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田文林:土耳其经济私有化的后果及教训启示

2016-05-25 10:30:35

近三十年来,土耳其一直将全面私有化作为实现经济繁荣的“主要法宝”。表面看,这一政策令土耳其受益颇多:土目前是“展望五国”和G20成员,经济总量排世界第十七位。然而,透过现象看本质,全面私有化政策引发的恶果严重而深远。2013年5月底以来因马克西姆广场改建引发的持续抗议,不过是土耳其私有化政策负面效果的冰山一角。土耳其发展之路的经验教训值得汲取。

一、土耳其通过全面私有化释放“改革红利”

20世纪80年代,主张自由放任和私有化的新自由主义风靡全球。当时,英国撒切尔政府、美国里根政府均大力推行私有化,减少政府干预,西欧国家还将引入市场改革作为入盟必要条件。1受此思潮冲击,土耳其成为最早一批实施新自由主义的国家。2在此之前,土耳其奉行进口替代战略,1927年曾专门颁布《奖励工业法》,借助政府力量推动经济工业化。到80年代时,土耳其国有企业已占据整个经济的半壁江山。31983年厄扎尔上台后,经济发展战略从进口替代转向出口导向。4主要政策包括:国有企业私有化、减少政府对经济干预、推动国际自由贸易等。5

从1984年到2001年的17年间,土耳其私有化进程缓慢而有限。这一时期主要有两大制度性措施:一是l994年制定《私有化法》,为经济私有化提供法律保障;二是建立了专门的私有化高级理事会和私有化管理机构。6

从2001年开始,尤其2002年埃尔多安领导的正义发展党(AKP)上台执政后,土耳其私有化进程明显加快。2003年5月18日,埃尔多安政府启动“土耳其私有化战略”,将几乎所有剩下的国有资产都列入私有化或拍卖行列,国有企业涉及能源、交通、银行、工业、烟草、桥梁等领域,社会服务机构包括卫生、教育、住房等等。7据统计,从1985年到2009年底,土耳其共有270家公司、l03家机构、22家未建成企业、8个收费高速公路、2座博斯普鲁斯桥、1家服务单位、524家不动产和6个港口的国家股份被私有化。私有化收入由此大幅增加(详见下图)。据统计,1986-2003年的17年间,土耳其私有化收入加起来只有80亿美元,但2003-2012年的9年间,土耳其私有化总收入已达535亿美元。82004-2010年土耳其私有化收入占私有化全部收入的80%左右。9埃尔多安政府已表示,2013年土耳其还将加速各行业私有化进程,计划出售的国有资产包括电信、化工、银行、钢铁、体彩、热电等领域。同时,电站、桥梁、公路等基础设施的私有化进程也将逐步推进。2013年前五个月,土耳其私有化收入l4.62亿美元,还有47个大项目正履行私有化审批程序,涉及金额90.33亿美元。

表一:埃尔多安政府上台前后私有化情况对比。10


截止目前,土耳其政府己完全从水泥、畜牧饲料、乳制品、林业、饮食服务、石油分销行业退出;旅游、钢铁、纺织、海运和肉类加工行业中国有股份50%以上已被私有化。同时,电力、通讯、银行、石油、烟草、盐业、航空、港口、高速公路等公共基础性行业均被私有化,或面临私有化命运。考虑到2008年全球金融危机后,越来越多的国家转向强调国家干预,土耳其逆势而动,继续高歌猛进地推进私有化战略,这种情况在当今世界实不多见。

二、全面私有化使土耳其发展之路越走越窄

表面看,大规模私有化给土耳其带来不少“改革红利”:从2002年正义发展党上台到2011年,土耳其GDP年均增长5.2%,高于l990—2000年的4.3%,以及l980—1990年的4.6%。11按GDP计算,土耳其已成为世界第l7大经济体。——正是这种表面的经济成功,持续强化了土耳其政府对市场教条主义的偏执信仰。12然而,透过现象看本质发现,土耳其经济私有化释放的红利短暂而有限,由此带来的问题则深重而复杂。

首先,私有化并未提高经济效率,反使国家发展潜力被提前透支。土耳其政府矢志推动私有化,逻辑前提是认为私有化有助于明晰产权,提高经济效率;自由市场将导致更快地发展,更大地繁荣,甚至更加平等。但这一前提本身就是彻头彻尾的谎言。卡尔·波兰尼在《大转型》一书中开宗明义指出,自发调节的市场从来没有存在过,“自发调节的市场的理念是彻头彻尾的乌托邦。这样一种制度不能存在于任何时期。”13无论是封建社会时期的行会制度,还是后来类似东印度公司那种特许经营制,以及现在常见的配额制和关税制度,都意味着没有哪个时代存在纯粹的自由市场竞争。相反,不完全竞争和某种程度的垄断,反而是多数行业生存和发展的常态现象。从理论上说,自由竞争很容易导致平均利润率无限趋近于零,使各企业为了更多获利而谋求出现不完全竞争状态,这是因为“利润来自不完全竞争而不是完全竞争。”14从客观实践上,即使放任自由竞争,结果往往导致生产和资本集中,当生产和资本集中达到一定程度,就会出现某种程度的行业垄断。尤其在那些具有垄断或公共事业性质的行业(如电力、交通等),更不可能自动产生竞争和效率。私人资本试图控制垄断性行业,正是为了获取这些行业凭借垄断性地位获得的垄断利润。赫德森指出,主流经济学家和主流媒体大力推动私有化,说辞是这些公司部门缺乏效率,而事实上他们的目的是看中了其垄断租金。私有化不过是国际金融资本的一场攫取垄断权和租金的运动,而不是为了提高效率的运动。15因此,指望通过私有化,尤其是公共和战略性行业私有化提高经济效率,完全是缘木求鱼。


从实际效果看,土耳其全面私有化并未使企业经济效益根本好转。“许多经济学家希望基础设施私有化会对经济产生积极影响。但在多数情况下,这些企业变得更加低效。由于缺乏投资和未能更新设备,这些转型后的基础设施部门非但没有产生积极的外部效应,反而成为经济发展的瓶颈”。16据统计,l974—1991年期间,国有和私有企业平均效率相同,国家所有制对企业经营效率的影响并不明显。在私有化后,土耳其制造业部门的技术效率反而呈现下降趋势。171984-2004年的20年间,土耳其共有188家企业被私有化,其中65家已经倒闭,8家被清算,l6家因违规遭到处罚。换句话说,私有化非但没有提高企业效益,反使企业经营效率下滑。有统计表明,由于私有化政策实效不佳,土耳其财政部通过出售国企获得的净收益只有34亿美元。这表明:私有化代价高昂,国家不应指望通过出售国有资产,来获得太多的净收益。18

土耳其实行新自由主义30年来,既没有使民众真正增加财富,也未使工业结构真正转型升级。19当前土耳其的经济增长,主要是依靠廉价劳动力、投机资本流入、高额外贸赤字、高估土耳其里拉币值。相较于GDP的数字增长,民众富裕程度却达到最低水平。据《中东季刊》统计,土耳其大约40%的人口每月收入低于773里拉(415-419美元)的最低工资,年轻人失业率达18%(一说22%)20。在伊斯坦布尔、安卡拉、伊兹密尔等城市,60%的人口生活在棚户区。21在土耳其,GDP等经济指标表面风光,背后则是暗流汹涌,危机重重。这种建立在沙滩上的虚假繁荣,并不具有可持续性。土耳其即使不遭遇全球经济萧条,迟早也会自己爆发危机。土耳其下一轮危机,不是“是否”爆发的问题,而是“何时”爆发的问题。22

更重要的是,生产资料所有制是决定财富分配流向的关键。土耳其政府一味靠出卖国企这些“会下金蛋的鸡”,筹措发展资金。用这种“杀鸡取卵”、“崽卖爷田”的方式谋求“改革红利”,虽可暂时满足政府和民众的眼前需求,却牺牲了国家长远发展的潜力。土耳其非但未能跻身发达国家行列,反而同墨西哥、印度、智利、印尼等国一样,曰趋被固定在提供廉价劳动力的中低端位置,距离富强之路越来越远。

其次,日渐丧失经济主权,在国际经济体系中深陷“依附性陷阱”。欧美在国际上提倡新自由主义和自由竞争,很大原因是他们的民间资本力量已发展上百年,实力强大到足以从落后国家汲取更多财富和资源。而发展中国家的民族资本力量远逊欧美,这些国家政府过早放任自由竞争,往往不会有好下场。经济学中有个“瓦涅克-赖纳特效应”,即“如果相对发达的国家和相对落后的国家突然开始进行自由贸易,那么落后国家中最为先进和知识密集的产业必将趋于消亡。这是因为,最先进的部门往往处于报酬递增状态,因此它对来自境外的突然竞争所造成的自身产量减少也最为敏感”。23

土耳其新自由主义政策就面临这种困境。在国际经济体系中,土耳其充其量算个“半边缘国家”,无论资金、技术、品牌乃至组织管理水平,均与欧美发达国家差距甚大。土耳其相对落后的产业结构,决定了其私有化和自由开放政策,很容易变成国际大资本对其国内幼稚产业的扫荡式摧毁。由此不难理解,为何欧美和国际货币基金组织(IMF)、世界银行等国际机构,均力主土耳其加大市场化、私有化改革,特别是欧盟1999年12月将土耳其作为欧盟候选国,以刺激土耳其加大私有化改革力度。24但土耳其政府罔顾与西方的发展差距和西方国家的险恶用心,在西方跨国公司和金融资本虎视眈眈下,不加限制推行经济自由化和私有化,由此为国际大资本向土耳其渗透、控制提供难得良机。

从实践来看,私有化使土耳其日益丧失经济主权,在国际经济体系中日益陷入“依附性陷阱”。一是越来越多的本土行业被外资掌控。由于土耳其国内有实力的大资本有限,因此该国大部分私有化项目,需要依靠吸引外资完成。2001年土耳其加大私有化力度后,境外资本从2002年开始大举涌入。据统计,在土耳其私有化过程中,有35%是外国投资者。25该国许多私有化项目是国内和国际资本以“战略伙伴”方式联手完成的。262011年,土耳其的境外直接投资共l57亿美元,主要投向银行(59亿美元)、能源(42亿美元)、制造(32亿美元)等领域。2012年,土耳其本土企业参与并购共l40宗,价值l50亿美元;外国企业参与并购ll9宗,金额l30亿美元。由此使越来越多的国有企业和公用服务行业落入外国资本之手。二是经济对外依赖严重。1980年之前,土耳其外贸占GDP比重低于l5%,2011年这一比例增至50%左右。27由于土耳其进口多于出口,导致其贸易赤字不断增加。2011年土耳其贸易赤字达1050亿美元的新纪录。三是外债激增。1979年土耳其外债为ll0亿美元,但1989年增至450亿美元,十年增加4倍。282008年金融危机后,土耳其外债总额进一步上升,2011年外债总额已达3066亿美元。

由于土耳其经济与国际经济体系捆绑紧密,而且被固定在世界产业链的中低端,因此其整个经济十分脆弱,发达经济体稍有风吹草动,土耳其便会出现巨大波动乃至经济危机。l994年,土耳其爆发奉行新自由主义后首次经济危机,GDP下降6%;l999年到2001年,土耳其又接连发生两次经济危机,数百亿美元外流,各大股市交易指数暴跌,经济濒临崩溃。2008-2009年,土耳其再次爆发经济危机,经济受损程度远比其他新兴国家深重。2011年土耳其经济增速超过8%,但2012年增长率仅有2.2%。每次发生危机后,土耳其政府不得不求助IMF、世界银行、欧盟等国际机构,而这些西方机构为土耳其提供资金援助,条件就是进一步加大开放自由化和私有化力度。正如当年拉美国家(阿根廷、智利、墨西哥等)为偿还外债,采取债务与股本交易(debt—equity swap)政策,通过加大私有化来减少外债。负债累累的土耳其同样只能饮鸩止渴,越来越重视私有化及其获得的收益。29土耳其2013年政府预算中,超过22亿美元靠出售国有资产。30这种“不良嗜好”使土耳其日益陷入恶性循环:私有化和自由市场导致经济危机——经济危机导致负债增加——为偿还外债,不得不变卖更多企业——由此导致土耳其危机更加严重。而在这一循环过程中,国际金融机构越来越多地卷入土耳其经济重建,31逐渐掌控了土耳其的经济主权。

第三,“劫贫济富”加剧贫富分化,埋下社会动荡祸根。私有化本身具有很高的资本准入门槛,私有化过程又往往存在权钱交易和国有资产流失等弊端,这使私有化过程从来就是富人的饕餮盛宴,而是劳动阶层的梦魇。此前的俄罗斯、埃及如此。土耳其情况略好些,但同样不能免俗。据报道,土耳其总理埃尔多安曾涉嫌将两家媒体公司,以11亿欧元的价格卖给女婿担任执行董事的卡里克股份公司(Çalik Holding),而这笔钱又是由国有银行支付的。32因而,土耳其私有化过程,本身就是土耳其贫富分化的过程。“私有化大大加宽了有钱有势者与贫穷的弱势群体之间的鸿沟。本来旨在托起所有船只的不断上涨的潮水,其实却使更多的船沉了底。财富并没有涓滴下来;财富从处于底层者吸吮到了位于顶层的少数人那里。”33

究其原因,一方面,国有企业与私营企业的经营理念存在重大差异。政府经营企业,主要目的是完成承担的各项工作和任务,尤其是提供公共产品任务。而私营企业的唯一目标就是获取更多利润。“为了赢利,大公司必须降低自己的成本,所以,大公司付给其雇员的薪水和福利必须显著低于公共部门的雇员。即使与后者相同,也一定设法提高雇员的工作效率。”34因此,伴随私有化而来的,往往是大量裁撤工人的所谓“减员增效”。土耳其自上世纪80年代开始私有化以来,失业率急剧飙升。1990年失业人口大约150万,2000年为250万。2009年为350万。也就是说,失业人口每10年增加100万。1990年土耳其失业率为7-8%,2000年为10%,2009年为14%。即使现在情况有所好转,但2012年该国失业率仍达10%。35调查显示,工人收入在私有化后普遍降低。92%的水泥行业和87%的石化行业工人称,被解雇后的收入水平比在国营企业工作时明显下降。3637


另一方面,生产资料被少数人占有,决定了社会财富分配必然向资本家倾斜,而劳动阶层则成为被剥削对象,由此导致收入两极分化进一步加重。“新自由主义的结构和政策倾向于以牺牲穷人为代价,来获取更多利润,所谓减少贫困只是新自由主义的最大谎言。”38尤其是当垄断资本控制与民生相关的基础性行业,掌握了产品和劳动的定价权之后,即便穷人获得政府补贴,最终仍要流向垄断资本家之手。由此使劳动阶层实际收入严重缩水。据统计,从2000年到2013年中期,土耳其私人制造业实际工资下降l9.6%,国有制造部门下降l5.4%。如果以1997年实际工资指数为l00,私有企业2003年实际工资指数下降到82.2。39据土耳其官方统计,在推行新自由主义政策第一阶段(1984—1997年),土耳其GDP增加l25.8%,人均收入增加60.6%。但接下来的12年中,国民收入增加38.3%,人均收入只增加9.6%,年均增长不足l%。换言之,近30年来,土耳其经济是“有增长无发展”,经济数量看似不断增加,但实际人均收入却在急剧下降。40

私有化代表大资本利益,其政策另一面就是对劳工利益的挤压和牺牲。埃尔多安政府做法尤为粗暴无情。在政策手段上,埃尔多安将家长制与右翼市场经济结合,借助政党组织确保政令畅通,依靠福利或扶贫计划取悦赤贫阶层,对左翼力量进行选择性打压。41具体地说,这种政策主要表现在三个方面。

一是信奉“资本通吃”,任由资本力量侵占公共空间。在埃尔多安统治下,土耳其私有化范围前所未有地扩大,不仅越来越多国企被私有化或拍卖,而且很多公用事业部门和公共空间也被私有化。例如,伊斯坦布尔著名的Karakoy、Tophane、Sallpazari海滩,以7.02亿美元价格被拍卖,此后便禁止公众入内。这次规划改建塔克西姆广场、拆除盖齐公园,同样是私有化战略的组成部分,目的是将位于黄金地段的塔克西姆广场变为上流社会场所,将普通民众赶出去。42除非遇到来自草根阶层的强烈挑战,正义发展党会继续推行城市和经济领域私有化的新自由主义政策。43

二是严厉镇压劳动民众的反抗。近十年来,埃尔多安政府以反恐名义,逮捕、关押的“恐怖疑犯”数量,比世界任何其他国家都多。44例如,2010年,土耳其工人举行大规模抗议,反对将TEKEL(前烟酒国有垄断企业)私有化。正义发展党宣称抗议者是反对国家经济未来的“另类”,对其诉诸威胁、暴力等手段,并以违反“反恐法”之名进行拘留或逮捕。据美联社报道,过去十年,世界上共有35117人被指控为恐怖分子,土耳其就达12897人,占总人数的1/3。45直到2013年,土耳其政府仍在将数千名工会组织成员投入监狱,土耳其工会密度从1999年的10.6%下降到2011年的5.9%。国际劳工组织将土耳其列为最不尊重劳工权益的国家之一,与吉布提、埃塞俄比亚处在同一水平。46在言论自由方面,土耳其在179个国家中列第154位。47

三是挤压中产阶级。正义发展党为了在选举中获胜,向赤贫阶层提供食品、燃料、医疗等补助,但这些用于再分配的财富,主要来自对中产阶级征税,而不是向富人征税。这种再分配机制有助于增加资本家财富,同时又不伤害最穷阶层,由此确保正发党多次胜获。48但这种做法导致本来是社会稳定中坚的中产阶级日益贫困化,加剧该国本就存在的两极分化现象。20世纪70年代,土耳其基尼系数本来呈现下降趋势,但80年代又开始上升。49目前,土耳其20%最富人群收入占总收入的一半以上,而最穷的20%只占总收入的6%。50土耳其贫富差距超过14倍,是经合组织34个国家中收入分配最不平衡的国家之一。51

贫富悬殊导致该国阶级矛盾凸显,由此埋下社会政治动荡的祸根。2010年以来,塔克西姆广场的五一节游行示威规模越来越大,2011年有20万工人参加示威,2012年超过60万工人上街。而警察则是用警棍、催泪弹和橡皮子弹、震荡手榴弹作为回应。522013年5月底民众大规模持续抗议发生后,埃尔多安宣称“抗议者与恐怖主义有联系”,53大量抓捕抗议示威者。有评论认为,土耳其经济模式充分显示了资本主义的黑暗一面,它包括极端经济自由、肆无忌惮的榨取利润、私有化、违法乱纪、忽视工人权益、投机资本流入等,由此造成经济和社会状况极度脆弱,越来越多的年轻人看不到未来,而成为引发经济社会不稳的动乱源。54一个看似微小的偶发事件,便可能酿成泼天大祸。这次土耳其广场拆迁事件就是如此。

三、教训与启示

土耳其的遭遇并非个案。在拉美地区,智利、阿根廷、玻利维亚、秘鲁、巴西等国,都曾长期奉行新自由主义道路,发展势头一时无两,却始终无法突破“中等收入陷阱”,反而深陷贫富分化、经济脆弱、外债激增、社会动荡的恶性循环。东欧国家20世纪90年代推行大规模私有化改革,结果遭受了比20世纪30年代的“大萧条”还要严重的打击,匈牙利、波兰GDP损失20%,保加利亚和罗马尼亚下跌40%。在中东地区,埃及穆巴拉克接掌政权时,埃及工业总产值的50%、银行、保险业的90%由国营经济支配。1992年埃及成立带有美国背景的“埃及经济研究中心”(ECES),目的就是将全国350家国有企业(合计总资产1000亿美元)私有化。2000年,埃及政府宣布私有化“提速”,矿产、交通、银行、保险、电力、电信等重要行业统统被私有化,结果导致贫富悬殊、腐败丛生,乃至最终爆发民众革命。2011年阿拉伯剧变很大程度是新自由主义泛滥所致。这次土耳其大规模骚乱同样如此。大量事实表明,私有化在短期释放“改革红利”之后,随之而来是无穷无尽的动荡与危机。

实际上,世上没有一个国家是遵照私有化、自由化、削减预算等新自由主义教条而发展起来的。相反,这些国家传统上使用各种补贴、关税制度、负债投资来发展工业,转向具有比较优势的高端产业。55只有具有报酬递增属性的高端制造业,在国家干预或垄断经营的不完全竞争条件下,国家才可能变得越来越富强。报酬递减和完全竞争,则容易导致国家变得更加贫困。“迄今为止,任何第三世界国家尚未有全球化导致繁荣的已知案例。世界上24个合乎逻辑的发达资本主义国家,没有一个是通过遵循全球化教义的任何处方而取得各自成就的。全球化所产生的并非是NICs(新兴工业国),而是约l30个NNEs(无法自给自足的民族经济体),或者是更糟的UCEs(无法治理的混乱实体)。”56世界银行2006年统计,1980年至2005年,在“华盛顿共识”倡导的私有化风靡全球时期,105个发展中国家平均经济增长率仅为0.8%,远低于二战后发展中国家推行国有化促进民族工业发展的年代。57

新自由主义使国家只注重用“国内生产总值”(GDP)等十分表面的指标来衡量经济增长,而忽视那些衡量国家富强稳定与否的真正指标(如工业化程度、贸易结构、贫富分化程度等等)。很多媒体和公众不加批判地接受了新自由主义的“GDP崇拜”58,由此掩盖了表面繁荣背后的深层问题,直至危机爆发才如梦方醒。不夸张地说,新自由主义就是新殖民主义的化身,是西方为控制和剥削发展中国家而量身制造的慢性毒药。“全球主义教义是一种富强国家戕害其第三世界牺牲者,确保他们永远无法挑战帝国列强和分散其注意力的智力镇静剂。”59

有道是“三十年河东,三十年河西”,当时代潮流发生方向性变化的时刻,任何力量都无法将其阻挡。2008年席卷全球的经济危机改变了国际关系中的逻辑。这场危机“损害了后冷战秩序中最重要的两个支柱:美国实力和自由市场意识形态”60。新自由主义和私有化的弊端日渐显露。强调国家干预和国有化再次成为世界新的主潮流。2008年金融危机后,西方国家纷纷将国有化作为解决经济困境的主要举措。美国政府2008年9月起相继宣布以相关机构优先股认股权证或普通股为交换,向房利美和房地美、美国国际集团、花旗集团等大型金融企业注资。2009年6月以债务转股形式获得通用汽车公司60%的股份。英国政府2008年10月宣布用500亿英镑购买主要金融机构的优先股,并成为诺森罗克银行、布拉德福德宾利银行、苏格兰皇家银行和莱斯银行的最大股东。德国2009年2月通过《救援兼并法》,允许政府对陷入困境的银行实行国有化。61在石油产业,“国进民退”现象越来越显著。西方私营的跨国公司生产的石油只占到全球10%,储备量只有3%。“在过去的30年里,私有化席卷世界,而如今国有化又卷土重来。”62“他山之石,可以攻玉”。土耳其等国的教训值得中国警醒。



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田文林

田文林

中国现代国际关系研究院副研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:李楚悦
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