【文/观察者网专栏作者 夏柱智】

家乡的村干部说，2016年，我们家乡已经“数字脱贫”了，一个重要的事实是低保指标大大减少，农民解释说“由于脱贫了，不再下达那么多低保指标”。这引起了我调查的兴趣，不过从实际来看，“数字脱贫”并不一定是坏事。就低保制度而言，农村低保指标大大减少并得到农民普遍的认可，表明政府过去高估了农村的贫困面，家乡农村实际上的贫困面比较窄，低保制度真正结合地方实际有序运行起来。

低保指标减少了，低保满意度提高了

农村低保评定过去几年曾经成为“天下第一难事”，无论采用什么标准均引起很大的争议，总不能使人满意。没有想到在家乡的农村，在2015年和2016年这两年成为容易解决的问题。这其中的奥秘，一个主要说法是现在评选程序上公开透明了，另一个村民代表则认为主要是评定低保有更为严格的标准了，不再下给每一个村庄下低保指标，而是采取“应保尽保”政策。不符合条件的一律不给予低保，这样就减少了绝大多数低保人口。

家乡的村庄红村是鄂东南一个贫困县的一个农村，距离城镇30公里，全村人口2041人，1092亩土地，是典型的人多地少类型的农村。农村80%以上的劳动力从事二三产业，主要是外出到广东和浙江等地务工。经过筛选，2016年农村低保评定了15户一共38人。比起前些年100个左右的低保指标，2016年的低保指标降低了三分之二，是不是农村扶贫起效果了呢？不是。而是自上而下下达的低保指标过多（作为一种财政资源），导致原来很多不符合条件的户也纳入低保户。现在只有符合条件的才纳入低保，应保尽保。

现在的低保绝大多数是因病残主要劳动力丧失，家庭经济陷入困境，应当吃低保是共识。例如有一家人汉兴，去年因大病，家庭主要男劳动力去世，留下两个老人、一个妇女和两个小孩，这个家庭当年就纳入了低保，每个月可领到433元低保金。相对于过去，农民对现在的低保满意度大大提高。

总结来说，目前低保令人满意有几个重要原因：

第一，上级不给指标，应保尽保。村民代表评价说，这两年低保分配很公正，该保障的均保障了，做到不漏一户。在原来下指标评低保时，干部和群众都把这些低保当作资源，持有不要白不要的心态，多了绝不退给国家。应保尽保时，则低保就能严格按照国家和地方的贫困标准，按照一定的程序来评定，该享受。

第二，对于申请户，村以一定的标准（国家和地方的结合）评定，这些标准主要是劳动力，一个家庭如果失去了主要劳动力（主要是男劳动力），那么这个家庭就自然陷入贫困，成为低保户。严格按国家标准往往是很难的，因为农民外出务工和务农的收入均难以准确统计。国家标准是人均纯收入低于2800元就可以纳入低保，只要有一个劳动力务工，家庭收入就高于贫困线。这次村里规定有儿子的老人不评低保，明确低保不是资助贫困老人的养老钱。

第三，严格程序和监督，评选过程和评选结果公开，村委会把低保评定结果张贴在村委会外墙上，让全村人监督。村民代表大会评选的结果要上报乡镇民政所并由县民政局组织进行核查。既然评定户数较少，那么县乡政府就有组织能力进行一家一户的核查，防止不合格的低保户的大量存在。我四叔家因买了城镇养老保险，今年就不再有评低保资格。

相对于过去，农民对现在的低保满意度大大提高。（资料图）

低保乱象如何发生

村民代表回忆，低保在过去乱象丛生。那么是如何发生的呢？

笔者参加过一次评定低保的村民代表大会，体会到了这一点。2009年红村低保评定制度是：上级给一定量的指标，由村民代表大会评定低保户，并向报乡镇审核通过。上级一共下拨94个低保指标，一个低保人口一个月30多元，一年300多元，主要标准是要求农民家庭均纯收入低于490元。当年评选用低保人口而不是低保户。评定一共有二套方案：一不分解，严格按上级政策来评选，选出若干低保户，该户内全部人口享受低保；二分解，选取一定的农户造册作为名义的低保户，然而实际上为照顾更多的家庭，把低保户分解为低保人，也就是几户共享一个低保户的钱。村民代表一致同意分解低保指标，因为“大家一样困难，要照顾的人口很多”。

哪些家庭应该享受，应该分几个指标，名义低保户（造册上报）和实际低保人（村评定应分配低保资金的“人口”）之间如何分低保资金，又是一个问题，每年都有少数不按照约定分低保钱的低保户。按照政策，低保应当评定给最困难的农户。国家收入标准在农村很难实行，因此实际的做法是，把全村各个农户从高到低，按照顺序排列，取最贫困的农户。农民首先列举出最贫困的家庭，一个20-30户的村民小组一般有1-2户，他们的家庭失去主要劳动力，而负担又比较重，他们理所应当评选低保。这样的农户在全村8个村民小组大约有15户左右，一共大约50个人口（低保户人口偏少）。

其余多出的低保指标，则难以分下去，但是低保指标既然分到村里，村里没有理由不分下去（这是争取来的资金），各种各样的地方标准就出来了。主要有福利性的低保、关系性的低保和维稳型的低保。大量低保资金被作为一种治理资源被错配了。

福利性的低保最为普遍：农民认为应当照顾老年人，减少他们的医药费。许多老年人有慢性病，例如高血压、糖尿病、结石病。应当照顾有多个子女读大学的农民。他们请求村里给一个低保，只要“低保证”，不要低保金。还有一些“合理”的理由：例如老干部为村庄做了贡献，却没有保障，村要用低保对他们进行一些照顾；集体无偿占有农户土地修路，对于这些损失应当用低保进行一些补偿。

还有一些上级领导托关系戴帽下来的低保，应当保证，因为他们或许能为村庄争取项目资源。

最后还有一些老上访户，为了稳住他，就要用低保收买他们。种种变通造成了低保指标怎么也不够分。村干部困恼地说，“虽然阳新县是湖北省低保最多的县，我们村是阳新县低保指标最多的村，然而再多的指标也分不过来”。由于低保如何分配的共识实难以形成，最后操作空间很大，就形成了人人诟病低保，都不满意，造成基层干群关系紧张的局面。

低保精准如何可能

中央这几年很重视精准扶贫。精准扶贫的一个重要部分是如何精准地识别出“贫困户”，对贫困户进行脱贫的一个基础措施是低保，保证其最基本的生活，不至于因天灾人祸而中断。我对家乡农村低保制度实践的调查表明，十年来低保制度有一个完善的过程。这就是从“下指标”到“应保尽保”的转型过程。

阳新县一直是国家级的贫困县，乡村干部一直把它作为“财富”，因为“贫困县”意味着国家财政的帮扶，在各类资金上进行倾斜。低保资金是其中的一项。国家为了照顾贫困地区，下达的低保指标偏多，基层政府为了把低保指标分下去，形成种种变通，导致低保评定有过大的操作空间，引发乡村治理乱象，农民对评低保相当不满意。

实际上，家乡并不如想象地那样穷。在过去，因为耕地很少，农民生活非常贫困，农民仅维持温饱。在八十年代改革开放之后，农民就不断地离开土地。由于阳新县处于武汉南下浙江和广东沿海发达地区的交通要道上，借此便利，农民很早就外出务工。农民越来越普遍认识到打工经济是解决农民贫困的根本出路。

这一背景下，如果家里没有能外出务工的劳动力，仅仅依靠人均半亩承包地，农民的家庭经济就会陷入贫困。因此国家提供的农村低保应当给予哪些缺乏劳动力，难以满足家庭经济基本需要的家庭。

从红村实践来看，应保尽保的低保制度，应当是兜底性质的。在农民看来，致富奔小康主要是个人的事，而国家主要扮演兜底的角色。农民对这两年低保制度满意度的提高，并不源于更多的低保指标，而是要求更公正的低保评选制度，国家政策和村两委确实帮助了需要帮助的人。

这样低保兜底帮助农民达到的收入水平就不可能很高，否则就有更多的处于一般经济水平的农民要求获得低保，导致低保制度瞄准的偏离。在低保资金一定的情形下，低保面过大，意味着有限的低保资金被分散，真正贫困的农户所获得的帮助就越少，贫困户达到基本生活水平就越难，就越是偏离低保制度救助贫困的初衷。这是之前低保乱象形成的真正原因。

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