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王海娟:国营农场打造农业领域航母何以可能?

2018-12-21 08:06:05

【文/观察者网专栏作者 王海娟】

2018年9月25日习近平总书记在黑龙江国营农场考察农业时,提出建设现代农业大基地、大企业、大产业的改革方向。2018年12月16日黑龙江北大荒农垦集团总公司挂牌成立,提出打造农业领域航母的改革目标。

习近平在黑龙江考察(图/新华视点)

我们于2018年9月27号开始在黑龙江国营农场进行了半个月的调研,发现与我国农村地区及其他国家相比,国营农场具有较强的农业生产统筹能力。充分发挥生产大基地优势,可以实现打造农业领域航母的目标。坚持国有农场制度自信,可以实现总书记说的“中国粮食,中国饭碗”。

与农村地区相比,国营农场“人多地少”,土地经营规模较大。黑龙江国营农场旱作区的户均土地面积有100亩,水田区的户均土地面积有400-500亩。

国营农场的优势主要不是规模经营,而是拥有较强的农业生产统筹能力。国营农场的农业生产统筹能力体现在以下方面。

其一,国营农场能够有效地执行国家政策。

随着国家对农业现代化发展的重视,国家出台一系列惠农政策推动农业发展。国营农场能够有效地执行国家农业政策。例如,黑龙江从今年开始严格推行秸秆禁烧政策,农场能够快速响应;农场通过补贴政策更新大马力机械,进行土地深翻和秸秆还田;国营农场加强农业技术标准管理,要求所有农机都安装抛洒器和粉碎机;甚至在旱作区,农民将农作物收割完,农场就将土地收回来,统一组织农业机械进行翻地,很容易就实现了秸秆还田。

其二,国营农场具有很强的统一经营能力。

随着农业生产力的发展,现代科学技术迅速发展。国营农场依靠较强的技术服务能力,推进了科学种田。国营农场统一了农业生产流程和技术措施,在翻地、农时等关键环节加强统一管理。

在黑龙江旱作区,国营农场在春播环节统一耕地,统一组织播种机播种,在夏管和秋收环节统一农时、统一农业技术标准和审核农业机械。在统一经营过程中,农场把农业新科技、新工艺、新方法应用于农业生产。

另外,国营农场还可以自主增加农业生产投资,不断完善农业基础设施建设。自2008年以来黑龙江大兴农场自主投资1亿多元改善基础设施建设。

成熟的水稻田里收割机正在作业(资料图/东方IC)

与“统一生产、按劳分配”的统一生产经营不同,大部分国营农场采取土地承包制度,将土地承包给农场的农民耕种。国营农场在统分结合双层经营框架下进行统一生产经营,在具有规模效应和适合标准化生产的具体环节开展统一生产,或者提供公益性农业生产服务。

其三,国营农场具有很强的土地资源配置能力。

随着城市化纵深推进,大量农民进城务工或者居住。国营农场通过土地承包关系的调整,将土地集中连片配置给耕种土地的农民。一方面实现了“耕者有其田”,耕种土地的农民占有土地,不耕种土地的农民不能占有土地。另一方面克服了土地细碎化问题,耕种土地的农民都可以获得集中连片的土地。

黑龙江旱作区农场普遍每年都进行土地调整。如某个农场的户籍人口有1.5万人,总土地面积20万亩,人均土地14亩,有50%的农民外出务工,留在农村耕种土地的农民户均耕地100-150亩。一块地的面积一般都有500-600亩,农民之间的土地没有田埂,用田垄数量来确定每户的耕种面积。

国营农场的农业生产统筹极大地提高了农业生产的技术水平和社会化程度。黑龙江国营农场建成了全国耕地规模最大、现代化程度最高、粮食产出能力最强的国有农场群。

从土地产出率来看,国营农场的土地单产比全国高出34.6%。农村一个农民家庭的可耕土地面积是几十亩,黑龙江国营农场水田区农民家庭的可耕土地面积达到2万亩,水田区农民家庭的可耕土地面积达到300亩。从农作物的长势、地块的大小和田间杂草的数量都能够很容易判断农场与农场的差异。

国营农场的农业生产力水平毫不逊色于发达国家。国际上北纬45度以上是水稻生产禁区,而黑龙江国营农场将水稻生产推广到北纬47度以上。

国营农场具有统筹农业生产的动力。

农场运行和管理人员福利主要来源于土地承包费。收取土地承包费建立了农场与农民之间的利益关联,激发管理人员的积极性。

在农村取消农业税费后,国营农场仍然继续收取土地承包费。每个国营农场自主决定土地承包费标准,每个农垦总局进行总体把控。旱作区土地承包地一般是每亩230-260元,水田区的土地承包费一般是每亩400-430元。相比较而言,全国农村地区土地规模流转费是每亩600-1000元,国营农场的土地承包费远远低于农村的土地流转费。

国家给国营农场拨付的财政资金有限,农场的运行主要依赖于农民缴纳的土地承包费。如果农民的农业收益不高,管理人员收取土地承包费就会非常困难,国营农场就难以维系,管理人员的工资也无法发放。有管理人员屡次提到:

“1990年代农业效益不好,土地承包费难以收起来,农场发不起工资,只能发面粉、发粮食。最困难的时候农场的土地承包不出去,农场不给管理人员发工资,让管理人员自己去种地。”

管理人员担心农业效益降低,自己的工资发不出来。

因此,农场管理人员有为农民提供农业生产服务、增加农业效益的积极性。国营农场为农民提供的农业生产服务越好,农业收益越高,农民缴纳土地承包费就越容易、土地承包费就越高,管理人员的福利也就越好。

尽管黑龙江国营农场统一规定了管理人员的工资,但是管理人员享受的教育、医疗、工资绩效、公共服务,甚至住房福利等都来源于土地承包费。因此,管理人员主动地、全方位地介入到农业生产中。这解释了国营农场虽然是一个行政组织,却没有产生行政惰性的问题。

习近平考察黑龙江国营农场(图/新华视点)

相反,农村的农业税费改革取消了土地承包费,基层组织的运行费用全部来自于政府的转移支付。因此,农村基层组织与农民之间的利益关联瓦解,农村基层组织悬浮于农村。虽然基层组织可以运用国家财政资金为农民提供公共服务,但农业生产效益与基层干部没有关系,导致农村基层组织丧失了统筹农业生产的积极性。很多农民因此说:“农业税费取消又是一次单干。”

国营农场的农业生产统筹能力与土地制度有关。

与法律上规定的农村的土地承包关系不同,国营农场采取债权性土地承包关系。债权性的土地承包关系增加了国营农场的统筹能力。

国营农场基本上都是采取土地承包方式,其实质是一种租赁关系。农民土地权利基于合同约定,农民的生产经营自主权利是合同赋予的。

尽管黑龙江国营农场水田区的土地承包关系基本稳定,但是农场每年仍然有意识地与每户农民签订承包合同。其目的在于确认农场的土地承包关系与农村30年不变的土地承包关系不同,即农民的土地是从农场租赁而来的,与农场签订合同后才有权利耕种土地。

农民按照合同约定缴纳承包费和管理费,按照农场制定的农业生产基本制度和质量效益农业实施方案从事农业生产。如果农民违背合同约定,那么农场就可以起诉农民和收回农民的土地。并且农场向农民收取亩均20元的保证金,如果农民不按照农场的要求做,农场就扣除保证金。“农民耕种的土地是国家的,而不是农民自己的”,在这种观念认识的影响下,农民自然而然会服从农场的安排。

资料图:东方IC

债权性的土地承包关系使得农场有较强的土地统筹能力。土地承包关系固化,弱化了国营农场的统筹生产能力。在同一个国营农场中,由于土地承包的期限不同,农场的农业生产统筹能力完全不同。

旱作区的土地一般一年一承包,农场具有较强的土地调控权。例如北兴农场在更新机械时,没有农民愿意购买大马力机械。农场调整出部分土地,按照相同的价格承包给购买大马力机械的农民耕种。这被称为“政策性用地”。农场在旱作区规划出部分土地休耕,不进行发包,可以很有效地执行农业休耕政策。

在水田区,土地承包关系固化,降低了农场的农业生产统筹能力。例如,国营农场执行土地休耕政策不仅不收承包费,还需要向休耕的农民进行一定的补贴。更为严重的问题是,对于承包期限长达30-50年的土地,农场既不能到法院起诉和收回土地,也没有权利收取生产保证金和管理费。农场缺乏约束农民的手段,基本上已经丧失了农业生产统筹能力。

即使地方政府要求农村的基层组织统筹农业生产,基层组织也面临诸多困境。例如,在土地整治项目中,基层组织不能调整农民的土地,基础设施面临无法占用农民土地的问题,国家的项目资金难以落地。

国营农场的农业生产统筹能力还与组织制度有关。在土地较多的农场形成了农场-管理区-作业站三级基层组织体系,在土地较少的农场形成了农场-作业站两级基层组织体系。

黑龙江国营农场建立了健全的农业生产性组织体系,为农场进行生产统筹提供组织保障。

第一,国营农场直接为农民提供生产服务的管理部门很多。

二道河农场只有3000人,与农业生产相关的场直部门包括现代农业发展中心、农机科、农业科(包括水稻办、绿色食品办公室、植保站、防雹办)、科技科、气象站、水利科、畜牧科、林业科。这还不包括作业站和管理区。

第二,在人员配置上为农业生产提供保障。

黑龙江北兴农场中服务农业的管理人员有300人左右。从人口来看,作业站的规模相当于一个村民小组,但是作业站的管理干部有十几个人。这些管理人员都是有正式编制、正式工资的国企干部。

尤其是技术人员配置很充足,每1万亩土地配备了一个技术员。国营农场的很多管理人员都是从技术员开始做起的,每年管理人员的技术培训时间达到3个月。我们接触到的每个农场的管理人员都对农业技术非常谙熟,都能讲解很多的农业技术。

二道河农场,农用飞机在喷洒农药管理稻田(图/东方IC)

第三,在工作安排上,农业生产是农场的中心工作。

农场每年出台的“一号文件”是土地承包方案,“二号文件”是农业质量效益实施方案。可见,国营农场对农业生产的重视程度。

依赖于健全的组织体系,国营农场有充足的人力资源和组织保障提供技术服务、组织农民进行统一生产和调整农民的土地承包关系。即使是组织建设最差的国营农场,农业生产统筹能力一般也比农村强。

相比较而言,农村基层组织主要并不是一个农业生产性组织。在农村基层组织中,直接为农民提供生产服务的管理部门非常少。

例如,在湖北省乡村两级组织中,只有农业服务中心一个政府部门为农民提供农业生产服务,管理人员大概只有5-6个人。这5-6个人只能应付开会、填写表格等行政事务,很难为农民提供实质性的农业生产服务。行政村干部一般只有4-5个人,都是兼职的。村民小组只有一个村民小组长,一些农村在合村并组过程中减少了村民小组长,一些农村地区甚至取消了村民小组长。农村基层组织除了执行农业政策或者实施农业项目,几乎不可能再介入到农业生产过程中。

由此看来,国营农场的竞争优势不在于规模经营,而在于较强的生产统筹能力。国营农场实现了科学种田和生产社会化,生产大基地具有很强的国际竞争力。农场与农民之间的制度性利益关联、债权性的土地承包关系制度、健全的基层组织制度共同提高了国营农场的农业生产统筹能力。在这个意义上,国营农场制度具有制度优势,坚持制度自信,可以实现“中国粮食,中国饭碗”。

国营农场的农业发展道路对农村农业发展有重要的借鉴价值。农村农业现代化的实现需要强化基层组织的生产统筹能力。

本文系观察者网独家稿件,未经授权,不得转载。

王海娟

王海娟

中国地质大学(武汉)公共管理学院博士后

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来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
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