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屠新泉:中国WTO改革建议就是针对美国,做得不对当然要针对

2019-07-31 07:25:04

这应该是“日常美式操作”了吧:一边对WTO败诉裁决置之不理,一边频频利用WTO争端机制起诉他国;一方面阻挠WTO上诉机构法官的甄选补充,另一方面又突然对WTO“上心”……

7月27日,特朗普突然发表备忘录,指示其高级贸易代表使用“一切可能手段”向WTO施压,剥夺不受美国认可经济体的“发展中国家”地位,更是直接“点名”中国,发出90天“最后通牒”,威胁称若没有实质进展,美国将单方面采取行动。

此外,7月30-31日,第十二轮中美经贸高级别磋商在上海举行,双方围绕WTO改革是否会有新的交锋?对此,观察者网就WTO改革及中美贸易战等问题采访对外经贸大学WTO研究院院长屠新泉。

【采访/观察者网 朱敏洁】

观察者网:最近WTO发布上诉机构报告,裁决美国未完全履行2014年WTO裁决结果,美国对中国进口商品实施的部分反补贴措施仍违反WTO相关规定,事实上2018年时WTO已经发布相关结果;就时间来看,这个裁决横跨前后两任美国总统。6月底,WTO还裁定美国8个州非法补贴可再生能源产业等。可见,美国对败诉置之不理的态度很傲慢,同时也很“双标”,既利用这个框架又不想承认这个框架及框架下的处罚,您对此怎么看?

屠新泉:就目前形势来看,美国就是想要“双标”,既想要利用争端解决机制,指责别人、指责中国做错了,但又不想被别人质疑自己错了。美国利用争端解决机制指出别人的错误,就是要为自己制裁别人,或者对其他国家采取制裁措施找一个借口和理由;但另一方面,它又不希望受到争端解决机制规则的约束,美方自认为反倾销反补贴这些事情是对的。所以“双标”是毫无疑问的。

观察者网:面对美国置之不理的状况,有解吗?中国该如何应对?

屠新泉:其实也说不上有没有解。因为争端解决就是由WTO专家组、上诉机构做出一个裁决,来说明谁对谁错,或者说谁哪里对、谁哪里错。但再下一步的行动,也没有强制约束力,如果美国败诉但坚持不改,WTO也不能对它罚款或开除。

下一个阶段中国唯一可以做的就是申请报复,申请WTO授权中国可以报复美国,比如对美国的部分产品加征关税等等。但关税报复对中国来说也没有太大的意义。我们现在对美国反制这么多,美国好像也不在乎。所以这个裁决结果更像是WTO给了一个道义上的理由和支持。反之亦然,美国起诉中国或别国,美国赢了,但对方就是不改,美国也没办法,还是得靠自身规模或力量来对你实施威慑。

当然从以往经验来看,大家还是遵守的比较好,主要是因为大家都比较在意国际形象,不愿意被别人看成一个不守信用、不守规则的国家。但美国偏偏是一个不太在乎自己形象的国家,过去也有很多次不执行裁决,其他成员也没有更好的办法。现在对我们而言,发布这些裁决结果,主要是占据一个道义上的高地。

中国驻WTO大使张向晨与美国驻WTO大使丹尼斯·谢伊交谈

观察者网:针对补贴问题,除了美国之外,中国也和欧洲有交手,虽然外界讨论的很多,但对具体的补贴概念,其实还是比较模糊,您能否解释一下现在WTO关于补贴政策的规定?现行规定中是否存在问题?

屠新泉:这个说起来会有点复杂。简单来讲,补贴就是一个成员国政府给企业财政上的资助,使得企业可以利用这种补贴更好地参与国际竞争,或者说以更低的价格参与国际竞争。对进口国来说,如果从你这进口的产品是包含了补贴的,或者你的定价受到补贴影响,因为他认为有了补贴费用定价就低,那他就可以对这些进口产品征收反补贴税,用来抵消补贴,从而回到所谓的正常价格。

虽然逻辑是这样的逻辑,但从实践过程来看,确实有很大的模糊性。一是,补贴怎么计算、哪些算补贴,这个标准弹性很大。比如针对中国的案子里有一个最大的问题是“公共实体”,现在WTO规则中有一条说明,除政府以外,还有一种类型的机构——“公共实体”也可以给补贴,或者“公共实体”不一定是政府的一部分,但它可能跟政府有密切关系,可以帮助政府给补贴,或代替政府给补贴。但现在规则中没有定义什么样的机构是“公共实体”,所以范围上有很大的模糊性。在实践中,包括欧盟,尤其是美国,认为国有企业也是公共实体,或者所有国有企业都是公共实体,这对中国产生很大的影响。因为很多国有企业都参与商业竞争、参与市场行为,就像国有银行也是国有企业。这些欧美国家得出一个结论,所有跟国有企业产生买卖行为的,不管是向国企买东西,还是卖东西给国企,或者在国有银行存款也好贷款也好,都可能是一种补贴。

这对中国来说就很麻烦,因为在中国做生意不可能不跟国有企业打交道,更不可能不跟国有银行打交道,但是你只要跟他们打交道,美国人就指责这里面有补贴,然后根据他自己的方法给你算出来。这是中国起诉美国反补贴行为的最主要原因之一,也是最主要的一个诉点。此前一个案例DS379,这次的DS437,中国都提出了这个问题,认为美国的反补贴做法是不合理的,它把我们所有的国企、国有银行都当成了公共实体。

从WTO的裁决来看也比较含糊,WTO上诉机构到现在也没有对国企、国有银行到底是不是公共实体做出特别清晰的认定。但WTO给出的一个基本解释是,不是所有的国有企业都是公共实体;它只是做了一个否定性说明,但没有给出肯定性的解释。所以,虽然做了一点解释,但解释的很含糊,因为现在WTO文本里面也都找不到相关说明。严格意义上来说,现在这个解释也不能说是最权威或者唯一解释,仍有很大弹性。

所以,中国反复告,美国不承认,他认为自己的理解是对的,双方就这么扯来扯去。坦白讲,最近这个裁决对中国也不是特别有利,最主要的一点是,它承认了美国对公共实体的部分认定方法,所以中国的一些要求并没有得到支持。但我刚才讲了,上诉机构的裁决是最终裁决,但不是最终定义,因为如何定义最后还是要靠大家通过谈判来达成。目前我们都很关注的WTO改革,就牵涉到讨论补贴的定义,或者说修改补贴规则。但现在还没有进入具体过程,其实是处在僵持状态。

我个人认为,美国反补贴的一些做法还是被上诉机构认为不合理的,包括所谓“外部基准”“双重救济”等。这不涉及定义问题,只涉及计算方法问题,也就是意味着WTO在这些方面支持中国。但关键问题在于,只要定义不解决,这个事就扯不清楚,你说谁给补贴都讲不清楚,那还怎么算呢,根本就算不清楚。所以,只要定义范畴没界定,计算方法都是次要的事情。现在大概就是这个状态。

不过,我们当然可以说自己赢了,至少部分主张得到肯定;反正我们起诉了很多问题,只要有一部分被认为是对的,那也可以说是赢了。因为美国是被告,被告只要有一个问题被发现是错的,他就是输了。

观察者网:您刚提到WTO改革,今年5月中国提交了一份WTO改革建议,您对这份建议有何看法?目前WTO状况如何,未来的发展和改革正在推进中吗?

屠新泉:其实还没有,现在只能说处于讨论阶段,尚未正式进入工作议程;还不是WTO工作的一部分,大家都在场外讨论。

观察者网:现在各方争论的议题中,除了补贴,还有哪些是特别值得关注的?

屠新泉:各方提出的观点、要求都不一样,都会涉及一些。比如说中方提出国家安全的例外太宽松了,有的国家在滥用这种规则。当然别人也争锋相对,对我们提出质疑,比如国企问题,他们认为中国有问题,是非市场经济,总之各有各的诉求。

观察者网:比如说中国在改革建议中提到严防滥用国家安全例外,反对不符合多边规则贸易规则等,这些会被外界认为是特别针对美国或个别国家吗?

屠新泉:这倒没什么关系,大家都在相互针对。我们就是针对美国,可以公开说,你做的不对,我当然要针对你。

观察者网:此前关于WTO改革问题似乎出现成员国“对立”场景,中国与不少发展中国家曾发表联合信,同时欧盟、加拿大等国似乎结成一派,将中美排除在外,甚至传出A计划和B计划的改革方案,当然AB方案主要涉及美国参与与否,您对这种状况有何看法?

屠新泉:可以这么说吧,现在对WTO改革问题发表看法的主要分三大派,美国、中国、中间派。中间派一方面对美国有意见,比如美国随意动用301、232法案、破坏争端机制,但同时又想拉住美国,批评美国的目的就是为了留住美国。而为了实现这个目的,中间派就说那中国也得改,换句话说,他们让中国改正、向中国施压就是为了留住美国。所以刚才提到他们自己开会既不邀请中国也不邀请美国,其实也算两边各打五十大板。当然,还有相当多的占据WTO多数的发展中国家成员没有就WTO改革明确表态,也没有参与讨论,而如果一旦这个进程正式启动,他们肯定会表达出自己的观点和诉求,从目前来看,中国的主张还是代表了广大发展中国家的利益。

观察者网:这里提到欧盟,其实今年初欧盟和日本签订了全球最大的FTA,您对这一情况有什么看法,是否会对美国想要进行的双边贸易谈判带来影响?事实上,特朗普5月访日也好,还是G20前也好,都明确向安倍表示,起码在参议院选举结束后要对美日贸易做出回应。

屠新泉:目前来看,欧盟、日本这两大经济体还是想要支持自由贸易,但现在美国的策略发生了转向或者说似乎在放弃自由贸易的领导权,所以欧日之间有了更多的合作。其实,在美欧日三方联合贸易部长会议中,大部分时候也是欧日联合起来和美国讨论问题。对现在的世界贸易来讲,这还是一件很积极的事。因为总得有人带头来做,既然美国现在不想带了;从体量上来讲,欧盟应该是比较合适的,但欧盟的主要问题是内部分歧很大,所以日本这段时间的表现就很积极,包括G20、CPTPP。但大家的感觉是,日本也带不动。无论如何,从中国的角度而言,他们这么做还是欢迎的。

韩国总统文在寅与日本首相安倍晋三在G20大阪峰会会面

观察者网:最近日本还有一个特别大的动作,对韩国实施出口限制;外界比较好奇的是,日本为什么会在G20大阪峰会刚结束就采取这个行动,出发点和目的是什么?

屠新泉:日韩之间倒不是什么贸易冲突,主要是政治和历史问题。不过,需要注意的一点是,日本对韩国进行出口管制,是它收回过去释放的善意,也算不上歧视。此前日本将韩国放在所谓的贸易“白名单”内,是因为日本人觉得韩国人是朋友,所以采取了简化的形式。其实像中国也只是在普通名单内,而不在白名单上,我们也受到一定程度的限制,需要审批审查。日本的解释是,我们不是歧视,只是把你当成一个正常国家对待。但对韩国而言,日本选择的时机很准,对韩国影响比较大,所以韩国也很不高兴。

观察者网:那这次日韩之间的贸易制裁,是否会影响美国在亚太地区的布局,尤其是美国最关心的双边贸易谈判?

屠新泉:这有点不太好说,具体什么情况,现在也判断不准。美国并不希望东亚合作,但应该是希望日韩合作,这就有一些矛盾。再者,美国肯定不希望中日韩合作,但日韩要好,中日韩也就有可能。日韩是美国在亚洲的两个重要基点,日韩要是真的吵起来,对美国也不是什么好事,但美国怎么看待这个问题,可能也得看具体影响。前段时间还有韩国使馆的人跟我说美国人不想管,但这两天有消息说博尔顿前往韩国调和,可见是又想管了,那就说明这件事还是有影响。对美国而言,有负面影响,它才想要管,至于具体如何,有些涉及安全问题的事情我们也搞不太清楚。

中美两国元首在G20大阪峰会举行会谈,图片来自新华社

观察者网:6月底中美两国元首在G20大阪峰会会面,中美决定重启双边经贸磋商,近期也有几次通话消息传来,但中国的态度相对来说有点不紧不慢,您对目前中美贸易谈判有一些最新消息吗?对今后的走向有什么看法?

屠新泉:商务部刚发布最新消息,中美经贸磋商牵头人将于7月30-31日在上海见面,后续情况肯定还得等官方通报。中国态度确实比较不紧不慢,一个原因是前段时间都是美国在要价,逼得很厉害,但最后效果并不是太好。我们觉得有些要价突破了我们的底线,所以国新办6月2日发表的《关于中美经贸磋商的中方立场》白皮书,相当于宣誓了自己的三条红线,这是基本要求,也可以说是我们的要价。以前我们都是被要价的一方,但这次是我们的底线要价,美方要是不接受这三条,那我们就不谈了。至于后果,反正就这样,我们也已经做好了最坏的打算;到底是什么,谁也说不清楚,但我们的基本想法就是不管什么后果都要扛,绝对顶住。

我们现在的姿态就是好像不想跟你谈,也不着急谈。但美国现在看起来多多少少有点着急,如果继续加税,对美国的经济影响也比较大,而且施加了这么大的压力,中国仍不服软,那说明美国的前期战略失败。美国当然需要有结果,从G20的情况来看,美国政府愿意做一些调整,现在美方代表要到上海来谈,据说美方至少同意了中国的一个要求,就是要取消全部关税;这是中国的核心诉求之一,或者说最看得见的一个诉求。如果是这样的条件的话,我觉得还可以,其他的东西相对来说弹性大一点,目前来看还是有一定的可能性。

观察者网:特别是特朗普马上要面临连任的选举压力,外界也猜测他会不会想“好钢用在刀刃上”,也就是在一个适当的时机和中国签订一份最终协议,从而作为他连任选举的一个重要筹码。

屠新泉:如果我看到的一份报道可靠的话,是说要在半年内结束谈判,但究竟是不是,现在也不知道,只能说有这么个说法。至于到上海谈意义是什么,我个人的猜测是,可能上海更突出经济功能,想要传达出把问题局限在经贸层面的含义,而不要再扩大双方的分歧和冲突。因为现在大家总说中美贸易摩擦不仅是贸易问题,但从中方的角度来说,就是把它看做一个贸易问题,而上海是中国最重要的商业中心,相对而言北京是政治中心。

观察者网:确实不久前刘鹤副总理在陆家嘴金融论坛提到金融开放,7月20日国务院正式发布11条金融业对外开放措施,这是中国一段时间以来一直强调的,现在正式落地是否也会对推动贸易谈判?

屠新泉:具体金融这块我不是太了解,扩大金融业开放一直是美方主要要价之一,毕竟事关华尔街。如果最后能实施,我觉得是好事。金融服务业开放,大家也说了很多年,虽然国内有一些分歧,但现在可能也到了下定决心的时刻,金融业应该也做了相应准备,开放并不会带来太大风险。

观察者网:之前您在一篇演讲中提到,中国面对贸易战的几项措施可能效果并不好,比如关税反制,误解特朗普对进出口的关注等,那到现阶段这些情况是否已经有所调整?

屠新泉:应该是吧,现在大家也都已经了解了。以前我觉得我们在初期可能有些误判,但现在应该基本上不存在。

观察者网:如果最后中美签署了一份贸易协议,这应该算是双边协议,这是否会与现行WTO多边贸易框架产生一定矛盾?我们该如何来平衡这两者的关系?

屠新泉:可能会有一定矛盾,但现在还不好说,因为没有具体协议内容。目前来看,最大的问题可能就是进口承诺。因为WTO的规则是,公平对待所有成员国,但如果中国单独对美国做进口服务,可能就会涉及到违反最惠国待遇。我觉得这可能是最大的问题,其他都还好,都可以算是对现有协议的补充。只要涉及到规则修改,基本上都会基于最惠国待遇,比如修改知识产权法,肯定是所有国家都享受的。但如果和美国有一些采购上的协议,那可能会有问题,具体情况现在还不清楚。但是,其他很多国家都非常关心这件事,如果你单独向美国买,那我的东西怎么办?当然,最后还是要看协议具体内容,我相信中国政府应该已经关注到这个问题,并且有所准备。

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屠新泉

屠新泉

对外经济贸易大学中国WTO研究院院长

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来源:观察者网 | 责任编辑:朱敏洁
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