6月29日，人社部和财政部联合公布了《基本养老保险投资管理办法》征求意见稿。意见稿中最博眼球的是将安排不高于30%的基本养老保险基金投入到股市中。外界猜测，在股市大幅震荡的情况下，国家出台这一方案，是一种救市手段。

对此，观察者网采访了华东师范大学社会保障研究所教授钟仁耀。钟仁耀教授是中国社会保障学会教学委员会副主任委员、中国社会保障30人论坛正式成员，在社保国际比较、养老保险等领域有着深入研究。

钟仁耀指出，养老金入市规定了30%的比例是借鉴了国际经验，并根据中国的国情提出来的。同时，钟仁耀还认为，养老金入市不仅有利于养老金的保值增值；还能稳定股市，扩大股市的资金供应量；更重要的是，它能促进中国资本市场创造出适合养老基金投资的金融产品。

以下是采访原文：

越来越多的人认为 养老金应该入市

观察者网：虽然十八届三中全会就提出“加强社会保险基金投资管理和监督，推进市场化、多元化投资运营”，但现在正值股市震荡，此时出台《基本养老保险投资管理办法》征求意见稿（以下简称意见稿），是巧合吗？能不能理解为一种救市手段？ 

钟仁耀：社保基金市场化其实是一直在讨论的一个话题。因为长期以来，我国对社保基金投入资本市场是有严格的控制。这主要是为了保障社保基金的安全。但是又产生了另外一个问题，就是它的增值收益很低，甚至跑不过CPI。所以有些年度养老保险基金的实际价值是在贬值。随着我国的资本市场越来越发达，规模越来越大，越来越多的人认为养老保险基金就应该进入资本市场，就应该市场化。

当然，现在社保基金进入资本市场与现在的股市是有一定关系。正好借这机会入市。应该说这个是一举两得的事情。一方面有利于股市的稳定。另外一方面，社保基金在股市比较低迷的时候进入，能够提高它的保值增值的能力。

仅30%养老金入市 是考虑中国股市的不稳定

观察者网：意见稿提出，不超过30%的养老基金可以投入股市。现在全国总共有3.5万亿养老基金，如果能够筹集到2万亿左右，那么按照上限30%，这意味着最高有6000亿元左右的资金将来要进入股市。这不是一个小数目，上限30%是如何确定的，是否参照了一些国际经验?

钟仁耀：这个30%确实参照了国外的一些做法。但另外一方面也是根据我国的国情提出来的。我国的资本市场规模相对较小，而且不完善不稳定。但是发达国家的资本市场，虽然有波动，但是是比较稳定的。所以当养老金进入资本市场，一方面能够达到保值增值的目的，另外一方面也能够保障养老金的安全。

在我国，当养老金进入资本市场以后，有可能会带来高回报高收益。但也会带来很大的安全风险。比如最近的股市状况。所以，我认为我们国家规定30%这一比例，一方面是有根据我国的国情。另外一方面也参照了国外的一些做法。

观察者网：您是社会保障国际比较研究的专家，那么据您的观察的研究，国外的社保基金或者养老保险基金入市有哪些成功的经验值得我们借鉴？

钟仁耀：社会保障基金入市或者市场化，主要是养老保险基金的市场化。为什么这么讲呢？因为在整个社保基金的积累过程当中，养老保险基金比例是占绝大多数的。而其他的社会保险制度，比如医疗保险、工伤保险，基本上都实行现收现付制。所谓现收现付制也就是说没有基金积累。没有基金积累也就谈不上投资入市。所以国外的社保基金入市更多的是指是养老保险基金的入市。

那么国外的养老保险基金为什么能够大规模地进入资本市场。因为这在国外是一举两得的事情。一方面它促进了资本市场的进一步发展。比如说资本市场上的资金供应量大大增加。另外一方面，也迫使资本市场进一步创新。

为什么这么讲呢？因为养老保险基金和其他基金不一样。他有两个基本特征，一个就是规模大。动不动就是几百亿几千亿甚至上万亿的资金。第二，他的投资周期比较长。不像有些资金是短期的，几个月就要带来回报。养老保险基金呢？比如说你从参保到退休一般都要过几十年的时间。所以基于这两个特征，就需要在资本市场上创造出适合养老保险基金投资的产品。

美国是一个比较典型的例子。美国在上世纪七八十年代，随着养老基金的入市，美国在资本市场上创新了大量的适合养老基金投资的产品。另外一方面也提高了养老金的投资回报率。所以它是一个双赢的做法。

那么，反观我们国家？由于我们国家的资本市场不完善，波动比较大，那么就是刚才所讲的一个话题，进入资本市场以后，有可能会获得高回报，但也有可能非常的不安全。虽然大家都在讨论，甚至越来越多的人支持养老金进入市场，但我们国家一直很谨慎，主要就是考虑到我国资本市场的一些基本特征，无法保障养老金的安全。

中国还没有适合养老保险投资的产品

观察者网：正像您所说的，人们担忧养老金投入股市会带来很大的风险，毕竟养老基金关系后半辈子的生活，那您认为该如何降低养老金入市的风险？

钟仁耀：社会保障基金进入资本市场主要是进入两个领域：一个是股市，一个是债券。国家在出台政策的时候一定要谨慎。政策不能多变。政策多变容易引起资本市场的波动。国家需要建立一个能够使资本市场稳定发展的外部环境。另外一方面，还要借鉴一些国外的经验，比如说要建立创新一些适合养老保险基金投资的品种。但是我们国家现在没有这种适合养老保险基金投资的产品。

养老金全国统筹还没有时间表

观察者网：意见稿中提出，由各省作为基金管理的委托人，国家养老金管理机构作为受托人，商业银行作为托管人，投资管理机构负责养老基金资产投资运营，怎么理解这样的政策设计呢？

钟仁耀：这个政策的管理体制看上去非常复杂。但这也是比较适合我们国家资本市场的基本特征。因为我们国家的资本市场不完善，所以需要多方介入管理。多方介入管理的好处在哪里呢？相互制衡。如果只有一家单位进行全过程的管理，那么容易出现问题。而且一旦出现了问题，也很难被发现。现在实行多方管理，能够使出现问题的概率降低。即使出现了问题，也能够及时的被发现。这也是与我们国家的资本市场相适应的一个做法。这是第一点。

第二点，各省作为养老保险基金的委托人，为什么？因为我们国家现在基本养老保基金的统筹是在省一级。所以由省一级政府作为委托人。如果将来实行养老基金全国统筹，那么就不存在这个问题。我觉得。省一级政府作为养老保险基金的委托人是一个权宜之计。我们国家的基本方针已经确定，要实现养老基金全国统筹。但是具体的时间表还没有。

观察者网：各省对国家层面统筹养老基金一般持什么样的态度？相比于现在的省级统筹，国家层面来统筹有什么积极作用，有没有消极影响？

钟仁耀：大家都认为实现全国统筹有一个很大的好处：当劳动力跨省流动的时候，养老保险基金的转移问题就不会再成为问题。现在就有这个问题。比如你现在在上海工作，过几年去北京工作。那么就存在一个问题：你要把你的养老保险关系从上海转移到北京。在转移的过程当中的会发生各种各样的困难。那么如果实行全国统筹以后呢，这个问题就不存在了。但为什么迟迟没有实现全国统筹？我个人觉得，这个阻力还是来自某些地方政府。为什么呢？因为将来假如实现养老基金全国统筹。各个省的养老基金就要上交给中央来统一管理决策，地方政府只有落实和执行中央政策的职责，没有决策的权力。

观察者网：刚刚您也谈到，意见稿中设计的管理制度是多方管理。那么一些主要发达国家对于社保基金的管理是怎样的？

钟仁耀：很多国家曾经在社会保障管理体制发展过程中都面临着我们国家目前存在的多头管理的状况，包括英国，包括美国，包括日本。这种多头管理带来了很大的问题。各个机构之间的社会保障政策难以衔接和协调。所以很多国家在意识到这个问题的严重性之后，就把社会保障基金的主管部门进行了整合。因而现在基本上是由一家社会保障机构来统一管理社会保障基金。

我们国家为什么实行多头管理呢？这实际上是一种历史长期形成的一种体制。大家都意识到这种多头管理并非一种理想的管理体制。它也带来了很多问题，比如说刚才讲到的各种社会保障政策之间的不协调、不衔接。由于各个主管部门之间没有达成充分的共识。所以会导致政策之间不协调甚至整矛盾和对立。虽然大多数人都觉得多头管理机构应该整合，但其难点在于什么？就在于利益，部门之间的利益。大家都不想整合成一个部门。

没必要新成立养老金管理机构

观察者网：意见稿中提到，在实际运营中，受托的国家养老金管理机构要负责养老金的风险管理和绩效评估，以及托管机构、投资管理机构的选择、监督和更换。那么，关于这个受托的养老金管理机构，是重新成立一个专门管理养老金的机构，还是由全国社保基金理事会作为受托机构？

钟仁耀：我个人认为没有必要重新成立一家养老金管理机构。我觉得应该由全国社会保障基金理事会作为受托人，全权负责社会养老保险基金入市。

因为全国社会保障基金理事会从成立到现在已经有15年的时间。可以说，已经积累了丰富的经验。全国社会保障基金从2002年开始就进入资本市场，进入股市和债券。从2005年开始就进入了海外市场，包括美国市场。所以它在投资方面的已经积累了比较丰富的经验。而且，据全国社保基金的数据显示，2014年社保基金的收益率达到 11.43%，自社保基金会成立至2014年末，基金累计投资收益额5580亿元，年均投资收益率8.36%，超过同期年均通货膨胀率（2.42%）5.94个百分点。所以我觉得，应该由全国社会保障基金理事会作为受托人全权管理养老基金。

养老金入市 对股市是利好消息

观察者网：意见稿已于6月29日在人社部、财政部的门户网站公布，7月13日是征求社会意见的截止日期。您觉得正式规定将在什么时候出台？出来之后,可能对股市产生什么影响?

钟仁耀：这就要看征求意见的具体情况。如果此次征求意见过程中没有太大的反对意见。这个方案的应该能比较快地出台。但如果存在各种各样强烈的反对意见，那么我觉得主管部门会谨慎地考虑，认真修改之后再公布。至于对股市的影响，我个人认为这会是一个利好消息。因为这让股市的资金流量会大大增加。

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