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袁野:美国政府又要关门?特朗普也许“真不想干”了

2017-05-08 12:03:42

【文/观察者网专栏作者 袁野】

近日,美国总统特朗普发布推特,“我们国家需要在9月好好‘停摆’一次,才能收拾这个烂摊子!”这已经不是特朗普第一次表示他“渴望”来一场政府关门了,4月28日他在接受路透社专访时就坦陈“原以为当总统比较轻松”,并表示“政府要是关门就关吧,真关门了也是民主党的错”。

《纽约时报》对此嘲笑道:公开谈论有意让自己的政府停摆,这对一位现任总统来说可真是不同寻常的策略。莫非特朗普真的有点心灰意冷、想撂挑子不干了?在笔者看来,面对美国如今的政治形势,特朗普可能还真有过这样的念头。

百日庆典险逢关门危机

4月28日前后,各国各路媒体都连篇累牍地忙着为特朗普总结执政百日的成绩单,也就多多少少地忽视了国会山里的动静——两党的大佬们正在加班加点地谈判博弈,以便为特朗普争取继续折腾下去的预算。2017财年的完整预算一如既往地没有通过,所以2016年大选前,美国国会就通过了一个持续决议案(Continuing Resolution)来支撑政府的短期运作,期限刚好到4月29日零点,也就是特朗普就职一百天当日。换言之,国会送给特朗普百日庆典的大礼很可能是政府关门!

所幸两党赶在大限之前实现了新总统上任以来的首次党际合作(bipartisanship),先是通过了一个为期一周的“临时开支法案(Stopgap Funding Bill)”,把Deadline推到了5月5日;接着又迅速完成了后续谈判,在30日晚间通过了第二个持续决议案,以一劳永逸地维持政府运行至9月30日本财年期满,总额达1.1万亿美元。

莫非是特朗普当选治好了美国政党恶斗的顽疾,让妥协与合作的美德复苏?还是2013年奥巴马政府关门带给两党的教训实在是太过于惨痛,让他们不敢再轻易玩弄边缘战略和瞪眼游戏?亦或是草根们终于展示了自己的力量和愤怒,让建制派们生怕再招恶名?真实原因可能令人大跌眼镜。

细看这份财政法案的内容,特朗普最著名的竞选承诺,也是他志在必得、反复要求、极力争取的美墨边境隔离墙建造费用,完全没有踪影。根据国土安全部部长约翰·凯利(John Kelly)的说法,国土安全部本打算今年4月或5月间从国会获得14亿美元的启动资金,以便有足够的时间寻找承包商,并在9月开工修墙。而现在,特朗普最快也只能今年9月再继续为他的墙争取预算了!

更加“打脸”的是,之前特朗普和共和党极力试图废除的奥巴马医改不仅没有被削弱,反而还获得了加强,美国国立卫生研究院(National Institutes of Health)、奥巴马癌症检测和矿工健康保险延期项目,共计增加了20亿美元的拨款。国防支出倒是如愿增长了,但仅仅增加了150亿美元,恰好是特朗普所要求金额的一半,而这还可能是出于极力要求这笔预算的共和党资深大佬麦凯恩的面子。特朗普得到的这份财政法案与其所要求的几乎全部背道而驰,难怪他怨念地表示“想关就关吧”。

但是特朗普不得不屈服。共和党在众议院虽然能勉强凑够216票(简单多数),但在参议院中却只有52票,而法案通过需要60票,因此民主党的合作是必不可少的。和提名大法官的规矩不同,财政法案无法用“核选项”强行通过,而必须获得五分之三的参议员支持。无怪乎特朗普还接着发推说想要推翻这条规则,抱怨“要么在2018年中期选举中选出更多的共和党参议员,要么现在将规则改成51%。”

此前,特朗普已经灰溜溜地同意把修墙经费从财政法案中撤出,还保证暂时不让旨在替代奥巴马医改的《美国健保法案》(AHCA)二度闯关。表面看上去威风八面、战斗力十足的特朗普,其实早就已经认怂了,不仅是对国会,而且是对他的共和党同仁。“政令不出白宫”的图景,已经隐约可见了。

无法收伏国会,注定一事无成

按照以往经验,共和党正处于空前有利的政治形势:同时掌握白宫和两院多数席位,拥有建党以来最大一次的国会多数党优势,拥有多数州州长职位、甚至是州议会多数,堪称美国历史上少见的大胜,《华盛顿邮报》甚至都称之为“一党专政(one-party rule)”了。再加上还在头一百天的“蜜月期”,要是放在以前,享有如此优势的总统应该得心应手,法案应当畅行无阻,不说政通人和,至少也有望治愈使华盛顿陷于瘫痪的政治滞塞。可是过去几年的变化已经让以往经验大半作废,特朗普这位“天降伟人”也绝非寻常思维所能理解,所以他所面对的困境真的是前所未见。

纵观各家媒体对特朗普第一个一百天的总结,即使最乐观、最力挺特朗普的观点也得承认,他所取得的政绩,包括退出TPP、禁止政府官员为外国政府游说、解除对能源行业的限制、将制造业和工作岗位重新拉回美国、打击暴力犯罪和非法移民等,基本都是依靠签署总统行政命令的方式取得的,上任一百天来,特朗普已经签署了25道总统令,比前任奥巴马多了6个,政策意义更是远甚。相比之下,他与国会合作取得的成绩仅仅只有成功任命尼尔·戈萨奇(Neil Gorsuch)为最高法院大法官一项,而这还是在突然空袭叙利亚于外、威胁动用“核选项”于内的情况下才实现的。

其他需要国会通过才能实现的重大竞选承诺,尤其是美墨边境隔离墙和替代奥巴马医改,则已经遭遇了明确失败。将隔离墙塞进财政法案试图冲关的做法险些招致政府关门,9月之前已经再无讨论可能;《美国健保法案》的失败则更为屈辱,坐拥众议院240席的共和党竟然由于担心缺乏足够支持而将法案临时撤回,连付诸投票的机会都没有捞到,实在令特朗普和共和党脸上无光。

美国智库学者斯坦·科伦德(Stan Collender)认为,“这是美国总统史上最失败的一百天执政,特朗普领导的白宫仍完全无法和美国国会建立工作关系。”虽然任期第一个百天的表现并非评价整个总统任期的良好指标,但一些危险的迹象已经暴露无遗了。

共和党分裂带来无尽麻烦

首先必须指出的是,美国几乎是世界上唯一结合了为宪法条文所明确规定的三权分立、强大的总统制和典型的两党制这三者于一体的国家,制度设计上的对立与制衡关系本身就制约着总统与国会的合作。与此同时,美国又是几乎唯一以柔性政党为主、缺乏强有力的党组织的主要国家,议员在国会投票时在很大程度上不受政党纪律约束,跑票现象时常出现,政党内部分裂十分明显,同属一个政党的总统和国会多数内斗不止的情况更是屡见不鲜。吉米·卡特总统也曾拥有民主党同时占据两院多数的“一致政府”,但他任上政府竟因预算悬崖停摆5次,最长一次长达18天,这一尴尬纪录直到1995年才被克林顿打破。相比之下,共和党的国会大佬们配合总统政策的积极性还要低于民主党,何况特朗普本质上又是个独立候选人,所以他与国会关系不佳也就不足为奇了。

当然,更重要的原因是美国政治衰败恶化了这一切。在奥巴马时期,我们就已经见识到了美国政治体系崩盘、治理能力不再到了何等程度,等待特朗普的只能是更糟糕的局面,对此谁都不会感到意外。令人有些意外的是,这一次敌人首先出现在了共和党内部。

茶党的直系传人——自由党团(House Freedom Caucus)忠实地代表着极端保守主义立场,在共和党内部不断兴风作浪。这个小团体虽然只有30多名成员,但却团结一致,因而有足够的力量封杀共和党的议案,而且丝毫不在乎共和党和总统出糗。结果就是发挥了四两拨千斤之效,把整个共和党的立场不断往极右拉扯。

此前,正是自由党团临时反水、拒绝合作造成了医改法案下马,气得特朗普发推大骂:“自由党团会伤害整个共和党议程,如果他们没有快速回到我们的队伍中,我们必须在2018年与他们对抗!”这一次,又是自由党团一手制造了本来并不危险的财政危机:该团体坚决要求削减为妇女提供健康服务的美国计划生育联合会(Planned Parenthood Federation of America)的拨款,民主党则坚决反对;甚至当特朗普自己都认怂撤回了建墙议题后,自由党团还是不依不饶,几乎僵持到了最后一刻,凭空制造出了许多紧张情绪,令人怀疑他们是不是想要做多黄金。

另一方面,代表共和党温和派的星期二集团(Tuesday Group)也一改多年来隐忍极右翼的立场,开始针锋相对。这可难坏了共和党领袖、众议院议长保罗·瑞安(Paul Ryan),他必须在两股毫无妥协余地、相互极端对立的势力之间维持平衡,结果顾此失彼,束手无策。瑞安的前任约翰·博纳(John Boehner)就是因为调和无方而黯然辞职,留下瑞安处理烂摊子:共和党空有国会多数,但内部空前分裂,动弹不得,“一党专政”有名无实。此次通过的跨党派财政法案以309票对118票通过众议院,但反对票中竟然有103票来自共和党,就是这一状况的最新注脚。

奥巴马时期,美国政府曾“关门”16天

深陷政治衰败难以自拔

相比之下,民主党倒是颇为团结一致。可是在美国已经持续多年的政党政治极化、否决型体制(vetocracy)、“为反对而反对”大行其道的情况下,党派合作简直难于上青天。此次政府免于关门也许只是因为2013年殷鉴不远,在推动总统真正想要实现的议题时,特朗普要想闯出局面,真的需要奇迹。

特朗普不是奥巴马,不懂得、恐怕也不愿意玩弄《纸牌屋》的那一套手法,对民主党和自己人进行威逼利诱。很难想象目中无人、逢人便怼、誓言清除华盛顿政治黑幕、打算“金猴奋起千钧棒,玉宇澄清万里埃”的特朗普,能够钻进小黑屋同建制派精英们进行幕后交易,这对依靠草根支持上台的他来说,无异于政治自杀。

退一步讲,以特朗普的性格和本事,能否交易成功也是未知数。上任一百天以来,事实已经多次证明:特朗普引以为豪的那套《交易的艺术》,应付商场也许有余,但拿来对付老奸巨猾的华盛顿政客,就尚嫌不足了。以特朗普首次驾临国会演讲时所受到的待遇(民主党议员集体拒绝起立鼓掌、女议员统一穿白礼服示威)来看,就算他打算亲自劝说,效果恐怕也不会太好。

更要命的是,就算两党愿意合作,也可能根本就找不到谈判对象。民主党对以茶党为代表的“反体制病毒”并不免疫,桑德斯引发的分裂和混乱同样去日未远,它现在只是比共和党崩溃得慢一点而已。混乱已经成了美国政治的“新常态”,本来就已经弱不禁风的美国政党机器正面临彻底解体的危险,国会群龙无首,正彻底沦为政客个人和利益集团的竞技场。

政党诞生的意义本来是将议会中的意见组织起来并加以领导,而现在,美国政治却患上了组织能力退化症。美国政党领袖本来就无法用刚性的党纪约束本党议员,而现在,他们已经无法控制本党、以及国会的分裂,甚至连“政党领袖”这个词都已经过时了,领袖们再也找不到追随者,几乎都成了“光杆司令”,议员们不对任何人负责,每个人都赤裸裸地追求个人利益,彻底把党派团结和国家利益这些饰词抛诸脑后。

政治混乱导致国会和政府难有作为,而这反过来又加强了民众对政治的厌恶和对政党的不满,结果催生了更严重的动荡和更高涨的民粹情绪,两者互相强化,拧成了死结。曾担任共和党预算助理的史蒂夫·贝尔(Steve Bell)就说:“从那场败绩中(指医改法案被撤回),你真正见到的是这个政党的巴尔干化。我们原本一直都还能粉饰团结,不过现在再也掩盖不住了。”

特朗普到底有多绝望

各类媒体对特朗普执政百日成绩连篇累牍的总结制造了一种错觉,让人以为这些混乱和衰败已经过去,撕裂了的美国社会似乎已经被治愈,美国政界和社会真的把恩怨抛诸脑后、在新总统领导下团结一致,翻开新的一页了。甚至美国股市都表现出类似的情绪:自去年11月大选以来,美股涨势强劲,被称为“特朗普涨势”,投资者们相信过去6年困扰美国社会的政治混乱将告一段落。

现在,美国人意识到自己太乐观了。医改法案受阻以及政府险些关门使人们痛苦地认识到:否决型体制和极化的政党政治不仅没有消失,反而愈演愈烈,政府治理失灵、政治机能紊乱的状况也有增无减。“虽然特朗普赢得了大选,但华盛顿还是那个华盛顿”。

当然,这并不是说特朗普已经完全无能为力了。事实上就在5月4日,众议院的共和党就终于凑足了所需要的票数,准备第三次冲击医改法案。问题在于,特朗普争取国会支持、推销自己的政策所需的交易成本可能将急剧升高,哪怕是为了说服共和党议员,特朗普都将被迫以牺牲自己原先的主张为代价。

如果这一趋势延续下去,特朗普将很快面临两种局面:要么陷入瘫痪、动弹不得,要么丧失设置政治议程的能力,被建制派的大佬们牵着鼻子走,后者将在国会中自行其是,无视白宫的声音与需求。

第一种局面非常现实,这正是奥巴马在任期最后阶段所遭遇的。尽管目前特朗普政府暂时渡过了关门危机,但在9月讨论下一财年预算法案时还将与提高债务上限问题撞车,政府关门的危险因之大幅上升,美国历史上的18次停摆中,有7次就是发生在9月30日,包括2013年那次长达16天的停摆。

3月16日,特朗普已经公布了自己的2018财年预算草案,其中将科技、教育等领域诸多项目的经费“腰斩”甚至彻底取消,例如美国国家环境保护局的预算被削减30%,农业部和劳工部削减21%,连教育部预算都削减了13%。这些无一不直指民主党的痛处,可以想见将在国会引起怎样的血雨腥风,连麦凯恩都认为“很显然,这个预算案不可能在参议院通过”。

特朗普公布的2018预算纲要各部门预算增减示意图/图片来源cnbc

到9月时,新总统的“蜜月期”早已过去,医改和税改等议题也将积累足够的戾气,特朗普将面临怎样的政治气氛,实在不堪设想。如果财政预算被否决,受到刚性约束的特朗普政府在接下来的整个财年里很可能都将一事无成,比奥巴马更加跛脚鸭。当然了,特朗普自己也发推表示政府应该“好好”停摆一次了。

第二种情况则是美国历史上几乎前所未见的,即使是格兰特总统和卡特总统也没有遇到过如此窘境,但现在的确已经出现了这种征兆。特朗普抱怨不已的临时预算案通过后,参议院民主党领袖(Chuck Schumer)就乐呵呵地表示,该法案“达成了很好的协议,反映了民主党的原则”,好像他们才是白宫的主人。拨款委员会委员、民主党参议员帕蒂·默里(Patty Murray)则补刀说,“但愿国会中的共和党人在下个预算议案中,也能做他们为这个议案所做的事:忽略特朗普的要求,与民主党人一起将它通过。”

不仅是民主党,共和党自由党团也显示出他们能够、而且乐于无视白宫。很有可能,这也是共和党主流派的隐秘愿望。有人甚至开玩笑说,自从特朗普上台后,美国已经从总统制变成了议会共和制。

这显然是一种夸张,但建制派架空白宫的前景已经近在眼前。特朗普在国会完全没有根基,因此不得不面对空前强势的国会领袖,不论其属于哪个党;决策过程可能会出现明显的割据特征,深耕某一领域的资深议员和游说集团们将各自占山为王,政党团结名存实亡,政治衰败还使不同利益集团诉求的重叠区域大大缩小。想通过任何政策,特朗普都不得不同这些大大小小的团体逐个博弈,整个过程必将极为痛苦而漫长,纵是身经百战的特朗普恐怕也难以忍受。在接受采访时他表示“我还以为当总统会简单些”,想必是对此已经深有体会。不知他是否已经对竞选总统心生悔意,又是否还想继续争取第二任期。

转向外交或是唯一选择

总而言之,在与建制派精英的博弈和斗争中,特朗普目前完全落于下风,而且看不到短期内明显改善的希望。他所能在国会实现的政策,只不过碰巧也是某些集团想要的,仅此而已;而他想推动的,又恰恰与建制派主流意见格格不入。今后,国会依然可以不断通过法案,甚至可能会有更多党际合作,但这一切都和特朗普没关系了,他所能做的就是不断地妥协让步,直到他在“葛底斯堡演讲”中承诺的一切全都面目全非。

随着本就难堪大任的私人幕僚团队内讧不断,特朗普所能依靠的智力和组织资源还可能进一步削弱,甚至可能再也提不出新的议题了。“禁穆令”由于不谙游戏规则而惨遭法院封杀、万亿税改计划竟然只有一张A4纸,这样的笑柄还可能越来越多。

目前,特朗普已经承诺、但还未实现的政策,尤其是医改、税改和基础设施建设,都是牵涉极广、极富争议,不与国会合作绝无可能实施。特朗普接受不了其中任何一个变成政治交易的牺牲品,可他手中的牌已经接近打光;在这种情况下,转向外交领域制造事端、博取筹码,就成为再自然不过的选择了。

这样做也符合美国一贯的政治传统。美国的政治斗争一向是国内重于国际,外交绝非政治舞台的主导议题,同英法等以外交为生命线的“老欧洲”国家完全无法相比。这一点,从美国民众、乃至政客对国际政治的无知中就可以一窥端倪。

既然特朗普毫不掩饰自己的孤立主义色彩、反复高唱“美国优先”,那么对他来说,为了国内政治利益而牺牲外交承诺就是再正常不过的事情了。事实上,特朗普自己的行事风格也助长了这种倾向:无论是出于商人习惯还是实用主义风格,特朗普政府的外交路线都偏好区域性的具体策略,本能地厌恶不利于讨价还价的多边框架。相比于牵一发而动全身的全球性战略,这种头痛医头式的局部政策更容易成为讨好国内的表演。

在突然袭击叙利亚的行动中,特朗普的这种风格已经体现得淋漓尽致。可以预见,今后这种投机式的行动还会更多。对中国来说,这绝非一个好消息。

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袁野

袁野

中国人民大学博士生

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来源:观察者网 | 责任编辑:小婷
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