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柬埔寨:“一带一路”建设的新样板

——关于深化中柬合作的实地调研报告

2018-01-11 09:00:12

国务院总理李克强于当地时间1月10日下午乘专机抵达金边,将出席澜沧江-湄公河合作第二次领导人会议。随后,李克强将应柬埔寨首相洪森邀请对柬埔寨进行正式访问。

近年来,中国与柬埔寨关系持续向好,两国围绕“一带一路”倡议在众多领域开展了务实合作并取得丰硕成果。2017年5月10日,推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布《共建“一带一路”:理念、实践与中国的贡献》。这份承前启后的重要文件规划出今后“一带一路”倡议的五大发展方向,东南亚古国柬埔寨正处在其中三大方向的交汇地带。

把握新的历史机遇,进一步挖掘中柬两国合作潜力,形成“一带一路”沿线国家的合作典范,加快“一带一路”倡议在区域内的推进速度,是时代赋予我们的新任务、新使命。2017年11月,中国人民大学重阳金融研究院赴柬埔寨进行实地考察并撰写本研究报告,希望为社会各界认识柬埔寨发展机遇与挑战、了解中柬“一带一路”合作的重要作用提供参考与帮助。以下是本报告的主要内容:

正视五大发展现状——本报告介绍了柬埔寨当前经济崛起所面临的“脱贫陷阱”、基建落后、产业不均、金融风险、全球化冲击等五大发展现状,认为这些现实状况既是机遇,又是挑战。

分析五大发展领域——本报告总结了“一带一路”合作框架下,中国和柬埔寨所能开展务实有效合作的五个重点领域:旅游交流、基础建设、产能合作、金融革新、政策互动。

把控四大合作风险——本报告审视了政治局势变动、财政状况恶化、金融危机酝酿、国家形象建构等合作中可能面临的难题,有的放矢地提出了具体的解决方案。

紧握四大合作抓手——本报告阐述了政策互动、经贸联动、人文交流、机制示范等四大合作抓手,创造性地提出将中柬合作塑造为“一带一路”国际合作的样板与典范。

被低估的柬埔寨:“一带一路”蓝图的重要交汇点

柬埔寨地处中南半岛南端,历史文化悠久辉煌、独具特色,在古代海上丝绸之路上扮演着举足轻重的角色。早在两千多年前,中柬两国便通过海上丝绸之路开展了形式多样、内容丰富的经贸文化往来。

中国提出“一带一路”倡议后,中柬间各项务实合作有序推进,成为深化两国互利共赢的双边关系的强大动力。在2017年5月发布的《共建“一带一路”:理念、实践与中国的贡献》1发展蓝图中,中国政府规划出“一带一路”倡议的五大发展方向,柬埔寨处在其中三大方向的交汇地带。中国在“一带一路”框架下进一步推动与柬埔寨的深化合作,既能发挥示范效应,推动中国—中南半岛经济走廊的建设,同时也为21世纪海上丝绸之路向印度洋、南太平洋方向延伸提供了重要支撑。

2016年10月,习近平主席对柬埔寨进行国事访问,中柬两国签署了《中华人民共和国和柬埔寨王国关于编制共同推进“一带一路”建设合作规划纲要的谅解备忘录》2等31项合作文件。“一带一路”倡议与柬埔寨国家发展规划相互呼应,得到了柬埔寨首相洪森及社会各界的广泛关注和大力支持。洪森首相多次表示,柬埔寨政府将全力支持并全面参与“一带一路”建设。

图1:1960-2016 CNKI以柬埔寨为关键词检索的文献数量

在这样的背景下,2016年中国期刊全文数据库(CNKI)可检索到的以柬埔寨为关键词的文献数量较一年前翻了一番。然而纵观相关中文文献,研究范围分散在国际政治、经济体制改革、贸易、产业等国别研究领域,缺乏对“一带一路”历史机遇下中柬合作的务实研究和深入思考。3

中国人民大学重阳金融研究院一直主张“脚底板做学问”的理念,坚持“调研出真知”的治学态度。4作为国内研究“一带一路”倡议的权威机构,人大重阳在“一带一路”方面拥有大量研究成果,研究实力雄厚。先后出版8部著作,并发表了数百篇文章,召开上百场“一带一路”讲座、沙龙、研讨会,执行院长王文教授先后走访了50多个国家,国内100多个县市,通过实地考察和调研积累了大量“一带一路”推进情况的一手认识。5

2017年11月,人大重阳赴柬埔寨考察,对当地的经济社会发展状况进行实地调研,并根据调研经验撰写本报告。通过实地研究,本报告建议在“一带一路”背景下,通过审视柬埔寨发展机遇与风险并存的宏观背景,思考“一带一路”倡议对柬发展转型的重要意义,挖掘探讨未来中柬双方合作潜力,创新两国发展合作模式,为“一带一路”在柬埔寨的推进提供建设性建议。报告认为,柬埔寨地处“一带一路”三大方向核心交汇地带,战略潜力巨大。应当将中柬合作塑造为“一带一路”国际合作的样板与典范,为推动“一带一路”在东南亚乃至更广阔区域内的建设起到良好的示范作用。

一、柬埔寨经济崛起的机遇与挑战

1、脱贫成就斐然,面临发展瓶颈

近年来,柬埔寨实现了经济的快速增长。2000年至2010年的十年间,柬埔寨国内生产总值平均年增长率超过8%,其中旅游业、服装业、建筑业、房地产业和农业部门起到了决定性作用。从业者人数方面,大约60万人(大部分是女性)从事服装和鞋类行业,另有60万人从事旅游业。令人瞩目的是,旅游业自2007年以来开启了爆发式增长时期,至2014年全年接待游客数超过600万人次。

聚焦最近五年(2012-2016),柬埔寨在经济和社会各领域取得了更为显著成绩,从世界银行定义的“低收入国家”(人均国民收入低于1千美元)晋升为“中低收入国家”。在现任首相洪森领导下,柬埔寨各主要领域均出现了飞跃式增长:基础建设方面,建设投资5年增长67%,道路里程每年增长超过1万公里;社会发展方面,2016年全年新建学校600所,注册手机用户超过总人口30%;产业振兴方面,五年间新发放矿产执照286个,注册成衣鞋厂逾千家,国家税收增加一倍。6

图2:2006-2016柬埔寨人均国民收入(GNI)(单位:千美元,现价美元计)

来源:世界银行柬埔寨数据库。

在经济持续多年取得傲人进展后,柬埔寨面临“发展陷阱”,脱贫推力呈现出减弱趋势。鉴于投资规模有限、产业结构单一、劳动力技能相对匮乏等制约因素,未来柬埔寨的经济增长速度面临下行压力。当前贫困率的下降,主要应归功于过去数年里农业和成衣业的蓬勃发展,但值得警惕的是柬埔寨约三成人口生活在“近贫”线(每天收入低于2.3美元)附近。一旦农产品价格和成衣从业人员工薪下降,大批民众有可能立即重返贫困。7

根据联合国发展政策委员会2015年的数据,柬埔寨人均国民总收入(GNI)依旧低于最不发达国家标准($1,242),16.1%人口长期营养不良,5岁以下儿童死亡率高达38%。有分析者指出,人力资源不足将成为柬埔寨今后发展面临的最大挑战。据世界银行估计,柬埔寨如想在2050年实现跻身“中等收入国家”目标,该国具备高中学历及以上人口比例需增加至38%,而这一数字目前不到10%。8

长期以来,柬埔寨政府致力于与包括亚洲开发银行、世界银行和国际货币基金组织在内的双边或多边捐助者展开经济改革方面的合作,以推动包容性增长。展望未来,政府想要成功应对上述挑战,既需要保持宏观经济稳定,促进经济结构多样化,增强出口竞争力,也要采取更为有效的公共支出改善公共服务质量。

2、基础设施建设发展迅速但远远不能满足需求

在基础设施投资方面,柬埔寨的发展规划赶上了东盟经济共同体成立的良好契机。作为一个脱贫进程飞速发展的欠发达国家,柬埔寨已成为东盟十国中最具有投资吸引力的目的地。2012—2016年,柬埔寨平均每年获得14亿美元的外国优惠贷款,其中基础设施建设融资占据了相当大的比重。

表1:柬埔寨和周边国家基础设施数据对比

资料来源:全球经济论坛《2017-2018全球竞争力报告》(满分为7)。

从中南半岛五国的对比中不难看出,柬埔寨的基建情况不容乐观。一方面,交通基础设施建设不能满足经济发展的需要。全球经济论坛2017-2018年《全球竞争力报告》显示,柬埔寨基础设施总体状况堪忧,在全部137个国家中位居第99位。另一方面,柬国能源基础设施在近年来取得了重大进展,但整体水平仍然远远落后于其他国家。目前柬埔寨全国电气化率自给率较低,电力供应无法满足本国基本电力需求,电力成本在中南半岛五国中位居榜首。

事实上,外国资本构成了柬埔寨基础设施领域投资的重要支撑。随着中国-东盟自由贸易区框架内澜沧江-湄公河次区域经济合作的进一步展开,中国一举成为柬埔寨最大的投资来源国。同时,日本、泰国、韩国等地的资本也相继渗入柬埔寨基建行业的各个领域,大大加速了柬埔寨基础设施建设进程。值得一提的是,柬埔寨政府推行的“电力优先”战略取得了明显成效,利用外资实现了电力工业的跨越式发展,成为不发达国家发展电力工业的典范。9

此外,柬埔寨基础设施建设的相对滞后制约了城乡经济的协同发展。由于缺乏灌溉系统等基础设施,柬埔寨农业生产抗天灾能力较弱,难以形成规模生产效应;由于交通、住宿等相关配套设施相对落后,柬埔寨旅游业接待能力严重受限;由于物流成本居高不下,柬埔寨对于外资的吸引力存在下行压力,工业化道路举步维艰。

3、不均衡的产业发展路径阻碍经济转型升级

尽管在过去十多年中获得了举世瞩目的发展成就,柬埔寨在产业结构、资本运行等方面依然存在较多问题。首先,柬埔寨目下的发展严重依赖于外资。由于政府税收较低以及国民储蓄有限,外国援助在柬埔寨国内投资中占据绝对支配地位。2017年,柬埔寨外来直接投资(FDI)与外国援助及优惠贷款分别占GDP的10%和6%。2012-2016年,外国直接投资总额累计至70亿美元,平均每年10亿美元,年均为19.5万居民提供工作机会。中国一直是柬埔寨最为活跃的投资者。2016年中国投资比重占柬埔寨的30%,甚至超过了柬埔寨本地的投资额。在主要投资行业中,工业和基础设施是2012-2016最为主要的资金流入部门。

外资的大量涌入使得柬埔寨经济的经济抗风险能力较弱。一方面,一旦主要投资国国内经济形势发生变化,柬埔寨随即面临不可阻挡的外资撤离浪潮。另一方面,外资的投资结构不尽合理,大量热钱集中涌入高回报产业(建筑业等),新增外资对于成衣业等低附加值基础产业的投资意愿不高10

图3:柬埔寨2016年各国家投资额占比图4:2012-2016年柬埔寨投资产业构成

数据来源:柬埔寨发展委员会(CDC)

从产业链的角度看,柬埔寨的产业布局相对单一。成衣和制鞋业是柬埔寨的支柱产业。据柬埔寨商业部统计,2017年前9个月服装出口额达49亿美元,占全部出口总额逾七成。服装鞋类、脚踏车、火花塞线和光学用品配件构成了柬埔寨单调的出口商品清单。

从价值链的角度看,柬埔寨的主要产品附加值低。随着中国劳工成本上涨和产业结构调整,柬埔寨成衣业近年来迎来了蓬勃发展期,出口市场主要面向欧美等西方国家。其中九成成衣厂只是从事简单的“剪、车、整”(cut,make,trim)等低附加值工序。根据柬埔寨成衣厂商会(GMAC)提供的数据,2016年柬埔寨服装和鞋子的73亿美元中,只有20亿美元的附加值,其中工资就占了七成。11低附加值带来的后果是产品服务可替代性较高,易遭受国际市场供求关系变化和劳动力成本变动的影响。因此,尽管柬埔寨经济表现活跃,拥有优越的自由投资环境与开放的贸易体系,其经济运行生态依然相当脆弱。

在上述背景下,如何实现均衡化、多元化的发展成为柬埔寨未来的发展重点。2015年,柬埔寨政府出台《2015-2025工业发展计划》,主要目标是到2025年,柬埔寨工业由劳动密集型向技术密集型转变,工业占GDP比重从2013年的24.1%提高到30%,其中制衣业从15.5%提高到20%;实现出口产品多元化,非纺织品出口比重提升至15%,其中农产品出口比重达到12%;实现80%的小型企业和95%的中型企业合法登记,五成小型企业和七成中型企业建立规范的会计账户和财务报表。12

4、高度开放的金融体系为国家发展带来宏观风险

近年来,柬埔寨美元化进程不断攀升,目前美元在柬埔寨金融体系流动性的占比已经超过80%13。尽管2008年以来柬埔寨的外汇储备(美元为主)在储蓄总额中的比重相对下降,但是依然维持在94%的高值,此外柬埔寨的外汇储备(美元为主)自2010年开始超过国际储备,私营部门的外汇债权(美元为主)占私营部门总债权的比重持续上升并在2017年达到99%,说明柬埔寨的美元化程度依然很高。

金融美元化对柬埔寨战后的经济重建、保持宏观经济的稳定和促进经济的对外融合有着重要的意义。14柬埔寨金融体系的美元化对宏观经济的作用集中体现在对通货膨胀的调控与平衡。随着战后贸易的高度开放和外资的大量涌入,高度美元化的金融体系显著降低了国际贸易的交易成本的同时,对冲了汇兑利差等方面的风险。15

图4:2008-2017年柬埔寨美元化程度(百分比衡量)

数据来源:IMF2017年度国别报告(柬埔寨)。

随着柬埔寨经济的快速发展,过度美元化的问题随之凸显。首先,柬埔寨政府损失大量铸币税,无法获得发行货币所产生的收益。其次,使用美元结算意味着柬埔寨出口产品的竞争力与美元走势挂钩,强势美元情况下柬埔寨的竞争优势会受严重影响。16例如2016年英国宣布脱欧后,英镑对美元汇率大幅贬值,柬埔寨出口产品大幅涨价,相关行业随即陷入深度困境17。最后,高度的美元化使得柬埔寨货币政策的自主性较低,国家银行通过货币政策调控危机的努力很难产生效果,因而柬埔寨金融系统在国际金融风险的冲击面前相对脆弱。18

5、在“全球化”浪潮冲击下,柬埔寨政治经济政策面临重大挑战

从内部政治局势总体来看,柬埔寨民主制度运行较为平稳。过去六年间,无论政局如何变幻,柬埔寨经济增长率都维持在7%左右。历经三次大选,柬埔寨政治斗争的方式和手段已趋于理性。民主政体已经被柬埔寨普通民众广泛接受。19不容忽视的是,政局演变势必在一定程度上影响投资者的信心。柬埔寨经济的持续增长,离不开相对稳定的政治环境。

从经济形势来看,全球化对柬埔寨利弊并存。全球化既通过资金、技术、人口流动方面的支持提供成衣业、建筑业、旅游业等发展机遇,也在基础设施建设、人才培养、产业结构等发展领域带来更多全新挑战。20柬埔寨今后如何迎接全球化带来的机遇和挑战,如何统筹国内发展与国际合作两个大局,将成为未来数年内该国的重要议题。

二、“一带一路”助力柬埔寨发展转型升级

1、旅游业发展推动两国民心水乳交融

柬埔寨以古老神秘的吴哥王朝古建筑群闻名于世,境内自然、人文旅游资源非常丰富,具备大力发展旅游业的客观区位条件21。21世纪以来,柬埔寨旅游业踏上了增长的快车道,成为推动柬埔寨经济增长的首要领域,接待游客数量从每年约50万人次增长至2016年的500万人次。截至2016年,旅游业已成为柬埔寨第二大支柱产业,年直接收入达300亿美元,提供直接就业岗位60万个。对于具备丰富自然人文资源同时又属于欠发达国家的柬埔寨而言,大力发展旅游业是促进可持续发展的重要途径,对于带动广大民众脱贫致富具有重要意义。

随着“一带一路”倡议的全面展开,柬埔寨旅游业赢得了宝贵的发展契机,数量庞大、消费需求旺盛的中国游客为柬埔寨经济带来了新的增长点。在“一带一路”倡议推动下,中柬两国关系不断向前发展,中国各大航空公司不断开通赴柬新航线增强旅客运力。柬埔寨政府相应地发布《2016-2020年吸引中国游客战略》及《ChinaReady》白皮书,用以指导本国旅游业增强接待中国游客的能力。2017年前四个月,中国正式成为柬埔寨最大国际客源地。

旅游业的蓬勃发展极大地促进了中柬两国民心相通。中国游客的大量涌入使得中文导游供不应求,越来越多的柬埔寨青少年开始学习中文。而在吴哥窟所在的暹粒市,中餐厅如雨后春笋般出现,不仅满足了游客的饮食需求,而且对于传播中国的餐饮文化也具有非同寻常的意义。同时,柬埔寨优美的景观和独具一格的文化也令中国游客赞叹不已,东南亚古国神秘的面纱逐渐褪去,取而代之的是两国民众互信互助的心灵契约。

2、基础设施投资为柬埔寨注入新增长理念

由于曾经多年的战乱,柬埔寨在基础设施建设领域存在较大短板,资金严重不足。柬埔寨从世界银行获得的贷款仅有38.4%的额度被用于基础设施建设,诸多大型水电站、公路铁路、农业灌溉项目难以动工22。落后的基础设施现状使得柬埔寨对于参与“一带一路”建设有着格外的兴趣。在2016年3月举行的“柬埔寨展望大会”上,柬埔寨首相洪森表示需要尽快投资公路、铁路、水路以及航空线,进一步密切与周边国家的联系,强化区块整合并全面提高国际竞争力。

近年来中柬两国围绕基础设施领域展开了全方位、多层次、立体化的整体性合作,取得了丰硕的成果:两国合作开发的西哈努克港经济特区已经成功吸引一百多家国际企业入驻并创造了一万多个就业岗位,中国企业与柬埔寨政府签订了以BOT方式建设暹粒新机场和金边到西港高速公路的合同,中国银行等多家银行为西哈努克电厂、桑塞河下游水电站、柬埔寨石化公司炼油厂等新项目提供融资服务。可以预见,未来数年内两国在农田水利、交通通讯、能源运输等基础设施领域具有强烈的合作意向与广泛的合作空间。

对柬埔寨而言,“一带一路”框架下的基础设施合作将为国民经济提供增长新动能。自90年代战乱平息以来,柬埔寨的经济增长多依靠农业、成衣业、旅游业协同带动,在重化工业领域暴露出明显短板,而落后的交通运输也构成了对于发挥产业优势的制约因素。23近年来,柬埔寨农业和成衣业等传统优势产业对于GDP增长的贡献率持续下降,国民经济亟待捕捉新的增长点。毫无疑问,“一带一路”带来的基建投资正当其时,将对柬埔寨经济的长期稳定增长起到不可替代的作用。

3、产能合作助力柬埔寨经济结构升级

柬埔寨内战结束后的经济恢复与发展,大致经历了成衣业崛起-农业扩张-旅游业繁荣的演变历程。低储蓄率和捉襟见肘的政府财政使得柬埔寨国内资本投资不足,占据资本投资绝大比例的外资倾向于流入“最火热”的经济部门,导致柬埔寨政府一时还无力推出独立的产业政策。因此,柬埔寨国民经济各部门构成比例严重不合理,制造业相对孱弱,出口产品中非服装和鞋类产品极其有限。落后的产业结构令柬埔寨在国际分工价值链中处于中低端位置,常年处于贸易逆差状态。24

国际产能合作是中国的新概念、新理论、新倡议。25解决柬埔寨经济结构问题的关键是实现本国产业的转型升级,恰好中柬两国在产能合作领域高度互补,相得益彰。近年来,中国会同柬埔寨举办多场产能合作交流活动,中柬一批重点产能合作项目取得明显进展。2017年,两国在南宁和金边联合举办了中国—柬埔寨产能与投资合作论坛和澜沧江-湄公河国家经济技术展览会,双方在塑造政府间机制、扩展合作领域、对接产业战略、深化经验分享上达成广泛共识。在实践层面,华新水泥厂收购卓雷丁水泥公司和西哈努克港经济特区建设均已初见成效。与此同时,中国的“一带一路”倡议与柬埔寨“2015-2025工业发展计划”相得益彰,在产能合作领域为双方开启互利共赢的经济新蓝海。

4、人民币国际化为柬埔寨提供多元流动性

作为当今世界货币“美元化”程度最高的国家,柬埔寨对于金融体系革新具有极强的主观愿望。随着经济的快速发展,铸币税的损失和不独立的货币政策使得柬埔寨央行迫切地想要实现“去美元化”26,进而实现金融体系的革新。这无疑为人民币走进柬埔寨提供了良好的契机。27

2016年,人民币正式加入IMF的SDR货币篮子,标志着人民币正式成为全球五大储备货币之一28,为各国央行持有人民币作为外汇储备货币提供了客观条件29。随着“一带一路”倡议的全面展开,相当一部分投资将会以人民币形式进行,中国政府也尝试鼓励相关企业在贸易结算时使用人民币。贸易结算不仅能够带动人民币国际化、促进人民币的跨境流动,还能提升贸易规模和加强同其他国家的贸易联系。30由于柬埔寨本币在贸易结算中所占比例不高,因而在中柬贸易、投资领域推进人民币国际化进程的条件相对成熟。

柬埔寨政府已公布相关计划,鼓励旅游行业从业者接受人民币支付以吸引中国游客。截至目前,已有17家柬埔寨银行提供人民币清算业务,其中4家提供存款服务。2017年9月,人民币对瑞尔(柬埔寨本币)银行间市场区域交易正式启动,这无疑对增强两国经济金融联系、推动“一带一路”金融领域建设有着超乎寻常的意义。31

值得注意的是,柬埔寨人口结构相对年轻化,移动互联网终端普及率较高,这为金融科技的发展提供了沃土。在金融科技领域,中国的支付宝、微信等第三方支付平台已经走在世界前列。因此,人民币走入柬埔寨可以大大提高当地第三方移动支付的普及率,助力柬埔寨“去美元化”的进程。人民币随着“一带一路”倡议走进柬埔寨,将会为柬埔寨金融体系提供多元流动性,同时进一步加快人民币的国际化进程,使中柬两国在金融领域的合作实现双赢。32

5、政治互信带动政策战略的高频互动

中国和柬埔寨的友好关系源远流长,二十世纪50年代期间毛泽东主席、周恩来总理便同西哈努克建立起了珍贵情谊。自万隆会议以来,不论地区形势如何动荡、国内政治怎样更迭,中柬两国关系始终在传承中稳步前进。

习近平主席上任以来,中柬关系呈现出更加良好的发展势头。两国高层互访频繁,双边政策交流日益增多,战略合作全面展开。2016年10月习近平主席首次对柬埔寨进行国事访问,并在柬埔寨媒体发表署名文章,希望“两国政府、政党、立法机关、地方省市加强交往”从而“深化政治互信”33。柬埔寨支持并积极参与“一带一路”建设,柬国政要和各界都认为,“一带一路”倡议是让柬埔寨的经济建设与社会发展受益的重要战略。2017年3月,在会见到访的柬埔寨国王西哈莫尼和太后莫尼列时,习近平强调中柬两国要“保持高层接触势头,深化互利务实合作,加强发展战略对接,加强多边事务协调”34,为维护地区稳定和中国—东盟合作大局做出贡献。

“一带一路”倡议提出的“政策沟通”对于发展中柬两国关系以及柬埔寨自身发展都有着重要的积极意义。一方面,战略层次的互动有助于深化两国在地区热点议题领域的合作,为维护区域和平与发展大局提供助力;另一方面,政策交流与对接可以帮助柬埔寨在国内发展议题上获取“中国经验”,用以指导解决经济、民生等人民群众最为关切的社会问题。

三、正视与把控中柬“一带一路”合作所面临的风险

当前,中国和柬埔寨在“一带一路”框架下已经取得了丰硕的合作成果。但与此同时,中柬合作也面临着诸多不容忽视的风险,对这些风险的分析、评估与把控对于深化中柬“一带一路”合作具有至关重要的意义。

1.变动中的政治秩序为柬埔寨经济前景带来不确定性

1993年,柬埔寨举行了越南撤军后的首次大选。参与1993年大选的两个主要政党是由西哈努克组建、其子拉那烈王子领导的奉辛比克党和以洪森为首的柬埔寨人民党,最终双方结成联盟,联合执政。但同时,人民党和奉辛比克党之间曾多次爆发武装冲突,导致柬埔寨国内社会动荡。森朗西党和人权党合并组成国内第三大政党救国党。各派之间实力相当、互不让步,国内政党矛盾一度剑拔弩张。35近十多年来,人民党在执政中越发得势,奉辛比克党和救国党则在政治斗争中力量逐渐被削弱,国家大权基本被人民党掌控。36

2017年11月,洪森政府解散国内最大反对党“亲美派”救国党。11月12日,柬埔寨总理府新闻快速反应部发布长达30分钟的视频,回顾了救国党主席金速卡及前主席沈良西等救国党领导曾发表国的一些煽动性演讲及2013年的暴动视频片段,称救国党暗中勾结外国势力,妄图通过“颜色革命”推翻柬埔寨合法政府。11月16日,柬埔寨最高法院宣布裁决解散救国党及内政部,宣布撤销救国党的政党注册。37

政治斗争导致柬埔寨对外贸易环境相对恶化。美国和欧盟警告可能取消予以柬埔寨的贸易优惠地位,这将使柬埔寨成衣制鞋业受到重创。外国的经济制裁和国内的政治形势变化交织在一起,势必使得柬埔寨投资环境受到负面影响。38

近年来柬经济发展取得的喜人成绩和稳定的政策连续性密切相关,国家政治稳定是柬未来为招商引资需重点打造的吸引力。在大选前的关键节点上,政治局势的变化可能给柬埔寨经济前景带来不确定性。中柬关系和在柬投资一定程度上可能受到柬埔寨内政党斗争影响,相关部门、机构、企业应保持密切关注,做好风险预期分析,完善风险应对机制。

2.持续恶化的财政状况导致柬埔寨发展面临“债务悬崖”

自2016年开始,柬埔寨政府的财政赤字不断攀升。2015年柬埔寨政府财政赤字占国内生产总值(GDP)的比重为1.6%,2016年增加至2.8%39,预计2017年将进一步扩大至5.07%。根据柬埔寨内阁于今年10月通过的《2018年度财政预算法》草案,2018年柬埔寨政府支出将大幅增长15.2%至60.38亿美元,而同期政府收入将只有45.6亿美元,这意味着柬埔寨财政赤字继续扩大。40

柬埔寨政府财政赤字恶化的主要原因是改善公务员和军警薪金以及基础设施建设支出需求增加。根据国际货币基金组织(IMF)报告,2017年柬埔寨公务员薪金支出占GDP比重已达7.9%,远高于国际水平。大幅提振税收带来的高收入与高支出相互抵消,同时获得的国际援助预期也在逐渐下降,这无疑是财政赤字逐年攀升的根本原因。

柬埔寨政府税收仅能满足经常性开支,教育、卫生等民生领域发展严重依赖外国援助或优惠贷款41,持续扩大的财政赤字削弱了该国发展的独立性与可持续性。日本是柬埔寨最大的外援国,美国是其成衣业最大的出口国和外汇来源国,马来西亚、新加坡、泰国等东盟国家是柬埔寨重要的外资来源国,一旦这些国家经济不景气或者投资方向改变,柬埔寨的外资、外援及外贸出口将受到严重影响。

财政汲取能力的匮乏问题使得柬埔寨政府在推动社会经济发展上“心有余力不足”。42中国可以通过推动“一带一路”跨区域经济发展为柬埔寨经济增长带来机遇,推动柬埔寨政府为两国有效应对风险采取措施。通过互联互通帮助解决柬埔寨落后的基础设施、不健全的运输系统和电力供应不足等问题,改善政府在改善国家基础建设水平时面临的困境;通过对柬投资促进资金融通,扩大财税来源;通过加强人文交流促进民心相通,向柬埔寨提供人员和技术支持,提升柬埔寨人力资产价值,打造实现经济多元化愿景的有利环境,从而取得强有力的包容性增长。

3.防控柬埔寨宏观金融领域的“黑天鹅”与“灰犀牛”

柬埔寨金融市场近年来发展迅速,但繁荣的背后是个人信贷膨胀、小额金融机构泛滥、通胀压力较高、金融创新管理缺失以及央行调控能力不足等一系列风险,值得投资者密切关注。

十多年的经济腾飞与通讯技术快速发展改变了柬埔寨人的消费方式,网购与小额贷款现象非常普遍。至2015年底,柬埔寨全国贷款余额已达120亿美元,比2014年增加了25.8%。43据柬埔寨国家银行报告,全国向银行借贷者占总人口的28%,而有储蓄存款的人口只占7%,比例严重失衡。尽管近期信贷增速下降,但过去几年间银行体系信贷的迅速扩张已然使得金融风险居于高位。44

近年来,柬埔寨中小金融机构经历了快速发展阶段,发挥着越来越大的作用。这些机构资产价值是商业银行的20%,客户量却高达200万,并实行“利率上限”的政策(年利率不超过18%)45。IMF表示,小额贷款业提供的普惠金融和财务缓冲服务对国家经济发展的贡献毋庸置疑,但其快速发展的同时带来诸多潜在风险,若监管不力,势必对金融体系形成严重打击,影响到整个金融体系的稳定。

在柬埔寨金融领域,金融科技的崛起同样值得关注。短短数年时间,“加密亚洲”比特币支付平台和PiPay无现金支付等金融科技服务已经给柬埔寨人民的生活方式带来深刻改变。亚洲开发银行(ABD)研究显示,柬埔寨现有正式金融服务与民众需求之间存在高达240亿美元的“鸿沟”。46不难看出,金融科技行业在柬埔寨的市场前景十分广阔,未来很有可能成为该国经济的重要增长动力。当前柬埔寨在金融科技产业领域的相关政策制度上不完备,因而需要加强制度建设以防范金融衍生品泡沫风险。

此外,在柬投融资还面临着一系列外部风险。柬埔寨的银行系统非常依赖外资,全球金融大环境变化会加剧柬埔寨金融体系的融资成本及资金流动风险。而且由于人民普遍收入以瑞尔计,借贷以美元计,二者的兑换差距影响发贷机构的营收状况。更严重的是,高度的美元化限制了中央银行货币政策的影响力,进而削弱了外部风险的抵抗力。如果中央银行调控能力薄弱的现状迟迟不能得到有效改善,一旦发生系统性金融风险,柬埔寨未来很难维持外国投资者的青睐。

中国是柬埔寨最大的外资来源国和第一大贸易伙伴。随着“一带一路”建设的推进,中柬双边经济合作不断扩展,中长期成就与短期风险并存。新时期推进中柬全面战略合作,应加快实现两国发展战略对接,尽快推动已达成合作意向的重点项目建设,进一步扩大西港特区影响力和知名度,不断创新经贸投资方式并加快构建双边合作风险防控预警机制。47中国应当积极为柬埔寨提供先进经验和金融技术,推动运营成本控制并增强金融包容性,提高柬埔寨应对金融风险的能力。

4.在推进中柬“一带一路”合作应注重软实力建设

在“走出去”的进程中,中国的国家形象是影响对外合作成败的关键。伴随着中国经济的进一步发展,中国资本对外输出的步伐也将进一步加快,其在全球资本中的位置也将进一步上升。48近年来,中国企业在海外业务领域面临较大挑战,部分项目出现搁置受阻局面,相关企业需要对自身声誉状况进行反思。

在“一带一路”倡议落实初期,企业对于对外投资整体发展形势缺乏准确的判断,需要在大量的市场调研和背景知识储备的基础上形成较为完备的方案。与此同时,国内企业既缺乏经营国际政商关系与社会舆情公关的经验,又缺乏技术支撑、整体构思和行之有效的操作模式,更缺乏持续经营和维护市场的意识,存在投资-收益周期长,项目运用难度大、成本高,信息不对称带来经营风险等问题。49

以柬埔寨为例,该国宏观经济宽松利好,外汇管制相对自由,吸引大量投资者涌入。然而,外资主要的投资领域多集中在暴利行业房地产业。在最新发布的《2017年度中国海外投资国家风险评级》中,东南亚地区柬埔寨占第3位,并保持上升。502017年,柬埔寨房地产市场呈现比较疲软的态势,这与房地产开发过度,房量过剩不无关系。如今中国房地产业已有不少企业进军柬埔寨房地产市场,过高的房价带给当地居民的生活的压力显然不利于中国企业在当地的民声舆论。

此外,中国企业在拓展海外业务时往往急于落实工程。“一带一路”倡议提出后,一些企业蜂拥而出,以“占领市场份额”为唯一目标进行盲目扩张51,忽略投资对象国的国情民意,忽视同当地企业的交流,严重缺乏社会责任感和环保意识。52为投资地创造有效就业机会,积极融入当地社会,重视社会效益与经济效益的统一应当成为今后中国企业走出国门的必修课。

如何理解中国投资对资本接收国的影响,如何审视中国投资和当地政治、社会的多重关系,这既涉及资本接收国在资本和社会发展之间如何自处的问题,也关乎到中国资本未来的处境和命运。53企业是共建“一带一路”的中坚力量,中国企业大规模走出去的同时,也应理性思考,避免盲目,把握好经济效益与社会责任的关系,促进投资项目本土化,提高中国在周边国家的美誉度,这将在未来成为中国企业拓展海外空间的关键着力点。

四、将柬埔寨树立为“一带一路”建设新样板

1、推动政治互信,加强政策沟通与战略对接

目前,柬埔寨正在推进“四角战略”,旨在通过有效的管理深入改革、促进经济增长、解决民众就业、保障社会平等公正。54在经济方面,四角战略重点关注提高农业生产,发展私人经济和增加就业,恢复和重建基础设施,培训人才和发展人力资源。可见,“一带一路”倡议与柬埔寨的发展战略高度契合,双方在经贸合作、互联互通、能源资源等方面都有较大的合作空间。因此,应当抓住当前历史机遇,进一步深化两国各领域合作,使柬中全面战略合作伙伴关系得到进一步提升、发展与加强,造福两国人民。55

中柬两国友谊源远流长,积极推动“四角战略”和“一带一路”的战略对接,更能在传统友谊的基础和优势之上,共同发展实现合作共赢,让中柬友谊结出新硕果,续写新篇章。56为此,要保持高层密切互访的优良传统,发挥国家高层的政策引领和推动作用,通过灵活多样的方式就双边关系的重大问题和国际地区形势及时交换意见,增强战略互信,不断促进中柬关系发展,延续两国友谊的深化和发展。同时,积极利用多层次、多渠道的协商和沟通渠道,充分发挥中柬政府间协调委员会作用57,加强政府、地方政府、企业乃至非政府组织的协调沟通机制,对“一带一路”建设中的具体问题进行深入沟通。推动中柬建立对应政府部门、地方政府、友好城市、行业等之间的交流合作机制,深入了解双方需求,保障“一带一路”建设项目切实落地、有效开展。58

2、打造“一带一路”产能、经贸、金融合作亮点

中柬西哈努克港经济特区充分发挥了打造“一带一路”园区合作的模范效应。由红豆集团等中柬企业投资建设的西哈努克港经济特区,是中柬合作的一个重点。2016年“百家企业入园”庆典活动标志着西哈努克港建设已经初见成效。作为中柬两国间合作的重要项目,西哈努克港经济特区为中国企业走出去实现跨国发展提供了最佳投资贸易平台。59在园区建设过程中,中国企业并非单打独斗,而是和柬埔寨联合开发,优势互补实现中柬企业共赢。园区软硬件设施建设优良,充分满足企业的发展需求。同时,园区的发展还带动周边经济发展,将发展成果惠及当地百姓,深入贯彻了合作共赢的发展理念。西哈努克港经济特区的发展建设秉承“八方共赢”理念,坚持中柬企业共赢,与园区共赢,与员工共赢,与当地百姓共赢,与社会共赢,与政府共赢,与自然和谐共赢。中柬西哈努克港经济特区的共赢发展,将成为“一带一路”建设中的发展亮点,为更多的园区建设和合作提供发展经验。60

大力推动《中国制造2025》与柬埔寨《2015-2025工业发展计划》对接,促进柬埔寨工业发展转型。柬埔寨政府正在实施《2015-2025工业发展计划》,计划在2025年使柬埔寨工业由劳动密集型向技术密集型转变,强调重点发展“高附加值新型工业、制造业,医药、建材、包装、家具制造等领域中小企业,农业加工业,农业、旅游业、纺织业上下游配套产业,以及信息、通信、能源、重工业、文化、历史、传统手工业及环保产业”61。这与中国的《中国制造2025》发展规划高度契合,两国可以加强产能方面的合作。因此,我国国内相关行业可抓住柬埔寨经济转型的发展契机,借助“一带一路”发展平台,在实现制造强国目标的同时,助推柬浦寨的工业发展和产业结构转型,实现两国经济发展互利共赢。

加强中柬金融合作,推动人民币国际化进程。中柬金融合作在中国与东盟金融合作的大背景下取得了较大进展。622016年,中国与柬埔寨双边贸易额达到50亿美元,跨境结算量达25亿元人民币,两国在经贸联系愈来愈密切,为人民币在柬国际化进程带来了发展机遇。63中柬两国应深化金融领域的合作,促进人民币在柬埔寨的流通使用,以提高效率、降低成本和规避风险,同时鼓励更多中国游客在柬消费,为柬埔寨提供多元流动性。64国家应鼓励当地的中资企业以及上下游企业间经贸以人民币进行计价。进一步推动完善人民币与柬币的挂牌交易,完善与柬币的定价机制,以实现人民币作为交易媒介的职能。65

3、促进民心相通,加强智库外交等人文交流机制建设

民心相通是互联互通的基础,是中柬两国合作深入推进的重要保障,要在文化交流互鉴中实现民心相通66,增进两国民众的相互了解,最终寻求两国人民的相互认同,为中柬友好培养民间使者。

打造中柬文化交流平台,拓宽两国文化交流渠道。中国和柬埔寨是亲密友好的近邻,在将近两千年的漫长岁月里两国文化交流频繁。67在当代,应该积极推动中国文化企业走出去,创办中柬文化博览会,开展多样化的文化交流活动,以更好地传播中国文化。创新文化传播和交流的载体,借助互联网等新兴手段,线上线下交流齐头并进,拓展两国文化交流的宽度和深度,使两国文化相辅相成相得益彰共同发展。68

通过挖掘两国旅游投资与合作潜力推动两国民间交流。旅游在带动经济发展的同时能够促进区域文化交流和融合69,双方应该不断提高签证便利水平,吸引柬方游客来华,便利中方游客赴柬,使两国民众在相互往来中彼此深入了解、增强认同、深化情谊,促进民心相通。

以大众文化为载体,讲好柬埔寨故事。柬埔寨作为一个历史悠久的文明古国,曾经在9世纪-14世纪创造了举世闻名的吴哥文明,境内有的历史古迹以及良好规划的吴哥景区,国家文化特点显著。近年来很多东南亚国家以大众文化的形式对外输出软实力,例如泰拳电影《拳霸》、喜剧片《泰囧》、印度电影《摔跤吧,爸爸》。如果中国可以重新审视柬埔寨文化和柬埔寨故事的价值,通过鼓励相关企业投资以柬埔寨为主体的电影、地理纪录片,引进柬埔寨优秀的文艺作品,以大众文化的形式来深化中国广大民众对柬埔寨的认知,那么一定可以事半功倍,顺水乘舟地达到“国之交在于民亲”的效果。70

智库交流合作平台可以充分发挥智库社会影响力和对外传播的优势。71一方面,加强两国智库的深入合作与交流,彼此了解政策需求解读,传递政策信息,消除柬方政策疑惑,从智库层面拉动政策沟通。72另一方面,发挥智库巨大的社会影响力,在两国智库深入交流合作达成共识的基础之上,通过智库成果发布、对外宣传,帮助本国企业、社会组织和公众了解中国政府政策,消除政策误解,凝聚共识。73两国智库应该秉持合作开放的理念,实事求是地阐述共同开发,共担风险的市场化行为,强调合作的可能,也提出共担风险的要求,让市场说话,充分发挥智库作用。74

青少年是中柬友好使者,应开展各种形式青少年友好交往活动推动两国友好发展。青年一代是中柬两国未来发展的希望,中柬两国政府及社会团体应加强两国青年的交流合作,为两国青年的交往、学习、合作搭建更好的平台,举办澜湄文化艺术节、青年专才培养与交流活动。75需要完善中柬两国的大学留学交流机制,扩大互派留学生为两国青年学生提供更多机会赴中、赴柬的学习机会,为两国未来的友好发展奠定基础。

在柬华人华侨是两国交往的天然纽带,应充分发挥其桥梁作用。目前,柬埔寨华人华侨数量众多,他们既是中柬友谊的使者,又为柬埔寨经济社会发展做出了重要贡献。76在首都金边,到处都可以看到华人开设的商店。这些商店门口都有用柬文和中文两种文字书写的店牌。柬埔寨华人的普通话普及率比较高,与柬埔寨人相处十分融洽,积极参与当地的社会生活,柬埔寨人对华人也怀有友好的情谊。77要充分发挥他们的语言、文化优势、同时借助他们在当地的影响力,向柬埔寨人民传播中华文化,讲好中国故事,为中柬两国民心相通和友好交往作出贡献。

4、加强中柬关系建设,推动中国与东盟关系发展

在促进中柬两国政策沟通和协调的基础之上,两国还应加强国际合作,使柬埔寨成为中国与东盟合作的重要桥梁和使者。

通过打造中柬合作在澜湄机制中的示范效应,促进次区域合作的共同参与。柬埔寨是中国的传统友好国家,中柬两国一直保持良好的政治互动基础,也有共同的战略发展需求。因此,可以通过中柬合作的示范性的发展成果,展现中国与周边国家合作共赢的诚意,借此增加对区域其他国家的吸引力,撬动更多国家共同参与澜湄合作,促进中国—东盟次区域经济合作的发展。78

积极推动澜湄机制成为新纽带将深化中国-东盟合作。澜湄合作机制是针对现有的大湄公河次区域经济合作机制(GMS)和东盟—湄公河流域开发合作机制等不足而发起的,目的是克服其松散、缺乏效率、亚洲开发银行支持项目分布不均、筹资力不足等弱点,满足区域合作的需求,提升区域合作水平。79该机制有助于向东盟释放共商共建共享的友好合作信号,展现中国与东盟之间坚实的利益基础,也有利于更好地发挥中国在东盟的影响力,扩大中国的“朋友圈”,深化中国—东盟合作。

5、描绘未来发展蓝图,构建中柬命运共同体

在东盟国家当中,柬埔寨的经济发展水平相对落后,与其他国家发展差距较大。中国与柬埔寨虽然国情差异大,经济社会发展状况不尽相同,但是中柬可以通过“一带一路”的发展纽带,发挥两国政治互信、经济互补、民心互通的优势,共享机遇,共迎挑战,共谋发展,升华两国的传统友谊,打造互利共赢、相互依存的“发展命运共同体”80,最终结成守望相助的中柬命运共同体,更好造福中柬两国人民。

构建中柬命运共同体,将为柬埔寨的经济发展注入新动力,缩小东南亚国家之间的发展差距。同时,中柬的合作也积极展现中国的合作共赢的发展理念,带动更多的国家参与到“一带一路”建设中来,激发东盟各国内在发展的潜力,促进中国与东盟的区域整体共同发展,塑造区域内新时期“共商、共享、共建”的政治经济新秩序。推动中柬命运共同体,也将为打造中国-东盟命运共同体、亚洲命运共同体乃至人类命运共同体发挥典范作用。

《柬埔寨:“一带一路”国际合作的新样板》课题组

报告执笔人:

王文 中国人民大学重阳金融研究院执行院长

刘典 中国人民大学重阳金融研究院助理研究员

课题组成员(按姓氏笔画排序)

文艺 中国人民大学重阳金融研究院实习生

朱家祺 中国人民大学重阳金融研究院实习生

杨馥铭 中国人民大学重阳金融研究院实习生

郎简阁 中国人民大学重阳金融研究院实习生

廖峻 中国人民大学重阳金融研究院实习生

参考文献:

1.该文件由推进“一带一路”建设工作领导小组办公室于2017年5月10日发布。

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28.王文、贾晋京:《人民币为什么行》,北京:中信出版社,2016年,第3页。

29.王文、贾晋京:《人民币为什么行》,北京:中信出版社,2016年,前言第5页。

30.参见王文、贾晋京:《人民币为什么行》,北京:中信出版社,2016年,第203页。

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33.习近平:“做肝胆相照的好邻居、真朋友”,《柬埔寨之光》,2016年10月12日,第A02版。

34.参见“习近平会见柬埔寨国王西哈莫尼和太后莫尼列”,《人民日报海外版》,2017年3月7日,第001版。

35.杨保筠:“柬埔寨政党政治的发展及其特点”,《当代亚太》,2007年第1期,第12、13页。

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38.参见“洪森:对外贸易多元化不怕外国经济制裁柬”,《柬埔寨星洲日报》,2017年11月23日,第1版。

39.IMF Country Report No. 17/325:IMF Executive Board Concludes Article IV Consultation with Cambodia,2017 ARTICLE IV CONSULTATION—PRESS RELEASE; STAFF REPORT; AND STATEMENT BY THE EXECUTIVE DIRECTOR FOR CAMBODIA.

40.参见“2018年财政预算案,赤字将近15亿美元”,《柬埔寨星洲日报-财经产业》,2017年11月出版,第34页。

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44.IMF Country Report No. 17/325,IMF Executive Board Concludes Article IV Consultation with Cambodia,2017 ARTICLE IV CONSULTATION—PRESS RELEASE; STAFF REPORT; AND STATEMENT BY THE EXECUTIVE DIRECTOR FOR CAMBODIA.

45.参见“储蓄存款只占人口7%,28%国人向银行借贷”,《柬埔寨星洲日报-财经产业》,2017年11月出版,第7页。

46.陆积明:“因应时代需求金融科技改变生活”,《柬埔寨星洲日报-财经产业》,2017年11月出版,第16页。

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王文

王文

中国人民大学重阳金融研究院执行院长
刘典

刘典

中国人民大学重阳金融研究院助理研究员

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来源:《当代世界》 | 责任编辑:吴立群
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