【文/观察者网专栏作者 王事通】

近期，香港大学法律系副教授戴耀廷赴台北参加“独派”论坛，并在会上提出“香港可以考虑成为独立的国家”言论。

此次“独派”论坛与会者不但囊括了台独、藏独、疆独、蒙独分子；还特意邀请港中大民主墙“辱华”风波的参与者周竖峰、浸会大学“反普通话”事件当事学生刘子颀以及长期为“本土派”站台的港大学生会会长黄政锝等几位香港青年社运界“知名人士”。

事件曝光后，香港特区政府、立法会建制派议员、媒体及广大爱国民间团体纷纷抨击戴的“港独”言论，并要求香港大学对其处以开除教职处罚。香港中联办主任王志民在日前香港首次举行的“全民国家安全教育日”主题活动上也对戴的言论提出不点名批评，并指出香港是世界上唯一长期没有健全国家安全法律制度的地方，业已成为国家总体安全中一块“突出短板”和“风险点”。

我们不禁要问：既然香港未就国安立法是人所共知的“灰犀牛”，那么以国家安全为主要内容的《基本法》二十三条立法工作又为何始终没得到落实？

《基本法》资料图（图/港媒）

原因1：“非典”公共卫生事件导致立法社会氛围转向

《基本法》第二十三条指明：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”

2002年至2003年期间，时任特首董建华曾推动《基本法》二十三条立法工作，并作公众咨询，但在香港引起了巨大争议，引发了有50万市民参与的“2003年香港七一游行”。由于法案表决前，部分建制派立法会议员临时转变立场，致特区政府无望在立法会取得足够票数支持，最终不得不终止立法程序。

2003年香港“七一大游行”资料图

《基本法》二十三条在2003年之所以引发如此巨大的民间反弹，是多种因素导致的结果。

影响《基本法》二十三条立法的最直接原因是“非典”事件致立法社会氛围转向。

当时《基本法》二十三条争论正酣，却恰逢“非典”围城，香港市民人人自危。由于在“非典”事件中市民皆处于被隔离或自我隔离状态下，精神紧绷在所难免，“七一游行”则变成宣泄途径。人们刚从应急状态中解放出来，又经反对派利用舆论媒体将这一全球性疫情归咎于内地政府与特区政府，推波助澜下原本对二十三条有所怀疑的市民反对意见就变得更趋激烈了。

“非典”期间，香港上班族外出戴口罩（Lorenzo Pincini）

50万人上街的“七一大游行”不仅是香港回归初期最大规模的集体行动，也成为此后香港频发社会运动的起点。

一方面反对派发现立法会外的集体行动可以成为阻碍特区政府施政的手段，令其嗅到了煽动民意、博取选票、占据议席的潜在政治机会。在反对派推波助澜下，2003年至今香港先后爆发反国教运动、反自由行水货客、“占领中环”、旺角暴乱、立法会宣誓风波、港中大民主墙“辱华”、浸大“反普通话”等事件，集体行动严重损害了正常的社会秩序。

另一方面《基本法》二十三条立法搁浅中的民意反弹，也令历届特区政府在面对公共事件时更加束手束脚，在重启《基本法》二十三条立法上更犹豫不决。

原因2：舆论机器下被虚化的言论自由界限

在“非典”袭港的直接原因外，《基本法》二十三条立法未能成功也体现了当时港人对言论自由可能受限的恐惧，而这种恐惧则是源于香港话语体系中被虚化的言论自由界限。

在二十三条立法议题上，香港反对派长期利用媒体树立话语权，虚化言论自由的界限，曲解国家安全概念，将言论自由与国家安全两者对立起来，发动对普通市民的威吓攻势。

2003年至今，反对派人士长期以来运用《苹果日报》、《明报》等传统媒体及Facebook、Whatsapp、Instagram等平台传播二十三条立法后将对普通民众“因言入罪”“随时画红线逮捕”、《基本法》二十三条“践踏言论自由、违反人权”等耸人听闻的说法，构筑出与维护国家安全等正面意义相背离的话语体系。

此外，反对派始终强调《基本法》二十三条应符合所谓“国际公认”的《约翰内斯堡原则》标准，其指“不能够以国家安全为理由限制言论自由”。甚至面对此次戴耀庭所谓“香港可以考虑成为独立的国家”的“港独”言论，反对派也开动舆论机器为其“洗白”，称其应划归言论自由、学术自由范畴，称参与“独派”论坛仅是学术交流、“独立建国论”仅是学术畅想。

然而，言论自由真的毫无边界、毫无底线吗？答案当然是否定的。言论自由自有其界限，国家安全与公共秩序正是言论自由界限之所在。联合国1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》第19条第三款就明确指出，言论自由的界限之一是：“保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。”而《约翰内斯堡原则》只是反对派为了对抗这一共识的借口。

《约翰内斯堡原则》并不是正式的国际法渊源。有学者指出，所谓《原则》仅是与会民间学者、专家的学术文件，而该原则既不是条约，也不是习惯，只是一群专家对1948年《世界人权宣言》第19条的解读。《世界人权宣言》虽意义深远，但正是由于该宣言的文字过于绝对化、无法操作，联合国为了使《宣言》规定具有法律上的约束力才通过了《公民权利和政治权利国际公约》。

《约翰内斯堡原则》撇开《公约》解读《宣言》之行为是否合理、从国际法角度而言《约翰内斯堡原则》是否有效力都尚存争议，反对派以此为据混淆言论自由与国家安全间的界限，是出于其自身目的歪曲、放大言论自由概念的政治手段，但在舆论机器庞大的“洗脑”功力下，对国家安全影响言论自由的恐惧已根植于一部分香港市民心中，从而导致了目前言论自由与国家安全概念相互对立的局面。

原因3：后殖民地区本土身份认同与“辱华”仇恨言论

香港还由于其港英政府“殖民”历史，催生出了后殖民地区身份认同。

在港英政府统治末期，前港督彭定康借所谓“九五直选”政改，单方面撕毁《中英联合声明》共识，其目的就是要在港人心中植入被抽象化、简单化的民主主义概念。

而在这些有殖民背景的特殊历史地区，民主主义与分离主义之间会产生内生性联系，催生出两层潜在逻辑：一是“我”与“谁”一起实施民主；二是“我”为什么和“这些人”一起实施民主。

所谓“港独”“本土自决派”往往以所谓“香港主体性”为理论基础，以是否是香港人来划定界限，用“殖民”历史的特殊性为理由虚设一个“不同于中国的香港人”的想象共同体，从而强调“香港人”的族群优越性。

“香港主体论”还往往把内地与香港间的“中央-地方”关系描述成基于“地缘政治、国际视野下的中央-边陲框架”，以此将“香港”这一概念从“中国”概念的整体中独立出来特殊化，试图论证“港独”“自决”思想的合理性。

“香港主体性”理论是十分危险的，其实质是将“香港人”作为族群身份认同，从“中国人”这一国家身份认同中剥离出来。其背后预设了一套对港人煽动力极强的族群优越感逻辑，传播一种对殖民历史崇拜、自视开化、高人一等的意识形态以及对非我族群歧视与仇恨。

立法会宣誓风波中梁颂恒、游惠祯的“香港不是中国”横幅、港中大民主墙事件中周竖峰的“支那”辱华激进言辞，更凸显了这一理论在“港独”青年中颇具市场，频发“辱华”仇恨言论无疑与此有紧密关联。

近年来，“港独”关注组更已开始试图渗透香港的中小学校，如果继续放任“香港人不是中国人”这一身份认同被宣传，只会更进一步纵容部分香港青年借言论自由之名，行敌视国家、散布对内地民众的仇恨言论之实。

港中大民主墙“辱华”风波主角周竖峰行纳粹礼仪

解局：当前是重启《基本法》二十三条立法的最佳时机

回首往昔，《基本法》二十三条搁置立法程序至今已过去十五年，正是因为2003年未就国家安全立法，才鼓舞了反对派一步步通过各种方式试探中央对港策略的底线。面对“五独合流”的新挑战，特区政府应及时重启《基本法》二十三条立法工作，始终明确维护国家安全与社会稳定的重要责任。笔者认为，当下是重启《基本法》二十三条立法工作的最佳时机。

一方面目前香港的社会氛围和政治局势都有利于重启《基本法》二十三条立法。根据港大民研调查显示，特首林郑月娥在当选后民望保持稳定较好水平，社会整体民情指数较之2003年时也处于较高水平。这意味着香港社会已与2003年时SARS围城的恐慌氛围截然不同，人们能够用更理性的态度对待国家安全立法这一议题。

林郑月娥支持率变化情况（图截自香港大学民意网站）

在政治局势上，建制派在修改议事规则、立法会补选中皆取得决定性胜利，前者限制了反对派通过“拉布”扰乱议会秩序，后者则让建制派在立法会功能组别和地区直选中都取得了过半数议席的优势。而这两者都是重启《基本法》二十三条立法的有利条件。

另一方面当前国际形势令加强国家安全建设迫在眉睫。近期多起国际事件显示，美国已重拾冷战思维，加强了对中国崛起的遏制。美国防部不仅在报告中公然宣称中国为首要威胁、提出“锐实力”说法，还利用经济霸权发动中美贸易战。覆巢之下焉有完卵，在国家安全问题上，全中国人都是命运共同体，港人也不例外。

重启《基本法》二十三条立法，不但要从法律或宪制角度出发，更须顾及更多务实的因素,如立法时机、宣传造势等；同时，针对“港独”与外国势力干涉等新问题、新现象，重启二十三条立法工作应在方案上与时俱进。

在立法时机上，可在完成“一地两检”、《国歌法》立法程序后于今年内及时启动《基本法》二十三条立法工作。

目前，香港特区政府正推动高铁“一地两检”、《国歌法》立法程序，其中“一地两检”是支持香港融入国家发展大局、让香港居民共享国家发展成果的首善之举，立法进程正稳步推进；《国歌法》立法程序则可视为二十三条立法的前哨战，通过《国歌法》立法可以通过民调反映当前香港社会对基本法附件立法的态度。

香港通过广深港高铁香港段西九龙站“一地两检”安排，高铁预计将于2018年第三季度开通（图/东方IC）

这两项立法工作将于今年年中完成，特区政府及立法会建制派应在集中力量完成高铁“一地两检”、国歌法立法后，再启动《基本法》二十三条立法与公众咨询程序,将因二十三条立法所导致的政治波动对高铁等重大民生工程的影响降到最低。

但这绝不能意味着二十三条立法工作能一拖再拖。香港未来将有3场选战，包括2019年11月的区议会选举、2020年9月的立法会选举，及2022年3月的特首选举，可能对《基本法》二十三条立法程序有重要影响。其中，距离2020年立法会换届只余两年零三个月，若重启《基本法》二十三条的公众咨询程序，料想将会经历一番波折，因此需留出足够时间推动立法程序。

2018年底将是本届特区政府重启《基本法》二十三条立法程序的最佳时机，若错过这一机会，明后年小部分建制派议员很有可能与2003年时一样为了选举利益而放弃现有立场，致使立法工作再次流产。

在宣传造势上，继续加强宣传教育工作，营造立法氛围。中央近期屡次派遣高级官员、有关专家、权威人士赴香港宣讲宪法、基本法，弥补了香港过去缺乏国家安全宣传教育的缺失，让更多香港市民对国家安全立法的重要性、必要性有所了解，对未来《基本法》二十三条立法是很有意义的。

特区政府还应针对新的政治动向对立法方案作进一步修改。在“港独”言论甚嚣尘上的今天，应在2003年版本基础上进一步明晰国家安全、国外政治性组织、政治活动等概念。应加强重视“五独合流”趋势，禁止香港政治组织、政治人物与境外反华势力、政治组织勾连，防止境外分离主义势力合流。

此外，还应限制外国政治势力肆意干涉香港内政。如在去年针对“占中”事件首脑黄之峰、罗冠聪、周永康等人的法院审理过程中，反对派主动联系英国保守党人权委员会副主席本罗杰斯赴港，借口违反《中英联合声明》、侵犯人权，试图利用外国政治势力对法院判决施压，形成了影响恶劣的先例。

结语：实现民族复兴香港亦有应尽职责

维护国家安全是香港的宪制责任，《基本法》二十三条问题从来都不是立不立法的问题，而是何时立法和怎样立法的问题。中央二十年来贯彻了“一国两制”不动摇的承诺，与此相对，香港不应始终以“等待合适时机”为借口拖延二十三条立法。

作为世界上唯一一个没有就国家安全立法的地区，香港理应在当下完成自己的承诺，为中华民族伟大复兴贡献自己应尽之责。

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