、成熟的行业,与学院内的自由民主体制论述,完全是两回事,例如找出关键性选民群组、拉票工作集中几个关键州、广泛使用负面攻击手法等,都和传统的民主理论无关。

国家治理与竞争性选举制度的矛盾

美国(主要是联邦政府层)出现严重的治理困难,是个不争的事实。专栏作家托马斯·弗里德曼(Thomas Friedman)认为美国己变成一党政治,议会政治己沦为“否决政治”(vetocracy),到了不变不行的地步,相反地,他对中国“能办事”的表现非常欣赏。学者福山对中国的制度也非常关注,他提出国力、法治、与民主作为检视政治制度的三个指标。福山不否认自由民主体制会削弱国家能力,但他相信美国制度仍有强大的自我修正能力。他不仅对自由民主制度还抱有信心,同时仍维持“历史终结”观点。

国力与民主制度之间存在矛盾是个现实。独裁制度在国力发挥方面有优势,这是其吸引之处,但它存在内在的坏基因,如不稳定、难持续、传承有问题,即福山提出的“坏皇帝”问题。这是独裁与民主过去几十年来的二元选择争议。

现在的关键问题,不再是在自由民主制度与独裁制度之间二择其一,而是在这两者以外,是否还有第三、四种选择。西方学者所称的“威权制度”(Authoritarian system),是否就一定不能解决福山所谓的“坏皇帝”问题。事实上,西方对自己的一套,已有非常尖锐和深刻的批判。比起反对西方民主的人,他们批评得更厉害、更深入。但归根到底,他们还是回到丘吉尔所说的,我们的制度是个坏制度,但它在人类试用过的所有制度之中,却还是最好的。

接受一个千疮百孔的政治制度,而放弃提出更好的选择,是个难以理解的态度。西方文明以理性主义、科学主义、乐观主义为主调,相信社会将不断变得更好,但为什么会接受上述结论?是不是真的没有更好的选择?我也相信西方民主制度有很强的自我修正能力,但面对当前在美国出现的这么严峻的问题,却又看不到什么大变的可能。中国模式为这个问题提出了新选择。福山认为,就算中国的政治制度有优胜的地方,因不能被人复制,故无法形成对西方制度的挑战。在此,他起码肯定了中国独特的政治制度的存在。

“中国模式”、中国道路与中国方案

“中国模式”是富有争议性的课题,有关讨论反映了新中国经过六十多年的发展,到了如何面对自已、如何面对世界、如何面对现代化问题的阶段,争议当中夹杂了中国自己的发展道路与西化的问题,也涉及中国在国际社会中的定位。当前的分歧不仅是“中国模式”的内涵究竟是什么,连根本有没有“中国模式”、应不应该用“中国模式”这名词,都有不同意见。中国的政治制度、运作及发展模式和其他国家不一样,这是客观事实。尽管我们不一定完全理解它,并且制度还在变化、发展中,制度的理论也在形成中,虽然严重滞后。

也有意见认为,中国目前的制度问题很多,缺点明显,对很多情况仍未有解决办法,故不形成一个模式。但模式不一定是要完美的。世界上可能除自然科学外,没有完美无瑕的模式。故此,是否有问题、有缺点,不足以否定一个模式的存在。探讨“中国模式”主要是指解决中国的政治制度的构建、理论、运作、发展方向的研究工作。一个模式是整体、相对稳定的、系统的问题,不仅是道路、方法、方向的问题,或一段时间、阶段内的现象或表现。故此用“中国道路”也不是很准确的。

有关“中国模式”的争议,其实反映了更深层次的矛盾。这与有没有“普世价值”的争议是相关的,如果将“普世价值”改为“西方体制”,这种分歧的真正问题就会变得清晰。有没有“中国模式”的争议,是一个关于西方的自由市场主义与自由民主竞争性选举制度是不是普世“制度”的问题。如果西方的模式是“普世适用”的模式,是“现代性”的标准,那么,自然就没有和不应有什么“中国模式”了。

“中国模式”的基因

批评西方民主制度不难,提出另类选择则不容易。探讨西方民主制度要了解现代政治制度的构成,以及构建中国政治制度的理论及阐释。在这个过程中,需要逐步建立自己的话语权。国家对不能抄袭西方制度的一些机制,如三权分立、政党轮替执政、两院制是明确的。在过去三十年也有很大的发展,如对领导人的上任经验要求、任期及年龄的限制、退休制度、隔代接班安排、接班预先进入等,都是重要的制度创新。现在急需在此基础上进一步发展,也需要为这些机制构建理论,总结已有经验。其中一个重要理论建树,就是分析我们制度的构建基因,以及这些要素与西方的异同和关系。在此基础上,探讨“中国模式”的基因,构建中国政治制度的理论建设。关于中国政治制度的基因含概要素,以下是一些初步想法和建议:

1. 以人为本;

2. 以大多数人(不只是简单多数、或绝对多数)的利益、取向为先;

3. 天下为公,世界不属于某一国、某一族、某一人所有;

4. 群体为先,不能将个人置于群体之前;

5. 人性本善,或无先天本性,弃性恶论;

6. 以群体和谐为重、为贵;

7. 肯定“民主”作为一价值观,选举是工具,是民主程序的一种,不是全部;

8. 肯定竞争,但竞争要控制,有序、理性;

9. 不以选举作为人民授权的程序,不以之作为政权、政府合法性的唯一或必要来源;

10. 政权、政府的合法性来自历史的选择,持续力来自有效回应、处理社会的问题,并带动社会持续发展;

11. 政府是解决社会问题,推动社会前进的必要工具。政府是对市场管理的关键角色,政府对经济发展、产业发展要有所作为和参与;

12. 让自由市场发挥其应有作用,但自由市场并非万能;

13. 用人坚持德才兼备。

中国的民主与西方的民主基本是两回事,它们的内涵只有部分相同,背后的根据、理念多数不一样。中国有其与西方很不一样的历史文化背景,从建立新中国六十多年的发展,以及西方的经验来看,集中发展自已的政治制度己是一个必然及唯一的出路。引入西方民主制度,特别是放任的竞争性选举制度不是一个选项。国家下一步的发展,特别是政治制度的发展,再不能采取实用主义的办法来应付。中国的政治制度的理论构建工作得从最基层做起,其迫切性和重要性不言而喻。

(本文转自《经济导刊10月刊

邵善波

邵善波

香港特别行政区政府中央政策组首席顾问

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来源:经济导刊 | 责任编辑:周顺子
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