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魏迪英:特朗普“推特外交”不只是中国的麻烦,更是美国建制派的

2016-12-15 07:59:39

【文/观察者网专栏作者 魏迪英】

特朗普闯进中美关系

2016年12月11日,美国当选总统特朗普接受《福克斯周日新闻》(Fox News Sunday)采访时说:“我完全了解美国的‘一个中国’政策,但我认为美国没有必要恪守‘一个中国’政策,除非中国在贸易等问题上让步。”

同时,特朗普进一步回应了外界对他和蔡英文通话的质疑。“这个电话是打给我的,我不想让中国对我指手画脚”,特朗普说,“这是个简短的问候电话,为什么其他国家有权利不让我接?”

至此,问题已经明朗化了,这也推翻了此前特朗普和蔡英文通话后,美国政界、外交界和媒体对特朗普动机的质疑。

12月2日,特朗普和蔡英文通电话的消息爆出后,美国媒体一片哗然。接下来几天里,美国外交界人士努力灭火,各大媒体指责特朗普在外交上的无知鲁莽,触碰了中美关系的基础,同时也尽力淡化这一事件的影响,避免进一步发酵。

奥巴马政府首席亚洲顾问的杰弗里·贝德(Jeffrey Bader)表示,特朗普和蔡英文通电话让人质疑他的外交能力。他说,“特朗普不按照政府专家的简报做,造成了很大麻烦”,“他好像不在乎这对美国安全利益的影响。”

小布什政府的首席亚洲顾问韦德宁(Dennis Wilder)表示,“中国政府和其他人不应过度解读特朗普和蔡英文通电话的含义”,他认为,“特朗普可能不了解中美外交关系的历史,在中美对美台非官方关系的各自理解上,也未曾咨询过国务院。我们还不能评估特朗普外交政策,其他国家要给特朗普一些时间,来组建外交政策团队。”

美国国务卿克里认为,特朗普应该和国务院有所沟通,克里抱怨说“我相信多听一些建议是很有价值的,即使最后并不一定照着做。很多资深人士在这个领域很有积累,听听他们对现状的判断,目前是否是敏感时期?这都极有价值。我强烈建议这样做。但特朗普并没有听。”

而中国的回应,也尽量冷静应对。中国外交部长王毅,外交部发言人和国务院台湾事务办公室发言人都在不同场合发表了声明,呼吁美方恪守“一个中国”立场;同时,中国政府通过北京和华盛顿的机构向美国方面提出交涉。接下来十天里,奥马巴政府通过不同渠道,三次向中国作出保证将继续坚持“一个中国”立场。

但是,特朗普最近一次的讲话,已经证明他将试图突破中美三个《联合公报》承认的“一个中国”原则,这将直接动摇中美关系的基础。尽管中美两国的主流,都想尽力保持中美关系的稳定,但树欲静而风不止,特朗普上台后动摇中美关系和亚太局势的危险,已经不能低估。

美国外交面临特朗普革命

杰弗里·贝德、韦德宁和克里国务卿等美国的资深外交官员,反复提到总统在决策前应咨询政府专家,包括国务院的资深人士。这透露了美国政府的决策过程,即总统在外交政策上不能自行其是,需要依赖国务院的专家才能做决定。而在对华政策这一层面的决策,仅国务院还远远不够,必须通过美国国家安全委员会才能决策。

在冷战时期,为了和苏联对抗的需要,美国政府的权力逐渐集中化,特别是外交安全领域的权力,直接集中归总统掌管,国务卿的权力被大幅弱化。这一变革的关键,是美国国家安全委员会的设立。

1947年,为统一整合美国的军事力量,改进军政关系,美国国会通过了《国家安全法》,其中规定了设立国安会。

美国国安会由总统领导,成员包括副总统、国务卿、司法、财政、国防部部长、参联会主席、情报总监等。国安会的办公地点就在白宫地下室,便于总统经常召开会议。尽管国安会的成员都位高权重,但只负责向总统提供建议和咨询,不参与决策,最终决策权力由总统掌握。从尼克松时期起,总统任命一名国家安全事务顾问负责的国安会日常运作。国安会的成立,削弱了各部部长包括国务卿的独立性,大大加强了美国总统的权力,同时也提高了美国外交安全政策的专业化水平。

奥巴马执政早期的国安会

在国安会机制下,虽然总统是最终决策者,但同时总统也必须依靠情报、外交、国防各部门提供的情报分析和政策建议才能作出决策。所以,美国重大的外交安全政策,最后一般都是各部门之间博弈后的妥协。比如,在涉及中美关系的问题上,美国总统要召集国安会多次讨论;要和驻华大使商讨;要和国会两党领导人以及资深议员沟通;还要选择时机向主流媒体吹风,试探媒体和选民的反应。

美国总统作为通过竞选上台的政治官员,包括他任命的各部部长,对专业政策领域的了解,一般都比不上各部门的常任文官和专家。国安会中各部门的常任文官和专家,能通过政策咨询和设计,实际上影响政治官员的决策。这种专业化的决策机制,能过滤掉各种个人性、偶发性的因素,决定了美国对华政策尽管会有波动,但长期还是趋于稳定。

因此,尽管历任美国总统在上台时都鼓吹要改变中美关系,但他进入白宫后,无法以一己之力决策,还必须依靠国安会的官僚和专家的协助,经过一个短暂的适应期后,仍然不得不回到常规轨道上来。中美关系40多年来基本保持稳定,这种专业化、多元化的决策机制是一个重要背景。

但是,随着特朗普的革命,这种决策机制也许将被打破。特朗普就职后,很可能会大幅改造这套专业机制,从而改变美国的外交安全方针。

特朗普带来不确定性危险

正如上文提到的,美国国务卿克里表示国务院愿意在过渡时期里协助特朗普的团队。但是,这些建议很可能都是误解、甚至低估了特朗普。

特朗普的一系列冒险性动作,并不是因为特朗普对美国传统政策的缺乏了解,而是要故意颠覆美国的外交安全领域决策机制,包括支持这套机制的团队。简而言之,特朗普既要改造美国的外交安全方针,也要改造其决策机制和相关团队,而社交媒体是特朗普借助的支点。

特朗普当选后短短一月,先是打破惯例和蔡英文通电话,并通过社交媒体升级成外交事件;接着,又公开威胁突破“一个中国”原则。短时间内连续的冒险动作,不能不令人担心某种重大转变。

考虑到特朗普在竞选中,使用社交媒体,坚持极端的、非主流的言论,成功在初选中打破共和党建制派的围堵,在大选中击败被建制派寄予厚望的希拉里。考虑到这种先例,特朗普很可能在国际政治中复制这一经验。

传统上,在中美关系这样的重大问题上,美国总统只有在经过国务院、国安会的反复研究后,才会通过国情咨文、重大国际会议等场合表态。但特朗普已经突破这一惯例,他甩开传统的外交安全团队,通过社交媒体发声,直接促成问题升级,迫使美国的外交安全机构为之背书。

特朗普的外交革命,带来的冲击不容低估。毕竟在本次大选中,两党的建制派都遭到重创,和建制派关系密切的传统媒体、文官系统、专业人士,影响力走向衰落,很难制衡特朗普通过社交媒体煽动的民粹主义;其次,特朗普掌握社交媒体,可以绕开传统的决策系统和政策渠道发声,直接造成局势升级或危机恶化,反过来迫使美国政府机构为之背书,服从他的政策,从而达到改造美国外交安全方针和机构的目的。

特朗普是以包装成“野蛮人”的身份闯进白宫的,他反对建制派的国内政策,也反对其主导的美国对外政策和全球化。不同于国内政治的各种制衡,在外交安全领域,美国总统权力很大。一个明显的事实是,特朗普要甩开他认为腐败的建制派,要改造几十年来的美国外交安全政策,他不信任既有的国务院、国安会的专业团队,他要把权力都集中在自己手里,必要时不惜通过社交媒体直接煽动民意,将建制派留下的政策和团队全盘推倒重来。

克里国务卿抱怨,如果特朗普要发表对重大外交问题的看法,可以向国务院征求意见和材料;还有媒体建议让政府机构接管特朗普的社交媒体账号。美国政界和媒体主流误读了特朗普,这些举动不是疏忽或不专业,而是特朗普要发动的体制革命的前兆。这次革命可能终结战后美国国家安全的传统政策,同时也不得不影响到中美关系。

不过,这并不意味着特朗普将执行一整套的反华政策。但是,40多年来,不论是“遏制”还是“接触”,美国的对华政策都是由国安会这样的专业机构主导的,相对来说比较有确定性和可预期性。但是现在,随着特朗普革命的发轫,中国将面临一个政策上充满不确定性的美国,这将对中美关系和中国周边环境,带来比较大的挑战。

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魏迪英

魏迪英

历史专业博士研究生

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