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徐程锦:中美贸易摩擦中,特朗普到底想要什么?

2018-03-21 07:22:15

【在3月20日的中外记者会上,有记者提问李克强总理“应该采取什么措施来解决美方关切,防止贸易战打响?”对此,李克强总理回答到:“中美关系是最大的发展中国家和最大的发达国家之间的关系,两国经济有很强的互补性。中美关系稳定发展对两国、对世界都是好事。至于对中国发展的一些担忧,我认为那是过虑了。”

这种担忧,表面上看来自中美贸易逆差,背后是中国实力增长后带给美国的挑战。那么,特朗普对中国挑起的贸易调查,能够缓解这种担忧吗?在美方反复无常的态度背后,是否有一个一以贯之的贸易逻辑?】

【文/观察者网专栏作者 徐程锦】

在中美经贸关系问题上,特朗普给中国人展现了一副咄咄逼人,甚至背信弃义的形象。中美元首海湖庄园会面气氛友好,特朗普访华获中方高规格接待,并收获了2500亿美元的经贸大单。然而这一切并未能阻止特朗普接连发动301调查、232调查,拒绝在反倾销调查中停止将中国认定为非市场经济国家,以及否决了一系列重要的中国对美投资。中国对美展现出真诚合作的建设性态度,却换来特朗普的反复无常。这不禁使人要问:特朗普到底想要什么?

分析中美经贸关系问题首先应明确一个前提,即贸易竞争本质上是产业竞争。分析贸易问题应兼具贸易和产业双重视角。如果仅从贸易视角出发,特朗普的很多行为难以理解,但如果从产业竞争的视角出发,特朗普的行为就能得到合乎逻辑的解释。笔者认为,特朗普在经贸问题上对中国下重手主要出于两个目的,首先是维护美国国内产业,尤其是高科技产业的核心竞争力;其次是实现他一直主张的公平和对等贸易关系。

特朗普在中美贸易问题上采取的很多重要措施是以贸易为切入点,但背后直指产业竞争力问题。这一点与特朗普对经济安全的认识有重要关系。在2017年底发布的《国家安全战略》中,美国首次明确提出“经济安全就是国家安全”的判断。特朗普深刻认识到,美国的硬实力和软实力从根本上讲,是以美国的经济和科技繁荣为基础的。

如果不是认为美国的制度能带来经济发达和科技进步,其他国家又有什么必要羡慕和学习美国的制度呢。因此,要维护美国的国家安全和国际地位,必须要维护经济安全,而经济安全的一个重要组成部分就是美国产业必须保持竞争力。

当地时间2017年8月14日,美国华盛顿,美国总统特朗普在白宫签署行政备忘录,指示美国贸易代表莱特希泽针对所谓“中国不公平贸易行为”发起调查,以确保美国的知识产权和技术得到保护。这意味着莱特希泽或将援引美国《1974年贸易法》第301条,对中国发起“301调查”。(@视觉中国)

特朗普的这一认识在其实施的主要贸易保护措施中均有鲜明体现。以301调查为例,美国在301调查令中提出了四项调查目标,前三项分别是中国政府强制美国企业转让技术和知识产权;中国政府指令并协助中国企业战略性并购美国高科技资产;中国通过互联网窃取美国企业的商业信息,主要是技术秘密。

在232调查中,美国的调查报告论证进口钢铁和铝产品危害国家安全的逻辑是,国外产能过剩的钢铁和铝冲击美国国内产业,使美国钢铁和铝产业失去竞争力,也失去了研发和再投资能力。如果这些关键产业失去国内产能而过度依赖进口,就无法保证国防和关键基础设施的安全需要。

美国上述措施的目标可以用两句话概括,一是美国的技术和知识产权不能流入中国企业手中;二是关键产业的国内产能需要保护。这两项目标与人们一般谈论的中美贸易摩擦中的顺差逆差问题均没有关系,而完全指向保持美国国内产业,尤其是高科技产业的竞争力问题。

除贸易外,美国在投资领域的配套措施也在同步推进。美国国会正在寻求对外资安全审查委员会(CFIUS)的审查程序和审查范围进行重大改革。

目前的法案将CFIUS的审查范围扩大到美国“关键技术公司”与非美国实体就知识产权、专有技术进行的交换和转让,将外国投资者对美国关键技术和基础设施行业的非控制性投资纳入审查,以及要求外国政府拥有外国投资者25%以上股权时进行强制审查申报。美国不仅自己收严外资安全审查,还撺掇欧盟和日本予以配合。

3月10日美国贸易代表莱特希泽在布鲁塞尔会见欧盟贸易委员马尔姆斯特伦和日本经济贸易产业省大臣世耕弘成,三方在外资安全审查方面加强合作是会谈的重点内容之一。美国的上述动作一旦成功,则意味着未来中国企业并购美、欧、日高科技资产和中国国有企业对这些地区投资都将面临严格限制。

当地时间2018年3月10日,比利时布鲁塞尔,美国贸易代表莱特希泽,欧盟贸易委员马尔姆斯特伦和日本经济产业大臣世耕弘成在欧洲委员会总部召开会议,讨论钢铁产能过剩。(@视觉中国)

实现公平和对等贸易关系是特朗普贸易政策中的另一项重要目标。在特朗普看来,美国在现行国际贸易体系下吃了大亏,主要表现为美国的关税低,其他国家的关税高;美国的投资市场开放,其他国家对于投资施加了各种限制措施。

为此,特朗普特别重视加强贸易执法,持续动用各种贸易调查手段,对国外进口产品加征关税,并要求将美国对华贸易逆差降低1000亿美元。同时,还扬言要与中国建立对等投资体制,将允许中国对美投资的产业范围限于中国允许美国对华投资的范围。

但是,与维护美国产业核心竞争力的目标相比,实现公平和对等贸易关系更像是特朗普对现行国际贸易体系的一般性看法,其影响也波及美国的诸多盟友,而少了一些特别针对中国的意味。

搞清美国对华贸易政策的主要目的,才能理解为何特朗普对中国屡次释放的善意并不领情。中国目前提出的改善中美贸易关系的方案主要集中于加大从美国进口,削减中美贸易逆差,同时提高中国市场对外资的开放程度。这些措施能从一定程度上解决特朗普的第二个目的,即实现公平和对等贸易,但无法解决特朗普的第一个顾虑,即如何保持美国产业的核心竞争力。

这种错位在中美对待美国出口管制问题的态度上体现得特别鲜明。中国常说,要削减对华贸易逆差,美国放松高技术出口管制是最直接有效的办法。但长期以来,美国宁可保持千亿美元量级的对华贸易逆差,也决不放松对华高技术出口管制。

这正是由于在美国看来,保持对中国的产业竞争优势是比实现中美贸易平衡更加重要的政策目标。在美国认为中美产业竞争力差距仍保持在一个相对安全的范围内时,美国只需要动用出口管制就能保持其产业竞争优势。

而面对当前中国产业竞争实力的飞速进步,尤其是中国政府从国家战略层面规划了提升中国产业和科技竞争力的现实路径,美国必须动用其他手段来维护其竞争优势。美国把贸易政策当产业政策来用,而中国只从贸易角度解决贸易问题,双方的对话不在一个层面上,自然很难真正达成一致。

那么,美国究竟期待中国做什么呢?据美国媒体报道,美方官员在与刘鹤会面时提出,希望中国进行“重大结构性改革”。中国国内正在进行重大改革,但美方期待的改革内容与中国的改革方向似乎并不完全一致。

美国、欧盟、日本在2017年WTO第11届部长级会议结束后发表了一份联合声明,其中虽然没有言及改革,但指出了他们认为当前国际贸易体系中存在的主要问题。声明称:“我们认为,因政府资助和政府支持的产能扩张而加剧的关键产业的严重产能过剩,由具有市场扭曲作用的大规模补贴和国有企业引起的不公平竞争环境,强制技术转让,和当地成分要求或偏袒当地产品,是国际贸易体系妥善运行、技术创新和全球经济可持续发展面临的严重隐患。”这份声明的实际指向非常明显。

(美国的对华贸易逆差约占整体的一半@日经中文网)

美国期待中国改革的,是政府在其中起重要作用的经济发展模式。美国过去也经常批评中国的经济发展模式,但可能主要出于意识形态因素,而今面对中国的迅速崛起,美国的指责带有了更多产业实力和国家实力竞争的意味。

中国是有很多问题要改,但不可能像美国期待的那样改革。中国政府可以去除过剩产能,但不可能去除国有企业,鼓励和促进产业结构转型升级的决心也不会改变。

中国产业实力的崛起对美国构成了真实的挑战,美国以强硬的贸易保护主义态度进行回应也给中国造成了实际威胁。据美国媒体报道,特朗普政府正在计划借301调查,对多达几百项中国进口产品加征关税,并与中国建立对等投资体制。该计划一旦实施,将是中国加入世贸组织以来从未面临过的恶劣局面。中国不应低估特朗普的决心,只有做好最坏的打算,才可能争取最好的结果。

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徐程锦

徐程锦

工业和信息化部国际经济技术合作中心助理研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:武守哲
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