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苏奎:学而思这样的民办培训机构不断渗透是世界现象

2017-08-24 07:39:14

【文/ 观察者网专栏作者 苏奎】

去年年底以来,学而思几成众矢之的,遭遇了一场企业形象和发展的危机。学而思模式不仅引发了教育领域内外的大讨论,甚至引出了“中产阶级的集体焦虑”这样更宏大的社会议题。

学而思等K12(中小学)校外辅导机构,在国际上也被称为“影子教育”,影子必有实体,那就是学校教育。影子本身并没有独立性,其存在和发展的模式都是由实体所决定,换句话说,影子的问题也必定是实体(学校教育)问题的投影。要解决所谓的学而思问题,必然只能从学校教育入手。

树大招风

7月14日,好未来教育(学而思所有人)在美国纽交所股票价格(ADR美国存托凭证)创出历史新高,最高达143.67美元,今年的股价已经翻番(101.8%),可以说,学而思去年底以来的负面消息已经被市场全部消化,不仅收复了5.12事件(成都学而思整顿事件)后的全部失地,甚至周五的收盘价也较5月9日创出的最高收盘价高出了10.6%,其市值高达113.6亿美元,而可以比较的是,互联网巨头新浪的市值仅65亿美元,老牌科技公司联想也仅63.7亿美元。

学而思最近3个月股价走势(5.15日受成都事件影响大跌)

即便在全球范围内比较,相比号称全世界最大的中小学培训机构——日本的“公文” 学习塾(在49个国家有培训业务,年培训人数约428万人),两者年培训学生人数的差距也已经不到8%(约34万人次),考虑到学而思的持续高速增长(最近一财年的增长速度为70.3%)和“公文” 发展几近停滞(2016年同比下降0.6%),现在可能已经超过“公文”了。可以说学而思在K12校外辅导行业已经是世界级的巨头。

学而思考全国扩展版图(30个城市)

2016年11月9日,杭州《都市快报》发表八版长文《疯狂的学而思》,矛头直指学而思。“考试掐尖、饥饿营销、焦虑诱导、超前教育、违规考试(竞赛)”等所谓学而思式模式遭到家长、学校、专家和主管部门齐声斥责,并得到人民日报等多家官媒的转发,一下子将学而思推向了风口浪尖。此后,不断有论者对学而思进行鞭挞。既然舆论上“群情激奋”,自然就不可能只是媒体上的质问,地方教育部门抓住机会快速行动起来。

2016年11月8日,新东方培训学校等20家教育培训机构因存在价格欺诈或不明码标价等问题遭到行政处罚。西安教育部门2月10日通报,“重拳出击整治未经教育行政部门批准,擅自举办民办教育机构的违法办学行为”,专项整治取缔无证培训机构397家。

据6月1日上海市政协重点协商办理“整顿规范教育培训市场秩序”提案专题,上海教育培训机构近7000家,证照齐全的有2200多家,有营业执照但无教育培训资质的有3200多家,无照经营的有1300多家。到今年9月1日前,上海市将开展分类整治规范。首先取缔无照经营的教育机构,再对有执照但无资质的机构,下发行政指导书,指导其限期整改。

树大招风,各地的整顿行动都没有成都直击学而思之影响力。5月12日,根据群众举报,成都市教育局责成锦江区、青羊区、金牛区、武侯区和成华区对所在区域的学而思9个教学点进行查处,责令其停止招生或者教学。而违规的主要事项就是违规(无证)办学,或者说就是未经教育部门许可就擅自招生办学。

成都锦江区要求学而思整改通告

根据学而思6月底发布的最新年报,北上广深宁是其最大的5个区域市场(占45.7%),成都只是其第九大市场,这几个要求整改的中心仅占学而思营收的1.8%,但消息传到美国,其股价当天却大跌5.62%,也就是说成都这一查几乎使得学而思损失了6亿美元的市值。市场如此反应,显然更多是对政策可能的变化之于学而思发展前景的忧虑。

第66条

成都教育部门对学而思的整改通告称其依据为《中华人民共和国民办教育促进法》及四川的地方实施办法有关规定,但事实上,经营性的民办教育培训机构并不在《民办教育促进法》规范的范围内。

《民办教育促进法》第六十六条规定,“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定”。四川省制定的实施办法第三十五条同样规定,“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理按照国家有关规定执行”。但国务院并没有对经营性民办培训机构如何监管进行明确,也正是如此,培训机构普遍只在工商局注册教育咨询公司或教育科技公司。

除开上海、重庆等少数地方外,包括成都等其他各地并没有地方性法规(或者省级政府规章)对如何监管经营性民办培训机构进行具体规定,其他任何部门的文件并没有权限对此做出规定。换句话说,要求学而思取得办学许可存在较大的法律争议。

事实上,社会对学而思们意见分化,追随者众,痛批者也不少。尽管没有法律授权,面对社会要求教育部门对学而思们进行监管的呼声,很多地方教育部门已经要求学而思这样的经营性培训机构取得许可办学。可能正是为了解决当前存在的法律与现实的尴尬局面,2016年11月7日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议决定对《民办教育促进法》进行修改,其中包括删去第六十六条,也就是说将经营性民办培训机构正式纳入教育部门的监管之下,并视同经营性民办学校,至此教育部门有了尚方宝剑,总算可以理直气壮地要求培训机构先许可后办学了。

不过,虽然新修订的《民办教育促进法》要在9月1日才生效,一些地方已经迫不及待地开始行动了。温州市教育部门在6月5日发布了《关于加强民办教育培训机构管理的指导意见》,对民办教育培训机构的资质条件等做出具体规定,并称文件在发布当日生效。

9月1日后,类似温州的地方具体管理政策应该会陆续出台,但如何应对培训机构,是一个影响甚众的公共课题,并不只是教育系统和教育专家的问题,我们需要更多的世界经验,还需要更多的经济学家、法学家、社会学家等更多学科的专家来参与讨论。

韩国困境

民办培训机构不断渗透是一个世界现象,从亚洲(东亚、南亚、中亚)、欧洲(东欧、南欧、西欧)、北美,乃至非洲都在面对类似的问题。如何应对民办培训机构,并不只是中国的问题,在世界上也有不少经验。联合国教科文组织、世界银行、亚开行等国际组织也开展了不少研究。作为儒家文化圈的日本、韩国则是有着不同的模式和最为长久的经验,而韩国则更是有着超过50年的丰富体会,其应对包括了从左至右的几乎大部分措施,期间,连宪法法院为代表的司法系统也介乎其中。

韩国中小学生不同学科参加校外补习与经合组织(OECD)国家平均水平对比图

如何应对民办培训机构事实上取决于政策制定者对于民办培训机构的作用和兴起原因的认识。韩国经历了学校平等化、禁止民办培训、提升公办教育和参与培训服务4种不同的应对模式。

认为民办培训机构的快速发展主要是升学考试导致的对优质教育资源的竞争及学校教育资源的不均衡,学校平等化和免试入学就成为政策选项。针对韩国社会民办培训机构疯狂扩张的势头,所谓的“考试地狱”引发民众不满,韩国政府1968年出台了取消初中入学考试的政策,按照学区和抽签派位入学,1969年首尔率先实施,1970年全国其他地方陆续实施。1973年,又出台了高中平等化政策,1974年首尔、釜山带头实施高中免试入学,之后在全国逐步施行(由于遭到了强烈的反对,并没有能在全国完全实施)。

教育平等化并没有缓和民办培训问题。于是,认为民办培训机构对穷人不公平,影响教育公平,弊大于利。基于此逻辑, 1980年,全斗焕政府出台了严厉的所谓“730教育改革措施”,禁止大学自行组织入学考试,禁止大学生和老师在培训机构提供培训服务,禁止民办培训机构向中小学生提供校外学业培训(家教除外)。但需求依然存在,禁令实际上难以执行,培训机构转入地下办学。据统计,1980年有5023个民办培训学校,10年后 ,1990年培训学校增加了差不多5倍,高达28862个,到2010年,已达到7.6万个了(据教育部统计,中国2016年有民办培训机构1.95万所)。2000年,韩国宪法法院裁定禁止学生参加培训学校是侵犯个人学习权,法院还一并推翻不准开办校外学业培训学校的禁令,称两者均属于违宪行为。可以说,禁止政策完全失败。

韩国校外培训机构数量变化图

认为民办培训机构的昌盛源于公办学校教育质量不能满足学生的需求,于是乎提升公办学校教育质量又成为韩国政府应对民办培训学校的对策。从80年代中期开始,特别是2000年以来,降低师生比、加强教师评估、加强学校的办学自主权(如差异化的课程体系)等措施开始实施。

韩国不同阶段的中小学生参加校外培训比例变化图

认为民办培训是难以消除的需求,政府应该顺势而为,满足家长和学生的学习需求,政府主要应研究如何降低家长的经济负担和减少教育不平等。根据这样的认识,韩国政府管制政策又有了一个大转弯。政府出资建立培训广播系统和网络教育平台、利用公办学校设施提供“放学后培训”、资助低收入人群和乡村地区学生参加校外培训。成效还是明显的,2015年,韩国政府“放学后培训”预算高达4.63万亿韩元(约41亿美元),政府建立的网络教育平台注册用户超过260万(2014年)。  

民办学校可以增加教育的多样性,本应有助于缓解校外培训。客观来说,韩国民办学校规模还是比较大的,2005年,初中、高中民办学校比例分别为22.5% 和44.8%,而日本中学民办学校不到8%(中国2016年,初中和高中分别为9.8%和20. 8%)。但遗憾的是,韩国政府为应对民办培训,对民办学校实施了与公办教育同样的管制(如同样实行抽签派位入学),被称为民办教育事实上国有化, 短期可能有利于降低教育竞争,但从长期来看,民办教育对于教育多样化的价值大大下降,也不利于减少对校外培训的依赖。

韩国政府应对民办培训机构几乎穷尽了所有能想到的措施,但都没有能够抑制民办培训机构的不断渗透。韩国的数据也成为学而思们对中国K12培训市场前景信心的重要来源。

校外培训的需求无法消灭,甚至连控制其增速也是非常困难,设定可行的监管目标是政策制定者们要首先考虑的问题,这恐怕就是韩国50年经验得出的结论。

影子也是镜子

在国际上,校外学业培训被称为影子教育。所谓影子,是指培训学校完全根据学校的课程设置和考试要求来设置课程,学校教育的任何改变将立即传导到培训学校,校外培训教育是依附于学校教育之上,皮之不存毛亦难附,同时也是学校教育的延伸。

主流学校和校外培训都是为学生提供教育服务,校外培训是影子,影子时刻关注学校教育的变化。影子也应该是镜子,学校教育也应该从影子教育的发展中吸取有益的成分,学校教育虽不能完全代替校外培训,但更好的学校教育应该可以缓解校外培训。

校外培训教育的发展首先是经济发展后的现象。于个人而言,教育也是一种消费,经济的发展,消费自然要升级,公办学校提供的普遍服务难以满足需求,更为个性化的校外培训教育受到追捧是社会经济发展的结果,个性化品质化的教育需求与教育的平等化规模化供给的矛盾是校外培训发展的长期动力。

学校教育的目的是多元的,德智体美劳全面发展,人格教育与知识传授并重,目的的多元必然使得课程设置容易顾此失彼,学生情况不一,因材施教更加困难。但培训机构的目的单一,那就是一切为了考试,目标聚焦,短期内自然容易见成效。

小班教学,老师与学生才能有更多的情感交流,个性化的需求更有可能得到满足。发达国家的班额一般为20人左右,韩国在经合组织国家里班额指标属于比较落后的,经过多年的努力,2015年小学、初中、高中平均班额分别是22.6人、28.9人、30人,而我国大多在40人以上。小班教学较好平衡了个性化教育与教育成本的关系,2017财年,学而思的小班教学占其收入的83.6%,这也是学而思们的核心竞争力。

提倡特色学校,以水平的多样化取代垂直的层次化,通过办学特色解决学生的个性化需求,如李明博政府在2009年推行的300所特色高中示范项目就是这个逻辑。此外,韩国推行“放学后培训”课程设置比较广泛,也是为了满足学生个性化的需求,对于“吃不饱”的优秀学生加餐,对于“吃不消”的落后生提供帮助,对于其它兴趣爱好的,也有相应课程设置(如艺术、体育、科学等)。

2010年世界主要国家小学及初中平均班额对比图

培训机构的自主性与灵活性是其相对学校教育最大的优势。培训机构在教学班的设置(如小班教学)、招生(按学习等级分类设班)、课程设置、教材选用、课程进度等各方面有完全的自主性和灵活性,而公办学校则受到严格的监管和指导,并没有太多的发挥空间。正是看到了培训机构的优势,2009年韩国政府的教育改革的核心就是增强学校办学的自主性,特别是强调教育的属地管理和学校在教师聘用、课程组织等方面的自主性。

学校教育,特别是公办学校是履行教育职责,是对上负责,而培训机构是提供教育服务,是以家长(学生)满意为目标。不同的机制,使得学生家长对学校教育缺乏信心,无论学生是否存在真实的课外辅导需求,在心理上都更倾向于参加校外培训,这种从众现象,形成了所谓的“囚徒困境”。要走出困境,就必须使得信息更加对称,通过完善学校信息的披露制度及时公开信息(如学而思鼓励家长听课监督老师,手机APP实时交流教学信息)和建立家长参与的教师评估体系,促使学校以学生为中心,最终形成学校的责任制度。

没有标准就没有评估,对于学校教育而言,考试就是最通常的标准。然而,为了达到减负的目的,韩国先后取消了初中和高中的升学考试,我国也取消了初中升学考试,由此公办学校缺乏有效的评估标准,反之,培训机构有明确的教学标准,那就是入学考试。

而学校始终需要入学选拔标准,在官方选拔标准缺位的情况下,学而思们填补了这个空缺,通过举办所谓的“奥数竞赛”、“小升初密考”等事实上掌握了教育标准,这就是学而思们“超前教育”得以存在的关键,也是所谓的“平等化陷阱”。

韩国也经历过取消中学入学考试和再恢复民办学校选拔招生自主权的轮回。如果教育部门能够建立合理的学生水平评估体系,学生可自愿参加不同难度、不同特色的考试,不同学校可以根据办学特色参考不同的考试成绩或等级,公办学校免试入学与民办学校(包括公办外语学校等)有入学的选拔标准并不矛盾,学而思最被诟病的小升初培训“超前教育”可能也就没有那么大的市场。

政府与市场

校外培训服务既无公共资源滥用之公地悲剧,也无阻碍自由竞争之垄断情形,完全可以由市场配置资源,或者说,政府的政策只能是促进和规范市场竞争,而不能是限制竞争,如此才是最有利于消费者(家长和学生)。

国家承担基础教育的基本责任,而不是全部责任。校外培训教育的发展是教育的国家责任部分转移到家庭,是教育民营化重要组成部分(如韩国校外培训机构的教师数量已经超过传统学校),以2016年为例,我国校外辅导产值高达8000亿元,不仅高于传统民办学校教育投入(7493亿元),更多于高中阶段教育经费总投入(6155亿元),将近同期义务教育经费总投入(17603亿元)的一半,显然,对国家而言,这是惠而不费的好事。

凡市场竞争必有“失败者”,对于校外培训行业而言,就是由此引发的对穷人家庭的教育机会不公平,国家此前维持的教育公平被打破了,教育机会不再只是个人学业水平决定,家长也深度参与了竞争,财产多寡也是决定因素,这就是布朗所谓的家长主义(parentocracy)代替唯贤教育(meritocracy)。这确是政府的责任,但问题之解决不在限强,而在扶弱。这是韩国经历了40年才得到的认识。

日本校外培训协会为培训机构颁发的资格认证

而被诟病的“饥饿营销”则属于供给不足的曲型症状(韩国最著名的培训机构——大成学院,入学率只有14%,一位难求现象更加突出)充分挖掘公办教育资源的价值及加强校外培训市场的竞争就可对症。

对于校外培训机构,政府要做的是做好消费者保护即可,如监管广告的真实性和预防消费欺诈,以及确保场地设施的安全标准等。扬汤止沸不如釜底抽薪,更重要的是要从校外培训行业的发展中观照学校教育的不足,向内用力,这恐怕才是缓解校外培训畸形发展的可行之道。

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苏奎

苏奎

广州交通与互联网研究专家

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来源:观察者网 | 责任编辑:孙武
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