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斯蒂芬·沃尔特:新的“旧”计划——美国智库的失败

2016-06-15 11:11:39

当老一套的外交政策表现出显而易见的颓势,当公众的疑虑随之不断累积,当其他可行的备选方案渐渐开始赢得公共话语权时,希望维持现状(status quo)的人们该如何决断呢?

更确切地说,鉴于维护美国自由主义霸权的战略在过去的二十多年中遭遇到一系列失败并让国家承受了高昂的代价,它的拥护者怎能对“更灵活外交政策”的呼声视而不见呢?他们该如何让美国公众信服“这个国家应当继续统治世界”的国策呢?

答案是:不要管什么华盛顿利益集团的主流意见(Official Beltway Policy Cookbook),按以下几步逐一操作:

第一步:谨慎选取一批民主共和两党富有经验的前任官员,并确保他们支持“美国对世界的领导地位”。

第二步:邀请他们参加一系列会议、晚宴或者是学术研讨会,不需要有原创性的研究成果也不需要那些“跳出条条框框”的尖锐批判,只要让他们能够听到来自志同道合的专家的意见就可以了。

第三步:请一位高级写手来执笔,让他把会上那些陈词滥调用令人鼓舞的笔调表述出来。文章不能太短,这样才显得有实质内容;但是也不要过长,以便阅读。

第四步:给报告加一个足够具有爱国主义色彩的封面,星条旗就是个不错的选择。然后,让它在社交媒体上广泛传播。

第五步:根据需要重复以上步骤。

本文作者斯蒂芬·沃尔特(Stephen Walt)是哈佛大学肯尼迪政府学院教授,他在美国《外交政策》网站有一个专栏,发表了大量反思美国政治及外交政策的文章

新美国安全中心(Center for a New American Security,简写为CNAS)的最新报告——《扩展美国的权力》(Extending American Power)正是完美地按照这一步骤制定出来的。

毫无疑问,这只不过是过去十年里一系列相似的主流外交政策智库文件中的最新一份,例如:2006年的《普林斯顿国家安全项目》(Princeton Project in National Security),以及更近一点的2013年大西洋理事会“团结和强大的美国计划”报告《为美国的领导地位设定优先任务:美国新国家战略》(Setting Priorities for American Leadership: A New National Strategy for the United States)。这些报告大同小异,都将美国描绘成维护世界秩序的关键角色,警告说任何旨在取代美国地位的企图都将造成灾难性后果,然后列出一大串美国在世界各个角落将要采取的行动计划。

CNAS出台这样一份报告完全在意料之中,该智库的主席是克林顿时期的前官员詹姆斯·鲁宾和无处不在的新保守主义学者罗伯特·卡根。其他成员包括米歇尔·弗卢努瓦、罗伯特·佐利克、库尔特·坎贝尔、史蒂芬·哈德利、詹姆斯·斯坦伯格以及埃里克·埃德曼等一系列著名政治学者。受邀参加工作晚宴的客人名单也并不令人惊讶,包括史蒂芬·赛斯坦诺维奇、艾略特·艾布拉姆斯、丹尼斯·罗素、维多利亚·纽兰、马丁·因迪克以及其他熟悉的面孔。

唯一有可能和以上人物持不同观点的是欧亚大陆集团的伊恩·布莱默,以及约翰·霍普金斯大学国际问题高级研究所的瓦利·纳斯尔,但他们的观点基本上也可被划为主流。毫无疑问,这群人用这种方式不可能对美国近期外交政策做出深刻严谨的评价。

其实,正是撰写报告的这些人制造了报告里列出的那些亟待解决的问题,所以很难指望他们在这份报告里体现出多少客观性和批判性。结果不出所料,这份报告既没有对过去外交成败做出公允评价,也没有针对“美国应该如何面对当今世界”提出新的思路。

对于读者来说,他们读到的是对美国霸权陈词滥调的辩护。报告以称赞“自由的世界秩序为人类带来巨大福祉”为开篇,并且宣称:“为了保护和巩固这种秩序,需要重建美国在世界上的领导地位”。

报告中没有解释所谓“秩序”到底是什么,也没有厘清这种“秩序”和维持该秩序的美国政策之间的关系,更不要提这个地球上大部分地区其实并不属于此“秩序”的覆盖范围。而且尤其值得关注的是,近些年美国为了扩大它的影响力导致严重的财政危机、地区混乱以及大国关系的恶化。该报告也没有提到现存秩序中那些需要受到重新审视的部分。该报告只是简单地预设前提:自由世界是一直存在的,如果美国霸权在世界各地不能积极发挥作用,那这种世界秩序就无法有效维持。

该报告呼吁美国增加国防开支,加强在欧洲、中东以及亚洲三个主要地区的军事存在以确保美国的“领导地位”。另外,该报告还为美国在世界其他地区的行动预留了可能性,因此其实际目标可能要比其文字表述的更具野心。

这份报告指出,在欧洲,华盛顿必须“稳住乌克兰并且将它拴在欧洲”(报告作者并未意识到美国在造成这一危机过程中的作用),“加强美国在中东欧的存在”,“恢复欧洲的战略领导能力”。这其中的矛盾是显而易见的:在美国充当欧洲领袖,欧洲领导人一见大事不妙就向“山姆大叔”求助的情况下,欧洲怎么可能发展出“战略领导能力”呢?

该报告还认为,美国应当继续执行奥巴马政府的“转向亚太”战略,通过跨太平洋伙伴关系(TPP)、增强其整体的防御能力以遏制中国崛起;华盛顿甚至还可以“增加中国在南海地区存在的成本”,并实施“相应的经济制裁以延缓中国在该地区主导地位的形成”;但是华盛顿同时也应“促进中国的地区整合(facilitate China’s continued integration)以缓解中国对‘遏制战略’的历史恐惧”。美国将用尽各种手段遏制中国——如果可能的话延缓中国的崛起,北京会对此听之任之吗?应该说,这是美国的一厢情愿,而不是外交战略。

关于中东,CNAS希望在美国的领导下扩大反“伊斯兰国”势力。该报告要求在叙利亚设置禁飞区,如果这还不够的话,华盛顿“必须制定政策以挫败伊朗称霸中东的企图”。然而该报告并没有解释为什么伊朗会不顾以色列、埃及、沙特阿拉伯、土耳其以及其他周边国家的反对,在国防预算不到美国百分之五的情况下统治阿拉伯地区。除非美国将伊朗的竞争国一个一个推翻,否则伊朗不可能称霸中东。然而事实上,美国确实做过这样的蠢事——2003年美国入侵了伊拉克(该报告多数作者是支持这一行动的)。

该报告还主张,美国对以色列的承诺“绝不能动摇”。但是报告并没有解释对以色列无条件的支持将如何让美国变得更富强、更安全、更具影响力。报告还称,华盛顿当且仅当在“双方做好真诚谈判准备”的前提下支持以色列和巴勒斯坦走向和解。鉴于以色列总理内塔尼亚胡坚定不移反对与巴勒斯坦任何形式的和解,以色列国内还有右翼活动,这条建议其实等同于美国什么都不做,继续资助以色列直到巴勒斯坦最终名存实亡,用“大以色列(Greater Israel)”取而代之。其实,这是无助于以色列的长远利益的,华盛顿如果这样做将显得既虚伪又无能。

总之,这份报告建议美国保持现有的外交政策不变,在已经失败的外交政策上双倍下注,继续同时在多个地区采取高代价、高风险、充满不确定性的行动。报告中有一些建议是合理的,比如在亚洲的一些政策,但总体而言,该报告提倡的政策与苏联解体后美国开始采取的无限扩张“领导权”的政策别无二致。恕我直言,该方案丝毫没有让美国和世界更安全、更强大或更富有。

为什么一群如此聪明、经验丰富的人竟然会制定出这样毫无新意的方案呢?一定程度上是决策程序导致的:你不能指望任何一批人,不管他们有多么精明,仅仅通过几次晚餐会就能制定出多么严谨、有新意、引人注目的方案。特别是当这个过程是为了为某个预先设定好的观点做辩护时,更不太可能产生什么具有新意的战略。而这恰恰是CNAS正在做的。

首先,《扩展美国的权力》这份报告没有定义美国的战略利益到底是什么,也没有解释为什么这些利益对我们的安全和福祉至关重要。报告丝毫不谈美国的地理位置、资源禀赋、人口特征、潜在经济利益或核心战略诉求。

它不为关键利益排序,不评估威胁这些利益的潜在因素,也不思考消除潜在威胁的办法。相反,这份报告简单假定美国在任何地方都存在关键利益,而且只有自由秩序才能保护这些利益,为了维护这种秩序,美国要不遗余力在世界上任何一个的角落使用它的权力。也许他们是对的,但为什么在叙利亚设置禁飞区就能让美国更安全、更繁荣?为什么美国一定要把持领导地位对抗“伊斯兰国”、限制伊朗或卷入乌克兰乱局?为什么美国必须保证欧洲的安全?欧洲大陆离美国如此遥远,其人口数倍于衰落的俄罗斯邻居,更何况欧洲每年的国防经费是俄罗斯的四倍。

其次,这份报告的作者无法下美国“极其强大”或“极其脆弱”的定论。报告指出,“因为在数次经济危机面前,美国的经济已经被证明是最具活力、最有弹性的,所以报告建议增加的国防开支是很容易负担得起的”。如果这是真的的话,那美国的经济对于发生在世界其他地区的事件也许没那么敏感,报告作者所谴责的那些地区动荡因素就不会像他们想象的那样威胁美国的繁荣,那为什么美国还要在欧洲、中东、亚洲这三个地区大费周章?

反过来,如果美国的繁荣依赖世界上其他地区的稳定,那么美国也许并不是万能的。试图管理上述三个地区的事务将比报告起草者们想象的要困难得多。正如这份报告指出的,“美国甚至不能阻止它最亲密的盟友加入中国主导的亚投行”,但他们却认为华盛顿可以同时控制住三个地区的政治安全局势。

第三,同那些信誓旦旦声称“入侵伊拉克将是一笔划算的买卖”的新保守主义者一样,CNAS认为美国权力的“扩张”是没有风险的。“如果美国坚决维护它在这些地区的权力,美国的敌人们就会因害怕而退却,正如美国所希望的那样”。

过去的25年或许可以给这份报告的作者们以下几点教训:

一、其他国家也拥有自己的切身利益;

二、美国的敌人也有他们的支持者;

三、即使最亲密的盟友也不一定时刻遵从美国的意志;

四、动用武力是一种非常简单粗糙的手段(a crude instrument),往往会带来意料之外的后果,甚至会导致全盘皆输,在阿富汗是这样,在伊拉克和利比亚也是如此。

他们似乎并没有意识到,报告中提到的那些策略将有可能失败。而且只要有一个出了差错,美国实现其他计划的能力必然会受到限制。

第四,从最后一点来看,报告的作者们不愿承认,即使是像美国这样的全球性大国也需要分清轻重缓急。没有证据表明在中东投入更多精力会影响美国制衡中国的能力,也没有理由认为报告中建议的种种措施将会使中国、俄罗斯和伊朗之间的联系更紧密。他们没有意识到,在俄罗斯的后院与其对抗可能会破坏华盛顿与莫斯科之间在叙利亚危机、中国崛起、伊朗核问题以及更广泛的核安全问题等方面的合作。

他们也没有意识到,报告中的建议意味着更高额的税收或更严重的财政赤字,而在巩固美国实力基础的长远投资方面(对基础设施、教育和科研的投资)却必将减少。出于这些原因,丹尼尔·戴维斯在他个人对这份报告的批评中警告说:这份报告中的建议更可能危害而不是巩固美国的优势地位。

如果中国领导人能明智地避免与他国发生代价高昂的冲突,进而将中国建设成世界级经济强国的话,那丹尼尔·戴维斯预言式的警告实现的可能性将会更大。请不要忘记,历史上的美国是通过避免卷入外部战争并努力发展国内经济才跻身世界大国行列的,而当时欧洲大国对互相争斗的执迷不悟加速了美国的崛起。北京很好地理解了那段历史,而华盛顿却似乎早已忘记了。

中美关系并非简单的零和博弈,中国成为世界经济强国与美国获得繁荣、安全并不冲突

第五,最能揭示这个不合格的保卫美国霸权战略漏洞的是,该战略对当今世界的现实状况极其不敏感。它不考虑美国的地理位置,不在意美国内部的社会状况,不关心美国主要的危险在哪里,不清楚世界各地区的大国均势状态如何,也不考虑美国面临的主要挑战是一个像苏联那样的全副武装的竞争对手还是像基地组织那样的隐蔽性恐怖组织。对于不同问题,它给出了同样的答案——美国是“不可或缺的力量”,美国必须在全球任何议题上取得领导权,美国必须能够积极地干预其他国家,这样才能维持现有世界秩序。

报告《扩张美国的权力》以这样一段警告结尾:“维护世界秩序的任务艰巨且永无止境”。显然,作者们希望这个警告能说服读者接受现实,心甘情愿承担统治世界的重任。然而,这句话也同时表达了另一层含义:他们意识到美国苦心经营数十年的自由世界秩序其实是像棉花糖一样脆弱的。

在当今世界,现实令人沮丧,这敦促美国的外交政策专家们应重新考虑如何处理美国与外部世界之间的关系,而不是为已经失败的战略寻找新的依据。但是正如这份报告表明的那样,继续依靠同一批人、同样的机构,我们不太可能找到新的外交战略——毕竟,正是这群人带领美国走到今天这个境地的。

(青年观察者史诗奇译自5月26日美国《外交政策》网站)

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斯蒂芬·沃尔特

斯蒂芬·沃尔特

哈佛国际关系学教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:马力
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