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苏奎:伊万卡·特朗普的税改,是为幼托教育减负还是济富?

2017-12-11 08:02:52

【文/观察者网专栏作者 苏奎】

经过马拉松式的会议,12月2日凌晨1点50分,共和党在党性保证下,无论议员们2小时内是否已看完479页的草案,参议院还是以51:49票的结果单方面强行通过了参议院版本的减税与就业法案。减税,这个特朗普总统竞选期间最重要的政纲兑现已露出了曙光,特朗普发推特称要将其作为美国人民的圣诞礼物。

无论是11月16日众议院通过的版本,还是参议院的深夜版本,都包括有扩大孩童退税与补贴(Child tax credit)这部分内容。伊万卡·特朗普,这位第一女儿正是这部分内容的主要推手。让工薪阶层享受可负担的幼托服务,为美国工薪家庭育儿减负,这也是特朗普竞选期间的承诺,当然,也是伊万卡·特朗普主导推出的竞选议题。

参议院仓促表决的手写减税法案

作为特朗普的高级顾问,参与并主导税改的部分内容,这恐怕才是伊万卡真正介入了政治。然而,扩大孩童托教退税与补贴这部分内容,如同整个税改,却并没有得到多少欢呼,反倒被称为一个济富方案。其实,伊万卡本人和她在参议院的盟友们同样不满意,但党性还是要的,法案确实为企业和富人“减负”了。

美国幼托之困

幼托贵而服务不佳,不只是困扰着中国家庭,同样也是美国年轻父母的心头之恨。与北欧由公共机构或非盈利机构为主提供幼托服务不同的是,美国幼托服务主要通过市场化方式由私人机构提供,但市场竞争并没有带来幼托服务更低的价格和更好的服务。

以幼托教育对家庭造成的负担而论,美国在发达国家中名列3甲。很多家庭苦不堪言,平均而言,家庭收入的27%要用于幼儿托管服务,高于OECD(经济合作组织,由发达国家组成)的平均水平(约16%),更远高于美国卫生部确定的家庭10%的可负担标准(即幼儿托管服务费用不超过家庭收入的10%,最新的标准更提高至7%)。对于一个35%的儿童生活在单亲家庭的国家而言,不少单亲父(母)负担更是高达40%。

全美有31个州的托儿收费超过大学教育收费,首都华盛顿年托管收费竟然高达2.3万美元,纽约州、加州也分别达1.4万美元、1.2万美元,全美托儿中心平均收费也达9909美元。即便按照10%的可负担标准,富裕的华盛顿仅有9.4%的家庭达标,加州、纽约州这两个富裕之地也分别只有28.5%、20.3%。由于费用高昂,据称至少有200万母亲因难以负担幼托费用而被迫退出劳动力市场,回家带孩子。

高昂的费用并不意味着高质量的服务。据美国卫生部下属的儿童健康发展研究院(NICHD)在2007年所做的研究,不到10%的幼托机构能够提供高质量的服务,而提供低质服务的幼托机构也差不多有10%,大部分属于一般水平。

作为一个服务行业,幼托服务质量不佳必然与从业人员相关。2016年,美国幼托从业人员的中位数年薪只有21170美元,比全美其他行业的工人要低40%。缺乏吸引力的薪酬,从业人员流失率当然就低不了。据2012年的一个调查,人员流失率超过30%,而70年代末,这个行业的流失率还只有15%。1/3的老师在从业3年内就离开了这个行业,坚持从业5年以上的,不到50%。如此之高的人员流动,这个行业的服务质量就可想而知了。

幼托福利

美国毕竟是世界最富裕的国家之一,其孩童托教政策尽管有很多问题,政府对市场化的幼托支持的力度虽比不上以北欧为代表的福利国家,但相比中国等发展中国家,老百姓还是有很多福利的。

联邦政府及地方政府都设置了有关幼托教育的专项经费,如联邦政府从1965年就开始设立了面向贫困家庭儿童的“启智项目”(Head Start),项目由卫生部负责管理,目前已经是联邦政府在幼托教育方面最大的专项资金项目,2016年项目拨款超过90亿美元。除联邦政府外,大部分地方政府也设立了类似的项目,据统计,2016年45个州投入合计约70亿美元。

除了专项资金外,最大的支持还是来自于税收政策优惠。目前联邦政府有关孩童的税收优惠主要包括4个方面。

一是个税税前扣除。个税按家庭申报时,18岁以下的儿童如同纳税人一样可享受税前扣除4050美元,也就是说孩子越多越有利。对于个人申报者(26.22万美元)和家庭申报者(31.465万美元)的高收入群体不享受免除优惠。据统计,约3850万美国家庭享受到这项政策的好处,平均每家减税1116美元,减税总额高达430亿美元。

二是劳动所得退税及补贴(Earned income tax credit)。EITC计算复杂,简单来说,孩子越多,收入越低,退税(补贴)约多。如3个及以上孩子的家庭收入在1.4万美元的可获得退税(补贴)6336美元,而只有一个孩子超过4.5万美元的家庭则没有退税。据统计,约2720万美国家庭享受到这项政策的好处,平均每家获益达2367美元,退税(补贴)总额高达643亿美元,这是所有税收政策里对孩童支持最有力度的。

三是孩童托管退税(CDCTC)。对于13岁以下的儿童有实际支出的托管费用可以申请退税,低收入家庭(1.5万美元)每个儿童可以最高获得托管费用35%,年托管费用以3000美元为标准计算(实际费用远超过这个标准),但申请幼童数不得超过2个,也就是说最高可得到2100美元的退税,但对于低收入者而言,哪里有交这么多税呢?据统计,对于收入在1.5万美元以下的家庭,平均只获得了区区61美元的退税。

对于家庭收入超过4.3万美元的家庭,则每个儿童可以最高获得托管费用20%的退税,也就是说,对于中高收入者,理论上最高可以获得1200美元。高收入者由于交税多,尽管名义上退税比例下降,但反而可以获得更多的退税。如家庭收入在7.5万—10万美元的,平均获退税额约575美元。从CDCTC的实际运行来看,单纯退税对于最需要帮助的低收入家庭作用不大,反倒是有利于中高收入家庭。

据统计,约630万美国家庭享受到这项政策的好处,平均每家获益达555美元,退税总额仅35亿美元,这是税收政策里对中低收入家庭孩童支持力度最小的。

四是孩童退税与补贴(CTC和ACTC),这项政策也是这次特朗普税改的重要内容。对于17岁以下的孩童最多可以获得1000美元的退税或补贴(但申请孩童不得超过2个),也就是说,理论上最多可以获得2000美元的退税或补贴。

对于没有获得全额退税的低收入者(因低收入者没有或很少交纳个税),只要家长参加工作并获得一定收入者(年收入超过3000美元)剩余额度也可以转为补贴而获得,补贴额按照年收入超过3000美元部分的15%计算,如对于年收入1.2万美元有两个孩子的申报者(没有交个税),可以获得的补贴就是(12000-3000)*15%=1350美元。

对于超过11万美元的家庭申报者,获得的退税递减,每增加1000美元的收入将减少50美元的退税。也就是说对于一个有两个孩子且年收入15万美元的家庭,将不能获得退税。

也就是说通过这种退税与补贴相结合的制度设计,一方面使更多的低收入家庭能实际获得好处,另一方面也鼓励工作,而不是依赖政府福利。同时,这种制度设计,也使得不同收入阶层享受到的利益差别不大,效率与公平兼顾,体现了社会公正。

客观地说,这项制度设计可以说是煞费苦心。从实际来看,约3480万家庭享受到这项政策的好处,平均每家获益达1558美元,退税(补贴)总额达543亿美元,对中低收入者来说,这是最有力度的税收福利政策之一。


特朗普的竞选承诺

奥巴马是美国历史上最为重视幼托服务对家庭的负担的总统,他认识到良好的幼托服务对一个人终身的影响,以及对提升劳动力市场的效率和经济增长的价值。

2013年,奥巴马是美国历史上第一位在国情咨文演讲中提出幼托教育政策问题的总统,使得幼托教育问题成为了全国性的政治问题。随后,更提出了“全面普及学前教育”(Preschool for all)的计划,尽管奥巴马任内设立了不少项目以支持地方发展学前教育,但发展模式并没有根本变化,幼托教育的问题也没有根本解决。

幼托教育问题成为总统选举的议题是奥巴马的历史贡献。“对很多家庭来说,孩童托教已经是最大的开支,甚至超过了住房”,特朗普在选举前两个月一次演讲中称,“但是在这方面,(现政府)做的很少”。

在2016年的总统选举中,特朗普和希拉里都对幼托教育提出了自己的政策,特朗普的在幼托教育方面的政策纲领由伊万卡领衔,伊万卡操刀的孩童托教政策主要包括3个部分。

特朗普和小孩子资料图(图/东方IC)

一是(个人所得)税前扣除托教费用,即家庭收入可以先扣除13岁以下儿童的托管费用(学龄前幼童为幼托费用,学龄儿童有放学后的托管费用),托管费用扣除额不得超过所在州的平均收费水平,每家最多可以申请4个孩子的托教费用税前扣除,也就是说家庭可以通过税前扣除减少个税纳税基数,从而减少个税。单亲(职工)家庭年收入超过25万美元或双职工家庭年收入超过50万美元则不能享受此扣除。

二是所得税退税与补贴(Refundable credit)。对于中低收入者可以申请退税,收入太低而无税可退的也有补贴,退税(补贴)额为13岁以下儿童的托管费用的7.65%或家庭较低收入者年收入的3.825%(取两者的较低值),申报托管费用不得超过所在州的平均收费水平,每家最多可以申请4个孩子的退税或补贴。单亲(职工)家庭年收入超过3.12万美元或双职工家庭年收入超过6.24万美元不得申请退税和补贴。

三是家庭可设立儿童托教储蓄免税帐户,即对任何收入水平的家庭都可以为每一个13岁以下的儿童设立托教储蓄免税帐户,每个孩子每年帐户免税额度不得超过2000美元,帐户资金除了用于儿童托管外,也可以作为学校教育支出。

特朗普的3项政策,2项都是减税,对于低收入者而言,本身就没有多少所得税,税前扣除几乎毫无意义。TPC(税收政策研究中心)研究表明,如果实施特朗普的政策,年收入10万美元以上的中高收入者将获得70%的减税收益,对于绝大多数中低收入者而言,这只是一个画饼。

伊万卡的税改

如果说,选举期间的政策有很多不理性成分,主要是为了吸引选民,执政后的政策则是利益主体真刀真枪的利益博弈了。

美国的税制是以个人所得税为主,包括个人所得税和社会保险税在内的个人税占85%以上(中国个人所得税2016年才首次达到10%),而企业所得税只有9.63%,在这样的税收结构下,共和党对企业的减税力度即使大一点,对政府收入影响也是相对小的,但对个人的减税则会显著影响政府的收入,从这个角度讲,减税肯定是更倾向于对企业减税。

从实际来看,也是如此。根据有关分析,企业是参议院版本的最大减税获益者,拿到了76%的利益,个人所得税减税获益只占14%。显然,这与美国的税收结构是匹配的。

收入越高,交税越多,减税自然也越多,这是单纯减税政策所不能避免的。实际分析减税对不同收入群体的影响,也可证明如此,富人拿到了大部分好处。1%的高收入者在2019年将获得减税收益的19%,2015年将达到22%,2027年将进一步上升到62%。而80%的中低收入纳税人2019年只能获得减税收益的38%、,而到了2027年,只剩下区区9%了。

更糟糕的是,由于共和党的个人税税改在很大程度是简化税制,并非单纯减税,如取消了个人扣除4050美元的政策后,尽管将起征点提高了(家庭从1.27万提高到2.4万美元),但对于孩子多(如超过3个孩子)的中低收入者而言(每一个孩子都可以扣除4050美元),却反而要多交税了。据统计,2019年,在减税政策实施后,2019年有9%的人反而要多交税,2025年将上升到12%,而到了2027年后,由于大部分优惠政策过期,高达50%的人要交更多的税。

对于伊万卡主推的扩大孩童退税与补贴部分(CTC),伊万卡与其在参议院的盟友参议员鲁比奥(Marco Rubio)和李(Mike Lee)形成了扩大CTC的三角同盟,尽管这个同盟努力要帮助低收入者家庭的儿童,然而,这部分的减税最终同样没有能够逃脱济富的套路。

伊万卡(中)和鲁比奥(左一)在国会发言推介扩大幼托法案(图/东方IC)

他们的设想主要包括3个要点,一是将孩童退税额度扩大一倍,即从1000美元增加到2000美元;二是增加的1000美元额度仍然是可转补贴的(refundable),也就是说对于中低收入者而言,如果没有足够的税可退,剩余额度可转为补贴补上,可以说是否能转补贴是这项制度是为中低收入者还是为高收入者设计的关键所在;三是额度标准可随通涨调整,而非固定在2000美元,以防止事实上这项福利缩水。

然而,虽经伊万卡及其盟友的多方努力,众议院并没有采纳他们的3条,仅将1000美元调整到1650美元,且增加的650美元是不能转补贴的。当减税案到了参议院后,尽管没有一个民主党人支持共和党的减税法案,但伊万卡还是争取到了9名警惕的民主党参议员的支持,与20名共和党一起提出对众议院版本的修正案,但按照鲁比奥的测算,该方案可能在10年内增加支出870亿美元,因此鲁比奥同时提出将企业税从20%调增到20.94%,但这与特朗普划下的20%红线相冲突,没有得到大部分共和党议员的支持,修正案胎死腹中。

最终,参议院版本只是将众议院的1650美元增加到2000美元,实现了伊万卡的一个目标,但对于增加的1000美元退税额度是否能够转补贴这个关键点,仍然否定了。鲁比奥在参议院通过法案后,气愤地发推特称:“你们告诉我如果企业税率从35%只降到20%将伤害经济增长?…增加0.94个百分点难道就是一场灾难吗?”,他又质问道:“如果我们连这种小事都不愿意做,那我们就不可能为这个国家的工薪阶层做任何事。这是个大问题”。

中低收入者由于交税少,如果增加的这1000美元不能转补贴,对他们来说,这几乎没有多大意义。据分析,约1000万中低收入家庭儿童将得不到任何利益增加或只能象征性拿到75美元以下的增益。然而,由于新的减税法案将能够减税的收入上限大大提高了(退税额度退坡从家庭收入11万美大幅度增加到了50万美元),此前不能享受此项退说的高收入群体却可以享受了,这使得减税后每年将增加支出130亿美元。换句话说,共和党宁愿为更多更高收入的群体减税增加支出也不愿意为没有补贴可退的低收入群体增加补贴。

上半部分为图解下滴经济学,下半部分是讽刺下滴理论的实际效果

这样的修改,根本就不是任何技术(如所谓20%的红线)问题所至,可以说是意识形态的根本分歧,或者说这就是共和党所谓“下滴经济学”(trick-down economics)的产物。

按照“下滴经济学”理论,对富人进行减税和补贴,通过富人的消费和投资,可以刺激经济增长,经济增长将给穷人增加就业机会和增长收入,从而收益从富人处下滴到穷人。也就是说,补贴富人比补贴穷人更有效率,即使是用于幼托支出,也是他们所不愿意的。

或许伊万卡真心想兑现她在选举期间宣扬的“使高质量的幼托服务工薪阶层可负担”,令人惊异的是,特朗普本人在参议院表决后的第二天暗示20%不再是一条不可跨越的红线,22%也是可以商量的。伊万卡的20.94%是不是又要复活呢?让我们拭目以待,无论如何,伊万卡留下了她的印记。

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苏奎

苏奎

广州交通与互联网研究专家

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来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
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