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张释之:人大一地两检决定理据源自宪法规定

2018-01-02 13:59:00

12月27日,人大常委会表决通过决定,批准《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》。决定一出,香港舆论反映强烈,大律师公会更是深夜发表声明,宣称人大常委会决定未能提供任何法理基础,完全漠视及阉割《基本法》,严重冲击一国两制及法治。

1月2日,新范式基金会资深研究员张释之在香港媒体上撰文,称人大一地两检决定理据源自宪法规定,并表示“基本法制定以后并不是就一劳永逸,中央政府并不是就只能在基本法之外袖手,对香港发生的一切针插不入、水泼不进”,“人大常委会作为国家最高立法机关的常务机关,面对有关新的‘具体情况’,是完全有权就有关问题作出有法律效力的决定。这样的最高权力并不因制定了基本法就已被废弃。”

2017年11月18日,广东省省长马兴瑞与林郑月娥在香港签署了《内地与香港特别行政区签署关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》。(图/东方IC)

以下为评论原文:

人大常委会批准高铁西九站设立口岸实施“一地两检”合作安排的决定后,香港一众普通法法律精英再次深扒《基本法》各项条文,大律师公会寅夜发表声明,认为人大常委会漠视宪法和基本法相关条文和限制,“此举无可避免地削减本地及国际间对特区奉行一国两制及法治的理念及决心……已不能弥补地侵害了基本法的完整”。

大律师公会上述声明,虽然在提及基本法的同时也提及国家宪法,看似认同了中央政府及其官员近年在各种场合强调与重申的“宪法和基本法共同构成香港宪制基础”的论述,但究其实却正代表了本港法律界及许多人的偏执,即基本法是香港的“小宪法”,中央政府任何举措不能超出基本法规定,否则就是冲击和践踏一国两制。换句话说,声明虽提及宪法,但执着的却只是基本法而已。

然而这次特区政府与内地政府达成的协议以及人大常委会的有关决定,却确实不能在基本法中找到直接理据。因为出现高铁、因高铁而需一地两检是一个全新情况,是制定基本法时无法预见的。中央官员也并不讳言这一点,人大法工委副主任、基本法委员会副主任张荣顺对此已明言,港澳办主任张晓明对人大常委会表决文本的说明也并没有从基本法找直接理据,而只是说明有关内容并不违反基本法有关条文规定罢了。

面对新情况 人大完全有权作决定

事实上这次决定的理据“来头更大”,直接来自宪法规定。宪法第31条:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”众所周知,香港和澳门基本法正是依据本条规定诞生。对法律规定字斟句酌的香港法律界精英,委实有必要对宪法这条堪称“基本法之母”的条文内容认真研读。

国家据此设立基本法,基本法就必须得到捍卫和落实,这是肯定的。但基本法制定以后并不是就一劳永逸,中央政府并不是就只能在基本法之外袖手,对香港发生的一切针插不入、水泼不进。至少如今就出现了需落实一地两检的具体情况,人大常委会作为国家最高立法机关的常务机关,面对有关新的“具体情况”,是完全有权就有关问题作出有法律效力的决定。这样的最高权力并不因制定了基本法就已被废弃。

当然也许有人会因为上述解读而挑起打开了“潘朵拉盒子”的恐慌,认定先例一开,中央政府今后会循此例事事介入,逐步吞噬香港自治权利。要防止这样的联想和恐惧是困难的,毕竟谁也不能保证下不为例。但是制造此类恐慌既是杞人忧天,也对中央政府不公。

实际上,在香港土地上各国领事馆、外交专员公署建筑范围内,基于外交豁免权等,香港部分法律的效力并不能及。这虽是国际间约定俗成所致,但至少也说明香港土地上是有执行法律上的例外。不知何故,熟知法律的人士显然不屑理会这一点。

现在香港境内设立内地口岸区是新情况下出现的特例,中央政府如此隆而重之,动用最高立法机关以决定的方式处理,正是因为视此为鲜而为之的特例,完全是出于对一国两制的尊重与守护。这番显而易见的苦心为什么反而被曲解呢?

有香港法学界知名人士称人大常委会有关决定只是该机构的“行政决定”,体现的是所谓“人治”。这显示此等学者对主权国家的法律体系了解是何等有限。持此论者不妨浏览一下中国《立法法》。

根据该法第7条,人大和人大常委会是行使国家立法权的机关。依第8条第3项规定,特别行政区内的制度由法律规定。此所谓“制度”,不能只一厢情愿地理解为已全部涵盖在基本法中。第9条规定,包括特区制度在内的各事项,“尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规”。

据此,作为行政部门的港府和内地有关部门既已达成协议,人大常委会直接行使决定权加以确认。其中是否“人治”、如何“人治”,想必自有公论。

张释之

张释之

新范式基金会资深研究员

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来源:观察者网综合 | 责任编辑:李泠
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