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肖立晟、袁野:老旧小区改造会拉动多少基建投资?

2019-07-30 07:49:15

【文/ 肖立晟 袁野】

核心观点:7月1日,国新办举行政策例行吹风会,住建部负责人解读老旧小区改造,改什么?怎么改?又由谁来出钱?其中,提到老旧小区改造的三个优先级。优先级一:“水电路气网”;优先级二:电梯、停车库等配套设施;优先级三:物业管理和公共服务。

我们通过对已有15个试点的梳理,结合三个优先级思路,对此次全面推开老旧小区改造拉动投资进行测算。三个改造优先级必须完成的是优先级一的部分,即小区、楼道照明设施、维修更换水、电、燃气管道、供暖设备、社区绿化、社区基本运动设施、增设消防设施、楼宇外墙粉刷保暖等,涉及投资约1.2万亿。这部分投资资金来源从试点情况看,多为政府财政开支(有条件小区可探索企业参与模式)。

对于优先级二当中的加装电梯,目前同样有无需居民先期参与的“北京模式”以及完全无需居民介入的“上海6+1模式”。如此,加装电梯亦可全面推广。若17万个小区全部加装,此部分涉及投资预计至少1.2万亿投资,其中所需财政资金投入约4600亿元。

对于兴建停车场,囿于老旧小区大多缺乏可用闲置土地,且居民参与必须性不大,恐难全面推广。纯理论计算来看,若4200万家庭参与停车场新建,将涉及投资约1.2万亿,其中财政资金总投入约需6800亿元。综上,若老旧小区改造期限为三年,年均涉及必要投资约4200亿。涉及非必需投资约8000亿。

风险提示:处置地方隐性债务引发的风险。

6月19日国务院常务会议,部署推进城镇老旧小区改造。2017年底,住房和城乡建设部在广州、韶关、柳州、秦皇岛、张家口、许昌、厦门、宜昌、长沙、淄博、呼和浩特、沈阳、鞍山、攀枝花和宁波等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点,截至2018年12月,试点城市共改造老旧小区106个,惠及5.9万户居民,形成了一批可复制可推广的经验。根据国常会要求,预计到2020年底所有试点城市的老旧小区改造工作将基本完成。目前全国需改造的老旧小区约17万个,涉及建筑面积约40亿平方米,惠及居民上亿人。

7月1日,国新办举行政策例行吹风会,住建部负责人解读老旧小区改造,改什么?怎么改?又由谁来出钱?其中,提到老旧小区改造的三个优先级。优先级一:“水电路气网”;优先级二:电梯、停车库等配套设施;优先级三:物业管理和公共服务。

在解答钱从哪儿来时,住房和城乡建设部副部长黄艳表示,主要是按照业主主体,也就是居民主体,社区主导,政府引领,各方支持,这种方式来统筹推进,采取居民出一点、社会支持一点、财政补助一点这种多渠道投资的改造资金。依照以上思路,我们通过梳理试点城市的老旧小区改造经验,探讨本轮老旧小区改造在宏微观两个方面的拉动效应。

一、试点城市改造情况梳理

在住建部规定的15个试点城市中,我们选取了东部沿海地区(广州、淄博),东北地区(沈阳),中部(宜昌、呼和浩特),西部(攀枝花)共六个较有代表性的试点城市进行研究和对比分析,探讨适用于推广全国的老旧小区改造模式。

1、广州

(1)改造对象

2016年,广州市在全国率先开展老旧小区微改造工作,经摸查,全市2000年之前建成的存在功能配套不全、建设标准不高、基础设施老化、人居环境较差等问题的老旧小区共有779个,总建筑面积达5 180万平方米,涉及260万居民,约占全市户籍人口的31%。

截至2019年3月底,全市共推进老旧小区微改造项目687项,其中已完工128项,正在实施231项,已立项正开展前期工作328项。今年,广州还将推进231个老旧小区微改造项目。

根据广州的实际情况,可以将老旧小区划分为街巷型、单位大院型和商品房型等3种基本类型。街巷型老旧小区大多建于1980年之前,以居民个体为主,基于原有城市肌理进行改(扩)建而形成;单位大院型老旧小区主要形成于计划经济时期和改革开放初期,以单位为核心,依赖单位集体住房分配体制建造形成;商品房型老旧小区多建于1980年代之后,由开发商投资建设,通过商品住房市场交易集聚居住人群。(详见《广州老旧小区微改造设计导则》)

(2)改造内容

广州市老旧小区采取微改造方式,这是广州首创的城市更新模式。它是指在维持现有建设格局基本不变的前提下,通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮,以及整治、改善、保护、活化、完善基础设施等办法实施的城市更新方式,主要适用于城市中对整体格局影响不大,但现有用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。

在微改造的框架下,针对小区公共部分和房屋建筑本体共用部位,广州市提出了九大类共60项改造内容,分为基础版块和提升板块两大部分。

(3)融资方式

由市、区财政安排专项资金用于老旧小区改造,市、区按比例分担改造资金。区财政分担资金包括统筹管线单位改造资金、原产权单位资金、社会捐助资金等。其中基础版块项目以市财政补助为主,区财政、个人出资为辅;提升板块项目以区财政、个人出资为主,市财政资金补助为辅,鼓励居民自筹资金。并多渠道探索资金来源,鼓励社会资金参与。以越秀区仰忠社区为例,该社区微改造项目总投资约为2950万元,其中市财政安排1450万元,区财政1490万元,社区居民集资约10万元。

2016、2017年广州市共安排财政资金2.5亿元,推进老旧小区微改造项目107个,涉及用地面积765公顷覆盖群众80万人。2018年,广州市第一批老旧小区改造项目165个,投入市财政资金2.5亿元;第二批老旧小区改造项目422个,投入市财政资金12.4亿元。目前广州市已对694个老旧小区微改造项目投入财政资金14.9亿元,我们可以合理估算到2020年779个老旧小区均改造完成或将投入财政资金约17亿。

另据广州市政府,矿泉街老旧小区的四个社区实施“微改造”预计总投资4289万元(平均每个社区投资1072.25万元)。广州越秀区148个老旧小区改造预计投入资金15.52亿元,(平均每个老旧小区投入资金约为1048.6万元)。据越秀区房屋管理局,越秀区19个老旧小区微改造共投资约22980万元(平均每个社区投入资金1209万元)。据此,我们可以合理估算广州市老旧小区改造平均每个社区投入资金约1109万元,又据每个小建筑面积约6万平,则平均每平米改造投入资金约184.83元。

(4)企业参与案例:恩宁路微改造项目

虽然广州市老旧小区改造资金大部分仍然来自政府投资,但是广州市一直在探索创新老旧小区改造的融资机制。恩宁路项目是广州探索BOT模式(建设-经营-转让)的首例社区微改造项目,该模式首先由政府制定微改造设计导则,再通过公开招投标将该项目交由企业建设及运营,而企业改造后拥有项目的15年经营权,期满后再交还政府。2016年,广州万科中标恩宁路永庆坊改造项目,将恩宁路永庆坊改造成集餐饮、零售、民宿与办公于一身的时尚街区,改造面积约7000平方米,项目总投资近亿元。2018年,广州万科再次中标恩宁路二期项目。该项目总投资约10.7亿元,涉及总建筑面积约7.2万平方米,相当于永庆坊一期面积的十倍。

“BOT模式”下,一方面解决了政府财政资金紧缺的问题;另一方面,企业自负盈亏,大大降低了政府的项目开发风险。同时,企业成熟的管理系统以及经营手段可以与政府优势互补。然而,“BOT模式”也存在一定的隐患:政府对特许权的转移会减弱政府对项目的控制力;企业作为项目的投资者、建设者与经营者,他们天生的逐利性,使得他们为了最大化地争取自己的利益,会在经营阶段挣脱政府束缚,从而影响公共利益的平衡。在永庆片区中,企业正是在政府的弱束缚下尽可能地追求自身的经济效益,导致了公共利益的失衡。

恩宁路二期项目汲取了一期永庆坊项目的教训,于2018年9月7日成立了恩宁路共同缔造委员会。这是政府领导下的公众参与平台,由居民、开发商、区更新局负责人、街道办书记、商户代表、社区规划师、区人大代表、区政协委员、专家顾问、媒体代表组成,其主要职责之一就是协调居民、业主及运营等各利益相关方参与、探讨建筑改造和基础设施建设方案,及时反馈各方意见、建议。委员会是开放式,所有关心恩宁路改造的居民、市民、专业人士、社会组织等都可向委员会表达意见与诉求。(详见《新快报》2018年9月8日报道)

2、淄博

(1)改造对象

淄博市老旧小区改造从2015年开始,2016年正式启动。据《淄博市老旧住宅小区整治改造实施方案》,全市老旧小区整治改造的范围为:城市规划区内1995年以前建成投入使用,位于国有土地上建设规模在2万平方米以上,主体建筑结构完好且集中连片的楼房老旧住宅小区。

2016-2018年,全市计划完成改造项目268个,涉及改造面积1560万平米,涉及建筑面积约800万平,惠及群众19.5万户。其中2016、2017年完成改造项目178个、1070万平米、14万户,累计投入资金13.2亿元;2018年全市计划完成改造项目90个、490.81万平米、55190户,计划财政投资6亿元。根据住建部要求,淄博市在2018年90个改造项目中,选取8个作为试点项目,改造面积70.4万平米,改造户数7438户,试点项目投资2.3亿元。

(2)改造内容

(3)融资方式

淄博市按照“政府补贴、单位投资、社会捐助、业主适当承担”的原则,通过银行贷款、吸纳社会资金、PPP等模式搭建融资平台,多渠道筹集资金。市政府按照总投资的40%对区县进行补助,项目开工后先拨付60%,剩余资金竣工审计后拨付。国有企业老旧住宅小区改造资金由国有企业承担,供水、供电、供暖、供气、有线电视、宽带数据传输等设施设备改造,由各专业经营单位投资组织实施,市、区县政府给予补助。2016、2017年共投资13.2亿元,其中市财政投入3.2亿元,区县投入6.6亿元。2018年计划投资6亿元,其中8个试点项目投资2.3亿元。 (详见淄博市住建局)

(4)企业参与案例:张店区老旧小区综合整治改造项目

作为社会资本方和施工总承包方,九强集团投资、建设淄博市张店区老旧小区综合整治改造PPP项目,项目采用BOT(建设—运营—移交)模式,建设期2年,运营期10年。项目建设的主要内容包括居住环境方面、基础设施方面、房屋修缮方面、运维方面。项目改造面积357万平方米,涉及老旧小区43个,改造户数4.55万户,惠及城镇居民15.5万人。其中,2016年启动改造22个,涉及789栋楼,2.78万户,建筑面积220万平米,预计投资2.44亿元;2017年改造21个,涉及504栋楼,1.77万户,建筑面积137万平米。主要建设内容包括:建筑物立面整治、道路改造、雨污水管道改造、照明、景观、监控。项目总投资为3.78亿元。(详见九强集团官网)

3、沈阳

(1)改造对象

沈阳市新、旧住宅区的划分以2000年6月为节点,此前交付使用的为旧住宅区,此后交付使用的为新住宅区。目前,沈阳市共有旧住宅区2381个,涉及总建筑面积7500万平方米。截至2017年底,沈阳已经完成1585个老旧小区的改造。按照《沈阳市居民小区改造提质三年行动计划(2018-2020年)》,沈阳预计在2018-2020年的三年时间内,对最后的796个老旧小区进行改造提质,其中需市级统筹改造老旧小区314个,需督导产权单位改造的482个。预计2020年底沈阳2381个老旧小区将实现改造全覆盖。

截至2018年12月,沈阳市共完成151个老旧小区改造任务(不包括需督导产权单位改造的200个老旧小区),涉及建筑面积381万平方米(平均每个小区改造面积约2.52万平米),惠及居民7.1万户。2018年沈阳市在老旧小区改造的房屋本体修缮和环境提升方面都制定了标准和改造导则(包括提质标准和基本标准),其中对市级统筹改造的应达到提质标准,对需督导产权单位改造的应达到基本标准以上。2018年沈阳完成市级统筹提质改造老旧小区共120个,2019年沈阳计划完成市级统筹改造老旧小区120个,督导产权单位改造老旧小区200个;2020年,市级统筹改造74个,产权单位改造82个。

另据沈阳市政府,沈河区16个老旧小区改造提质工程总投资约为1.5亿,平均每个老旧小区改造投入资金937.5万元。其中市级投资、区县投资各占五成。

通过上述数据,可以看出沈阳市老旧小区改造项目平均每个小区涉及建筑面积约2.52万平米,每个小区所需投入资金约为937.5万元。因此可以估算出沈阳市老旧小区改造项目平均每平米需要投入372.02元。

(2)改造内容

沈阳市制定了《沈阳市2018年老旧小区改造提质试点工作方案》,方案明确了试点工作目标、内容、标准和机制。概括起来就是“4+11+4”,即实施房屋本体、配套设施、小区环境、服务设施四项重点改造内容;达到“路要平整、水要畅通、灯要明亮、绿要美观、线要规整、车要有序、房要保暖、设施要齐全、电梯要安全、违章建筑要拆除、市容要整洁清爽”11条标准;形成工作组织、资金筹措、项目建设、长效管理4个工作机制。(详见沈阳市住建局)

(3)融资方式

沈阳市老旧小区改造以财政出资为主(包括市级财政与区县级财政),居民出资为辅。目前在积极引导社会资金参与,但未有成功案例。以沈河区为例。2018年沈河区16个老旧小区改造提质工程总投资约为1.5亿,其中市级投资、区县投资各占五成。以2015年沈阳市第一批200个老旧小区改造工程(包括大东区52个、和平区40个、铁西区21个、沈河区20个、皇姑区20个、于洪区18个、沈北新区15个、苏家屯区10个、浑南区4个)为例。改造资金沈阳市财政投入7500万,各区配比投入。

4、宜昌

(1)改造范围

2018年5月8日,宜昌市住房和城乡建设委员会发布了《宜昌市城区老旧小区改造试点工作实施方案》,确定了首批10个改造试点的老旧小区。本次改造内容包括四个方面:小区环境及配套设施、建筑物本体、公共服务设施和社区治理体系。《实施方案》明确的老旧小区试点范围为:城区夷陵区、西陵区、伍家岗区、点军区、猇亭区、高新区。

据悉,宜昌市目前正在实施老旧小区三年(2018-2020)改造行动,计划于2020年底基本完成城区老旧小区改造。

(2)改造内容

(3)融资方式

试点小区改造资金坚持居民、市场、政府多方共同出资原则,建立健全可持续资金筹措机制。按照项目类别,合理确定改造费用分摊规则。

总体原则是:小区红线外市政配套设施的改造费用原则上由财政负责;小区范围内公共部分的改造费用由政府、管线单位、原产权单位、居民等共同出资;建筑物本体的改造费用原则上由居民、原产权单位自行承担,区财政可根据实际情况适当补贴。例如,加装电梯等建筑物本体范畴的改造内容,其受益者为特定人群,按照“谁受益、谁出资”原则,理应由该单元的受益居民出资,当然可以积极争取原产权单位支持,区级财政也可以根据实际情况适当补贴。改造的标准坚持“雪中送炭”原则,以补短板、改善基本功能需求为主,量力而行,尽力而为,不搞“锦上添花”,循序渐进推进老旧小区改造。(详见宜昌市住建局)

具体资金来源主要是五个方面:

(4)社会资本参与案例:西陵区老旧小区改造项目

西陵区老旧小区改造作为全国试点之一,一直备受关注。2018年,西陵区创新实施“业委会+人本化”改造模式,全年启动老旧小区改造55个,完成改造45个,改造面积约7.09万平方米,加装电梯4部,完工2部,受益群众6200多户,15000多人。该区居民实际出资率达95%以上,社会投资近1000万元,老旧小区改造的“西陵经验”得到总结推广。(详见宜昌市住建局)

2016年,西陵区首创财政预算安排“社区自治金”每年500万元,每个社区还安排“惠民资金”20万元,采取“财政资金投入一点、辖区单位支持一点、受益业主缴纳一点”的方式,力求用财政“小资金”撬动社区“大投入”。以长客宿舍小区为例。该小区是典型的老旧单位型住宅区,2014年底成立业委会。2016年,该小区通过民主协商从“惠民资金”列支3万元,又协调原单位宜昌长途汽车客运站投入10万元,同时居民自筹部分资金进行更新改造。由于西陵区将其列入该区背街小巷改造工程,并成功向市里申报了全市首个杂居小区综合改造项目,得到财政补贴后小区改造更加顺利。由此先例带动,西陵区各社区都开始整合“惠民资金”优先向运行规范的居民小区倾斜,居民们也纷纷众筹支持小区改造。以嘉明花园小区为例,在业委会4名党员的带动下,280户居民主动交纳了132万元的小区改造费和物业管理费。西陵区55个小区共整合惠民资金约200万元,再加上1.5万余居民自筹近千万,没想到最初一个小区的3万元惠民资金竟然带动了整个西陵区1200万元的社会资本。

5、呼和浩特

(1)改造范围

根据呼和浩特市住建局,该市2000年以前建成的城市老旧小区共67个,总建筑面积125.81万平方米,涉及居民15460户。2018年,呼和浩特计划对43个老旧小区进行改造(新城区11个,回民区4个,玉泉区10个,赛罕区18个),其中城市老旧小区32个,共219栋楼,涉及建筑面积81.83万平方米,惠及居民10986户,预计投资19279.935万元(平均每个小区投资602.5万元)。2018年的老旧小区改造内容包括完善老旧小区配套设施、解决水、电、气、暖等实际问题,兼顾对房屋本体和小区环境的提升。

(2)改造内容

重点解决居民提出的问题

2018年的试点改造将突出居民参与,重点解决居民提出的问题,即由居民提出改造内容、居民也出一部分资金参与改造。目前,各个小区正在开展试点改造的前期工作,试点小区的入户率要争取达到90%以上,要上门征求居民对小区改造的建议,将所有建议收集起来后进行梳理,并结合实际情况制定详细的改造方案。目前,新城区、玉泉区已经完成设计工作,预计6月中旬至7月初开工,赛罕区和回民区预计在7月中旬开工。

实现“六好六无七有”

新城区物业管理局物业科科长史学良说,新城区今年要对11个小区进行改造,其中2个小区列入试点,试点改造的标准是要实现“六好六无七有”,即大门、门房完好无损,道路、绿地完好无损,楼道灯、路灯完好无损,供水供电供气线路、监控探头完好无损,电表箱、邮件箱完好无损,楼道窗户、楼体扶手完好无损;无卫生死角、无乱堆乱放、无私搭乱建、无乱贴乱画、无乱圈乱种、无乱停乱靠;有车位、有垃圾箱、有监控、有绿化、有楼长、有宣传栏、有管理制度。(详见内蒙古新闻网2018年5月17日报道)

(3)融资模式

按照“谁受益、谁出资”原则,结合实际合理确定改造费用分摊规则,完善居民合理分担,单位投资、市场运作、财政奖补等多渠道资金筹措机制。积极探索通过政府采购、新增设施有偿使用等方式,引入专业机构、社会资本参与老旧小区改造。

6、攀枝花

(1)改造范围

根据《攀枝花市老旧小区改造试点工作方案》,老旧小区主要指 2000年以前建成的居住环境较差、配套设施不全、建筑物破损、无障碍设施缺失、管理服务机制不健全且不宜拆除重建的非商品房小区。改造小区的居民要有强烈的改造意愿,居民支持率不低于 90%。

2018至2020年,全市需要改造的老旧小区共30个,涉及13785户,总投资约2.58亿元。2018年全市计划完成9个老旧小区改造,涉及居民4071户,预计投资7475万元。2019年,全市计划改造13个老旧小区(包括东区2个,西区2个,仁和区3个,米易县4个,盐边县1个,钒钛高新区1个),涉及建筑面积39.2万平方米,惠及3496户居民,预计总投资8528万元。

(2)改造内容

根据《攀枝花市老旧小区改造试点工作方案》,攀枝花市坚持“六有一改善”,即有水、电、气、路、光纤、停车场和改善居住环境的基本目标,运用“共同缔造”“既要面子、又要里子”的理念,按照“先民生、后提升,先急需、后改善”的原则,着力完善老旧小区基本功能、基本设施,重点解决建筑物破损、环境脏乱差、市政设施不完善及管理机制不健全等问题。同时,将社区党建向小区党建延伸,把居住在小区的离退休党员、流动党员、在职党员、社区党员整合,充分发挥党员先锋模范作用,通过基层党员带头入户、带头拆违、带头参与管理,引导小区居民主动建设、服务,有力推动了改造工作。在改造意愿、改造内容、改造方案制定、改造过程监督等方面充分调动居民积极性,将“要我改”的被动旁观转变为“我要改”的主动参与,根据老旧小区改造具体情况,可使用房屋维修资金、专项维修资金,并鼓励社会资本参与卫生服务站、社区活动用房等公共服务设施改造提升。在老旧小区改造时,注重保留红砖房特色,沿续历史文脉。(详见攀枝花市住建局)

(3)融资方式

理论上按照“谁受益、谁出资”原则,采取居民、原产权单位出资、政府补助的方式实施老旧小区改造。然而目前仍以财政资金为主,居民个人出资为辅,鼓励社会资本参与。

7、总投资需求测算

根据前面所得数据整理得到表7(宜昌市数据缺失),由于全国共需改造17万个老旧小区,涉及建筑面积40亿平,所以分别根据两种测算方式,预计全国进行老旧小区更新改造将拉动投资845.27×17=14369亿元(约1.43万亿);280.33×40=11213.2亿元(约1.1万亿)。由于样本较少,因此每平米所需改造资金和每个社区改造所需资金的测算结果存在一定误差,并且“17万”个小区和“40亿”平米两个数据也存在(由于取整产生的)误差,因此测算出的两个结果存在一定差距。所以我们综合两种方法的结果,对二者取平均值,得到12791亿元(约1.28万亿)。

因此,此次老旧小区更新改造工作至少将拉动亿万级投资需求所言非虚。且根据各地情况来看,仍以财政投入为主,所以估计2018-2020年三年全国老旧小区基本设施改造项目预计需政府投入财政资金约1.28万亿,平均每年需投入财政资金约4000亿。

二、老旧小区加装电梯

近年来很多人大代表、政协委员的提案建议中,对加装电梯呼声特别高。除住建部规定的老旧小区改造试点城市外,还有许多城市也已经开展这项工作了。据住建部统计,截至2018年底,全国老旧小区加装电梯已经完成了1万多部,在施工的有4000多部,正在办理前期手续的有7000多部,所以这项工作正在全方位推开。

但是加装电梯工作在实际中仍然存在着诸多问题和需要注意的方面。例如,一般楼层越高的居民加装电梯意愿越强烈。但是对于一层或者二层,因为需求不迫切,而且觉得占用了公共空间,对其利益可能有或多或少的损害。另外,政府虽然对加装电梯有补助,但是仍有大部分费用需要居民自主筹资,各层居民在筹资过程中出资比例的确定也往往会造成矛盾,因此必须做好居民协商工作。加装电梯工程的设计和工程方案,也要尽量兼顾各层居民的合理诉求,尽可能通过精心的个性化设计,达到利益最大化、影响最小化。

目前各地都针对既有住宅增设电梯出台了各自的工作方案,我们将部分试点城市的补贴政策及其他优惠政策总结如下:

根据上表,可以看出全国大部分城市都对既有住宅增设电梯工作有专项财政资金进行补贴(每台电梯补贴10-20万不等),同时允许本人提取住房公积金进行电梯建设,以此鼓励老旧小区的居民积极增设电梯,便利群众日常生活。除此以外,按照2018年全国老旧小区增设电梯完成情况来看,共建设电梯2万余台,平均每台财政补贴15万元,据此估计2018年我国既有住宅增设电梯项目需投入财政资金约40亿元。而随着增设电梯工作速度加快,这个数字或呈倍数增长。

预计未来老旧小区加装电梯工作全部完成后,按照全国17万个老旧小区,每个小区10栋楼,每栋楼3个单元,加装电梯率60%计算,那么全国老旧小区可以加装电梯约306万台,平均每台40万元的安装费用可拉动至少1.2万亿投资,其中所需财政资金投入约4600亿元。因此,我们需要探寻更多创新模式,设法引入社会资金,减轻政府压力。

目前北京、上海等城市的试点取得了一些成功,也形成了一些可以推广的经验。

(1)北京石景山区:“代建租用”模式

2017年7月,石景山区首部老楼加装电梯投入使用,电梯采用了“居民申请、免费安装、有偿使用”的“代建租用”模式。居民使用电梯可以选择月卡、年卡,且有“五年送一年,十年送两年”的优惠。根据计算,一层居民不交费,二层每月100多元,七层每月600多元。对于企业来说,加装一部电梯约30万元,北京市政府平均每台电梯补贴20万元,那么企业只需要出10万元即可。按照一单元7层,每层两户来算,企业从二层至七层每月可收取费用4200多元,一年就可收取费用约5万元。而北京的电梯广告费用一般是一面广告400元/周,按照一台电梯四面广告,企业每周可收取广告费800元,一年可收取8.3万元。如果不计算后续运营和维修费用,那么成本两年基本上就能收回,后面的经营则属于利润。

试点成功后,北京或将逐步采用此种措施来进行老旧小区的电梯加装。既然老小区居民在是否安装电梯上意见不一,那么统一由职能部门来协调安装似乎是最佳选择。运营商也拥有了绝对话语权,并且可以联合关职能部门进行利润分成。

河南、成都等不少地区也纷纷开始效仿北京模式。但是对于政府补贴力度较差的地区,许多人对此提出质疑。从企业角度来看,若不考虑电梯广告等收入,而且政府不给予补贴的话,企业建一台共享电梯要至少10年回本。据专家计算,装300台电梯是企业的“临界点”,“300台以内,企业微利;超过300台,企业或将亏损”。每台电梯仅建设费用就需至少30万元,超过300台共享电梯意味着企业要垫付上亿元周转资金。参与这种投资巨大、回报周期长的商业模式对企业是个极大的考验。从居民角度来看,根据现行收费标准,每月收费500多元,一年下来顶层业主就要花费近7000元。但是按照一部电梯的建造价格约40万元来算,如果业主自筹集资,根据出资比例,顶层业主约花费4.5万元就可以永久使用。“租用电梯”一年7000元,如果按使用20年计算,需要14万元。而居民自主筹资仅需4.5万元可以永久使用,必然是后者划算。

(2)上海普陀:六加一模式

近年来上海在老旧小区加装电梯方面的步伐一直在不断提速。从2012年正式开始试点到2017年五年间,全市一共完成加装电梯的数量仅24台。而2018年一年竣工的数字就达到了36台;今年仅前两个月,竣工的电梯就已达23台。其中加装速度最快的当属上海普陀区。

上海“普陀模式”是由政府部门主导,引进社会资本,对符合条件的居民楼进行电梯化改造,并在顶楼加建复式新房。所谓“6+1”模式,是指由开发商出资在原有6层住宅顶层加盖一层,加层房屋出售所得用于补贴电梯安装与前期保养费用,业主只需支付电梯运行费。此外,改造完成后,开发商可承担一定年限的电梯保养费用,并将对受新增电梯影响采光和通风的住户给予一定补偿。目前,该方案已在上海浦东竹园小区等6个小区试点推行。

三、老旧小区补建停车场

随着汽车保有量的爆炸式增长,很多10年前甚至5年前建设的小区,都已面临车位紧张的问题,特别是在较大的城市。很多老小区的汽车保有量已经逼近1户1辆,但几年前的车位配比往往仅有1:0.5甚至更低,远远不能满足停车需求。目前老旧小区内的停车状况大多为:地下停车场车位早已售罄,且持有人无一愿意开价出售;地面停车位全靠抢,且毫无规划,停车混乱;小区内停不下的车则在小区门外的路边挤满,任凭违停罚款。因此,补建老旧老旧小区停车位问题亦不容忽视。

目前各城市老旧小区补建停车场大致有三种方案:

(1)划线新增。重新规划小区绿化及空闲场地,如后移绿化带、拓宽内部支路、改造报箱和下水道窨井盖等。宁波市对于划线新增的车位每个补贴500元,北京密云区政府投资2万元用于绿地停车场项目。这种方法目前确实是最快速解决老旧小区停车难的方案。但这可能引发有车业主和无车业主在观念上的冲突,且破坏绿化面积也并非明智之举。另外,最关键的是大部分老旧小区基本没有空闲的公共面积可供划线。

(2)立体停车场建设。在原先的地面停车场上加盖两层,建立立体停车场。这种方式比较节省占地面积,而且价格在居民可接受范围内。一般200车位的立体停车场造价约600多万元,按目前北京市对于补建的立体停车场每个车位补贴2万元,政府补贴400万的情况下,居民平均每个车位自筹1万多即可。

(3)地下停车场建设。在小区内没有占用公共活动场地的地面,或者只是利用小区公共设施的空中、地下的空间补建停车位。这种方式虽然不占用地面面积,但是建设费用高昂,一般建设一个200车位的地下停车场需至少1500多万元,即使有政府补贴(目前北京市对地下停车场每个车位补贴5万元,但其他城市未有政策),居民筹资也极为困难,很少有老旧小区能够建成。

(4)机械停车位。机械式停车位一般有二层至五层不等,可以增加二倍甚至三倍停车位(足够满足一般小区车位需求),技术方面早已成熟可靠,已经被写字楼、商场等公共建筑设施大量采用。可以说,老小区建设地面机械车位在经济上、技术上和车位产出量上,都是可行的。目前已有一些城市正在推广老旧小区机械停车位建设。例如,武汉为了鼓励老旧小区建设机械式停车位,规定小区建设机械停车场,不缴纳土地出让金,免征城市基础设施配套费。

综上,虽然目前全国各个城市在老旧小区补建停车位方面经验很少,但确实影响民生且间接对汽车消费产生影响的大问题,划片集中式立体停车场建设可能是我们未来老旧小区停车场改造主要的建设方向,若按照17万个小区,4200万户家庭每家一辆车估算,可拉动约1.2万亿的投资需求,其中财政资金总投入约需6800亿元。这个数目对于政府来说并不算小,因此在政府补贴的基础上,同时探寻新的融资模式,鼓励社会资本更多参与,积极联系企业进行投资,在居民自愿的基础上,将建成后的立体车库运营权交给企业,使居民和企业都能受益。

通过以上梳理,此次全面推开老旧小区改造,是在不大拆大建的前提下,改善城区居民生活环境的同时,拉动新的有效投资增长。三个改造优先级必须完成的是优先级一的部分,即小区、楼道照明设施、维修更换水、电、燃气管道、供暖设备、社区绿化、社区基本运动设施、增设消防设施、楼宇外墙粉刷保暖等,涉及投资约1.28万亿。这部分投资资金来源从试点情况看,多为政府财政开支(有条件小区可探索企业参与模式)。

对于优先级二当中的加装电梯,目前同样有无需居民先期参与的“北京模式”以及完全无需居民介入的“上海6+1模式”。如此,加装电梯亦可全面推广。若17万个小区全部加装,此部分涉及投资预计至少1.2万亿投资,其中所需财政资金投入约4600亿元。

对于兴建停车场,囿于老旧小区大多缺乏可用闲置土地,且居民参与必须性不大,恐难全面推广。纯理论计算来看,若4200万家庭参与停车场新建,将涉及投资约1.2万亿,其中财政资金总投入约需6800亿元。

综上,若老旧小区改造期限为三年,年均涉及必要投资约4200亿。涉及非必需投资约8000亿。

感谢实习生段凌宇对本文的贡献

肖立晟

肖立晟

太平洋证券首席宏观研究员

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来源:微信公众号“肖立晟宏观经济分析” | 责任编辑:陈轩甫
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