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徐程锦:184页的301调查报告,“逆差”只出现了一次

2018-03-24 15:25:12

【文/观察者网专栏作者 徐程锦】

3月23日凌晨,美国正式发布301调查结果,称将对中国部分输美产品加征关税、限制中国对美投资、对中国歧视性的技术许可政策提起WTO诉讼。如果上述措施实施,将是中国自加入WTO以来从未遇到过的恶劣局面。

此次301调查是在中国产业和科技实力迅速提升的背景下,美国为应对中国的产业竞争和国家引领的经济发展模式而采取的激烈贸易制裁手段,中美双方能否以理性方式妥善处理此次争端,是对能否成功建立中美新型大国关系,进而跨越修昔底德陷阱的重大考验。

什么是301调查?

301调查是指美国政府根据《1974年贸易法》第301节至310节对外国不公平贸易政策发起调查,并根据调查结果采取单边贸易制裁措施的一整套制度。其涵盖的外国不公平贸易政策不仅限于与货物贸易有关的政策,还涵盖服务贸易、知识产权、投资、劳工、反垄断和反不正当竞争等广义贸易领域的法律和政策,且所谓“不公平”并不一定违反国际贸易规则,而完全是美国调查机关的单边判断。一旦美国调查机关认为不公平的外国政策措施损害了美国的商业利益,就可以采取美国总统权力范围内的一切可行救济措施,以加征关税和中止贸易协定下的优惠待遇为主。

301调查是一种非常蛮横的单边贸易保护措施。在1980至1990年代的“乌拉圭回合”谈判中,欧共体、日本、加拿大力推建立日后的WTO争端解决机制,一个重要目的就是限制美国使用301调查。美国在《乌拉圭回合协定法》的附件《行政行为说明》中承诺,对于WTO规则涵盖的不公平贸易措施,美国将诉诸WTO争端解决,而不适用301调查。此次对于所谓中国的歧视性技术许可政策,美国既在301调查中涉及,又要诉诸WTO争端解决,这本身就违反了自己当年的承诺。

2017年8月,美国对所谓中国强制转让技术等政策发起301调查,并于10月10日召开听证会,当时美国调查机关收到59份书面意见。经浏览,就美国要调查的那些内容而言,包括强制技术转让、干预商业技术许可、鼓励战略性并购高技术资产、通过网络窃取技术秘密,这59份书面意见中并未提供什么实锤证据。估计是应美国调查机关要求,各方在10月20日之前又提交了13份书面意见,对于中国不利的证据主要存在于这批意见中。再结合美国商协会、研究机构,以及部分欧洲研究机构历年发布的报告,美国调查机关攒出了现在这份301调查报告,认定中国在四项调查内容上都侵害了美国的商业利益。

为什么说此次301调查针对的是产业竞争?

很多人认为美国对中国进行贸易制裁是因为巨额贸易逆差问题。但通观这份184页的调查报告,逆差(deficit)这个词只出现了一次,而且是在开篇综合介绍特朗普的贸易政策时。这份报告真正重点讨论的,是以《中国制造2025》《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》为代表的中国产业政策。

从报告内容看,美国对中国不满的主要是两点。一是中国在产业和技术实力上快赶上美国了,还在努力获取高技术。报告提供了一个数据,在高技术制造业,美国在全球所占份额最高,为29%,仅次于美国的就是中国,占比为27%,相差不多。应该说,我们现在再跟美国人说我们两国产业结构是互补关系,并不完全属实。诚然,中美两国的产业有很大一部分还是互补的,比如我们去年对美出口的纺织品、服装、鞋帽、家具、文体等低端制造业产品加起来仍有近千亿美元。但是我们在装备制造、新能源汽车等领域已经具备了一定与美国直接竞争的能力,在人工智能、量子通信等尖端科技领域呈现与美国并驾齐驱的态势。

在这种情况下,美国发现,中国的产业政策还提出要在高端数控机床、新能源、新材料、生物科技等领域成为世界领跑者,这让美国感到很担忧。因此,301报告花了大量篇幅介绍中国的产业政策架构和目标,以及中国政府如何通过限制外商投资、投资审批、鼓励对外并购高技术资产等措施来帮助中国企业获取技术,提升中国产业的整体技术实力。中国这种在产业结构转型升级方面的巨大决心、战略规划和快速赶超的态势使美国非常不安。

二是中国政府在推动中国产业转型升级的过程中起了巨大作用。莱特希泽说,如果我们美国企业能在公平的市场环境下竞争,那我们即便输了,也没什么可抱怨的。但现在中国政府运用各种手段帮助中国企业获得技术,扶持中国企业发展,这是不公平的。

报告称,中国政府的重要作用体现在方方面面,包括政府在规划中占主导地位,进行社会全方面动员,在指定关键领域寻求技术突破,推动军民融合,综合运用国家政策法律体系帮助企业获得竞争优势,为企业发展提供政策性资金支持等等。而且,中国政府对中国企业的支持还经常以非正式、不透明的方式进行。如在外商投资企业审批过程中,审批标准不透明,中国政府借审批权对外商施压,以向合资企业转移技术作为通过审批的条件。这种国家引领推动产业发展的模式是美国不能接受的。

因此,美国贸易代表办公室的官员对国会说,此次301调查就是要干扰《中国制造2025》中确定的使中国成为制造业国际领跑者的努力。美国准备加征关税的领域也是按照这个思路确定的,航空航天、机械、信息通讯产品都是中国制造业升级要重点发展的领域,分别可以对应到《中国制造2025》支持的航空航天装备、高档数控机床和机器人、新一代信息技术。

当然,选择这些领域还有一个原则,就是美国说的“对国内消费者的影响要尽量小,对中国的打击力度要尽量大。”按此逻辑,被选中的领域应该具备三个特征:一是中国对美出口额大,只有对美国市场依赖程度高,才可能受到较大打击;二是集中于终端产品,即排除原材料和零部件,以免美国下游生产商利益受损;三是在排除与消费者日常生活相关的产品,以免抬高消费者生活成本。机械和信息通讯产品符合这三个特征,同时这也能解释为何人们通常印象中对美出口最多的服装鞋帽等产品不在此次制裁之列。

中国的产业会受到什么影响?

首先,相关产业的出口会受到严重冲击。中国对美高科技产业投资会受到严格限制,不仅对美,对欧盟、日本等国高科技产业投资都可能受到影响。中国国有企业对外投资会被严密盯防。除非中美能达成重大和解方案。

其次,美国已经明确表示,这次301调查只是一系列动作中的第一步。接下来美国还会动手,估计两个方向上比较危险。一是过剩产能,美欧日一直在合谋对付中国的过剩产能问题,目前主要是钢铁,有可能就这个问题单独发起调查或在WTO起诉。二是互联网政策,美国已经表示,中国的数字贸易壁垒给美国企业造成的损失并未计算在此次301调查中,这部分会单独清算。

如何看待此次301调查?

第一,中美目前引起贸易摩擦的问题与十年前相比已经发生很大变化。之前中美之间的问题主要是贸易赤字、汇率、知识产权假冒侵权。而现在,之前的问题依然存在,但争议焦点开始转变为产业竞争。事实上,产业竞争比之前的问题更加复杂,这涉及到国家核心竞争力,中美都不可能轻易退让。

第二,有必要重新审视贸易政策与产业政策的关系。我们之前觉得,产业发展是我国内的事,干你美国什么事。发展当然是我们自己的权利,但我们以产业政策推动产业发展,在客观上会对其他国家产生影响,在全面开放的时代背景下尤其如此。我们产业政策用得好,成功推动产业转型升级,人家会搞事情。我们产业政策实施出现了偏差,产能过剩了,人家也会搞事情。而且都是从贸易角度搞事情。对于贸易政策和产业政策这种联动效应,未来需要加强研究。

第三,中美新型大国关系是唯一正确的出路,我们要努力实现。崛起大国和守成大国之间应该也可以跨越修昔底德陷阱,但并不意味着这个过程会一帆风顺。中国因为产业升级和独特的发展模式而与美国产生摩擦,就是修昔底德陷阱的一种表现形式。中美此次能否审慎、理性地处理好301调查争端,是对能否跨越修昔底德陷阱的重大考验。轻言贸易战是很容易的,但贸易战的结果对中美两国都没有好处。不能因一时之勇,掉入自己本想避免的陷阱。

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徐程锦

徐程锦

工业和信息化部国际经济技术合作中心助理研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:小婷
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