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周振华:超大城市想控制人口,不能在保持既定总量下进行

2019-06-22 08:47:30

【中国城镇化一直都是舆论关注的重要议题。2018年初,国务院批复《上海市城市总体规划(2017-2035)》,明确上海建设卓越全球城市的战略定位。中国崛起过程中,需要有一些城市来充当全球城市、担任全球资源配置的角色。

同时,国家整体战略布局建设京津冀、长三角、珠三角三大世界级城市群。《长三角一体化发展规划纲要》出台在即,《粤港澳大湾区发展规划纲要》已正式发布。今年发改委的《新型城镇化建设重点任务》和国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》这两份重要文件,对大城市落户、中小城市发展、城乡融合等问题释放重要消息。

观察者网就此采访上海经济学会会长、上海全球城市研究院院长周振华,以下为采访全文:】

观察者网:上海有了全球城市的战略定位,但另一方面从国家整体战略来看,提出长三角一体化规划,上海又位于这一区域的核心,那么上海未来的发展如何处理好全球城市与长三角一体化的关系,两者之间是否可以相辅相成?

周振华:这两者不仅相互促进,而且就是一体的。全球城市本身是一个动态发展的演化过程。这个过程伴随空间拓展,最早从城市的中心城区体现,比如CBD、金融城,接着拓展到郊区,使中心城区和郊区形成空间单元,然后再进一步把周边的一些城市有机组合起来,也可以说是“全球城市区域”或“大都市区”,突破了原本的行政区域范围。现在是更进一步的空间拓展,成为“巨型城市区域”,规模相当于长三角区域一体化。

上世纪七八十年代,当纽约、伦敦等崛起为全球城市时,确实是一枝独秀,与周边城市没有太大关联,且周边城市之间主要是本国内部的经济联系,只有纽约、伦敦等高高在上,是全球的经济联系。但现在观察,就会发现纽约、伦敦、东京、巴黎等全球城市都融入到它所在的区域中去,与周边城市形成高度的功能分工、连接和集成,以一个区域代表国家参与全球竞争合作。

一个城市本身不可能成为全能城市,什么功能都有,也不能成为超能城市,什么功能都是最强。当它发展到一定程度时,必然会有部分所谓的“非核心功能”疏解到周边城市,但并不是说这些“非核心功能”不需要或不重要,只不过相对于全球资源配置这一核心功能而言,属于次一级功能。

因为太多功能叠加会出现空间拥挤的排斥效应,即一些“非核心功能”排斥“核心功能”,比如上海原来讲“四个中心”,现在又加入“科创中心”,那要怎么加进来?科创中心的发展需要空间,但原来四个中心将空间几乎占满了,所以不把某些功能疏解出去,新功能就无法进来,互相之间一定牵制。但是,非核心功能又是必需且重要的,一旦取消将导致城市运转出现问题,所以要借助周边区域,这在空间经济学中叫“借用规模”效应。城市与城市之间,一方借用另一方的功能就等于借用相应的规模。周边城市为上海提供相应功能和服务,但又不占空间了。

全球城市发展到一定程度,空间就会拓展。这要回到全球城市本身的演进过程了,它有不同版本,最早是上世纪七八十年代的1.0版,也就是弗里德曼、萨森描述的世界城市、全球城市,主要功能是经济功能。弗利德曼分析的主要对象是跨国公司总部,萨森则重点分析全球的生产者服务业,都是经济部门。

到上世纪90年代,文化功能开始加进来,当时伦敦、纽约、东京都提出过文化发展战略,将经济和文化融合起来。这是有内在规律的,城市的功能性机构集中了高管、高收入人群,他们对文化的需求很大,城市就需要有文化供给,相互之间共生共荣、配套融合。这些全球城市的文化功能都很强,在文化艺术方面的排名和经济的排名都差不多。

2008年金融危机后,这些城市又不约而同地提出科创功能,将科技创新作为城市的重要驱动力,因此进入全球城市3.0版。

要注意的是,全球城市伴随的空间拓展,不是“城市摊大饼”,而是将功能往外疏解,形成功能高度联结集成的区域来支撑新功能和核心功能。所以上海全球城市建设恰好寓于长三角一体化之中,离不开长三角一体化。讲句大白话,上海不可能在6000多平方千米的市域面积中建设全球城市,尤其现在提出“五个中心”再加国际化大都市,这么多的功能叠加仅靠上海市域是建不起来的。

观察者网:现在提大湾区、城市群之类的区域建设,而上海提全球城市,和前者相比如何凸显核心竞争力?城市群里面,相互之间可以互相补齐短板。

周振华:这个问题要分开来看,区域发展中如果没有一个全球城市,尽管相互之间可以功能互补,但层级水平提不太高。全球城市就像是高原上的高峰,其高度的全球连接和全球资源配置功能,会把整个区域带动起来,提升区域的能级。一个区域中,如果没有这样一个全球城市发挥核心作用,很有可能成为丘陵。上海作为全球城市对全球的连接,其实也会疏导到长三角这个区域中去,并不是单纯的上海参与全球资源配置。上海融入长三角就意味着要把长三角作为全球资源配置的大平台。

观察者网:还有一个概念叫“都市圈”,比如以上海为中心,到周边地区的距离大约是 “上下班通勤”的范围,把一些人口和功能疏散出去。但如果跟世界上的全球城市相比,我们的人口流动有一个问题,就是户籍制度。今年发改委跟国务院都提出,全面放开大城市、中小城市户口和放宽特大城市落户限制,这给外界振奋挺大的,有不少人甚至将此称为“废除户籍”的前哨站。您从上海发展全球城市的角度来讲,对这个政策有何看法?

周振华:从区域发展来讲,都市圈的数量在长三角有好几个,有围绕上海的,也有围绕南京、杭州的。都市圈不能无限扩大,一定会受到范围限制。在都市圈里面,同城效应下的人口流动,往往分成工作人口和居住人口,这个人居住在A地,工作则是到B地,形成每天上下班通勤模式。今后在上海周边也可能也会形成这种模式,上海房价高,周边城市房价低,人们可以在周边买房,到上海工作,通勤很方便,反之亦然。

至于涉及的人口户籍问题,讲到底是公共福利问题。在分税制下,根据地方税收来支付公共服务和建设公共设施,水平可能会不太一样,如果全国统筹就不存在这个问题。

今后的主要问题是基本公共服务如何实现一体化?不可能所有服务都一样,只能在保证基本的情况在,在有些方面进一步提供便利,比如异地医疗结算等。人们在上海看病,但医保关系不在上海,如果结算便利,也就不影响人员流动了,反过来也是如此。

有些非基本福利可以通过市场化供给,由市场提供一些比较高端的服务来弥补。国外普遍也是这种模式。大家比较平等地享受基本公共服务,但有些非基本公共服务则根据个人收入水平、支付能力来实现。资源是可以扩展的,比如上海一些好的医疗资源完全可以和周边城市搞联合医疗体,让当地也有比较高端的医疗服务;教育培训也是,上海的名牌大学在周边建分校,联合办学等,这就不一定非得到上海才能享受到这些服务。人们可以在当地享受比上海低的生活成本,但同时通过个人购买力,也能享受到比较好的服务。在这种情况下,人员流动今后会更自由。

当然,取消户籍制度更加促进人员流动。对上海而言,我们在分析人口问题时可能要有超前眼光。在“十五”“十一五”“十二五”期间,确实有大量人口流入,受教育程度普遍较低,客观上也造成幼儿园、中小学等教育资源紧张。但我们以前做过预测分析,这种情况可能也就是到顶点了,未来的人口走势,即便不采取很严格的控制措施,也会往下走。

原因是,第一,其他城市也在快速发展,特别在长三角,不要说大城市,连一般的中型城市发展建设都很快,造的房子、居住小区周边环境配套也和上海差不多,也有大量吸收就业的岗位。当上海生活成本提高时,人们就会比较选择。所以,从中西部或农村转移出来的劳动力会分散化,不再像以前那样高度集中在上海等大城市。其实市场机制已经在进行调节,生活成本高、就业比较难,自然会出现分流。

第二,中国人口增长己到了拐点,今后的新增人口数量在趋弱,农村劳动力转移的高潮已经过去;现在城市化的比例已经比较高,只不过是没有深度城市化而已,因此不像以前那样在较低的情况下会一瞬间增长很快。再者,现在乡村振兴、新农村建设等,从事农业或和农业相关产业的收益也在提高,吸引一部分人回到农村或在当地不出来,像浙江一带的农村就非常好,西部地区可能条件相对恶劣,转移出来没问题。

综合考虑下,我认为,今后面临的可能不仅是人才争夺,而且可能是人口争夺。当一个城市的人口不能增加时,城市活力就会趋于下降,所以上海在融入长三角过程中,加大人口流动,适当增加一些人口,有助于保持城市活力,也有助于调整人口结构。

观察者网:上海每年有几十万高校毕业生,需要解决就业,但同时又面临高端人才缺口,另外现在全国大中型城市放开落户“抢人”,使高校毕业生分流,这样的人口流动变化会给上海带来一些什么影响?

周振华:现在不仅是人才的问题。对上海来说,全球城市绝对是需要高端人才和一般劳动力达成合适的配比,因为不管是高管还是精英白领,都有相应有其他劳动力为其提供服务,从家庭服务到工作配套都需要,就像一栋大楼里面都是白领,没有保安、没有保洁、没有快递,这栋大楼无法运转,所以上海也不能老盯着吸引人才。不仅大学毕业生,哪怕不是大学毕业生,普通年轻人都应该吸引进来。

当然有的人会说,进来两个年轻人带来四个老人这么办?这些我们也都分析过,一是这种情况的比例不会很高,尤其是外地的,老人到上海帮忙带小孩住一段时间是有可能,但真正搬到上海、在上海养老临终的情况相对较少。再说,即便如此,也是增加某种需求,比如养老看护。

我们对超大城市人口规模适当控制和人口结构调整问题要动态化处理。即使要调整人口结构,也不能在保持既定总量规模的情况下进行调整,这是没法操作的。新人口要进来、大学生要留下来,但上海的老人绝大部分不会出去,所以不突破总规模,结构是调不过来。只有把它看成动态模式,即未来趋势可能是这样的人口总规模,但现阶段只有先突破人口规模,才能在增量中调节结构。而且从新生人口增长来讲,吸引更多人后,某种程度可以为今后人口的正常循环过程提供一种保障。

图片来自上观新闻

观察者网:去年有一篇非常火的自媒体文章叫“上海为什么在这次互联网发展中掉队”,外界好像忽然发觉为什么BAT都不在上海,阿里在杭州、腾讯在深圳,一些风创公司在北京,而回头看上海还是相对比较传统的金融业、服务业或制造业,所以就认为上海在这次科技大潮中掉队了。当然这篇文章本身是以偏概全的,但对上海未来几十年的发展战略定位,尤其科技也是全球城市的条件之一,您如何看待这样的现象?

周振华:研究城市要研究一个城市的生态,每个城市的生态不太一样。现在上海的城市生态可能不太适合一些冒险性或颠覆性的一些产业发展,因为没有丛林竞争的生态环境。也许有人会讲上世纪30年代上海不是还称“冒险家的乐园”吗,这个问题我们也已经研究过,当时上海能成为冒险家的乐园与租界有很大关系;不同的租界共存于同一个城市,形成很多的缝隙和灰色地带,但现在已经不具备这个条件了。长期以来,上海传承下来精神,既是开放,海纳百川,又是讲规矩、讲信誉,从而造就了一种独特的城市生态。也就是,既欢迎外面进来,又讲究可预期性,要相对确定性。

另外,上海的国有程度比较高,不仅有当地的国资国企,还有央企。这些企业就不适合冒险突破,因为国有资产首先要保值增值,承担社会稳定等功能。在这种环境下,民企的发展就显得很困难。因为一个生态圈中,就这么多的阳光空气资源,某几个主要物种已经发展起来后,对其他物种一定会形成干扰,影响其发展。

但在深圳等其他城市,没有主要物种先行占据,民企就可能较顺利地发展起来。这里涉及到经济学的“准入”概念,这里的“准入”不仅是政府以管制手段设置门槛,还有一些是客观存在的准入门槛,就是说,这个地方或领域已经有先期存在的企业占领了,作为后来者就必然面临准入门槛,只有水平超过它,才能进入这个领域。否则即便进入以后也站不住脚。

现在上海很多领域,大量国企或外资已经占领,民企再想要挤进去的话成本很高,客观上市场准入门槛就很高。

另一方面,这篇文章还关系到价值判断,就是上海有没有失去这样一次机会。但价值判断其实是很难讲的,只有适合自己的东西才是最合适的,很难存在一个适合每个人的共同价值判断标准。这一轮的互联网信息技术可能更符合深圳、杭州的城市生态,并且发展起来。对上海而言,我的观点是,要看到上海是否具有这方面的比较优势,因为是否适合就在于比较优势有没有得到充分体现。

如果上海在这一轮发展中,仍按照自己的比较优势在发展,比如集聚更多的跨国公司总部、金融机构,完善金融市场,发展贸易中心、航运中心,这也完全可以。杭州互联网金融发展比上海好,上海不需要去找差距补短板。

上海金融中心平台搭起来,功能发挥出来,杭州互联网金融是对上海金融中心的一个补充。互联网金融讲到底还是信贷关系,只不过借助了IT网络的信贷,但互联网金融代替不了资本市场,也代替不了金融服务。所以,杭州发挥自己的比较优势,上海和它形成功能互补就可以了。上海要改变观念,不是所有东西都要比人家好,才能体现大城市的优越,不是这么回事。

在长三角一体化发展中,更多的是上海和周边城市的水平协同分工,而不是垂直分工。垂直分工是上海什么都好,把差的产业往外转移,让周边和上海接轨,接受上海辐射,是一种梯度转移。长三角一体化发展不是这种模式,而必然是水平分工。水平分工意味着,像纽约周边的波士顿、费城等城市的某些功能、产业领域要超过纽约,波士顿的大学就超过纽约的大学。上海今后肯定也是如此,周边城市在某些方面超过上海非常正常,恰恰这样,上海才能与他们形成功能互补。

要用新的理念来看问题,不能老是只看上海自身,不能上海作为全球城市就什么都要比别人强。上海IT产业不如深圳,现在要赶也赶不上,上海的比较优势也不在IT产业,是在生物医药,配套性比较强,只是目前尚未作出规模。而且从产业领域来讲,新材料、生物医药也不是上海的独占优势;上海的独占优势是医疗保健、教育培训、文化创意,但这几个领域现在最不开放、产业化程度最低,因为这些领域和公共服务联系在一起,情况比较复杂。不像国外的一些情况那么简单,公立医院满足基本需求,私立医院能提供高端服务的。但我们能提供高端服务的大多是公立医院,这又和户籍等挂钩起来,这些制度安排在当时的实际情况下好像蛮合理,但一旦安排后就形成路径依赖。公立医院都是国家投资,不为老百姓也讲不过去;而且投资建设就这么多,需求量却是全国的。其实,上海可以在体制上进行突破,让更多境外医疗机构进来。

上海自由贸易试验区 图片来源IC Photo

观察者网:现在这个试点进行得如何?而且中国提出的进一步开放措施中就提到了医疗、保险、金融等领域。

周振华:我们在自贸试验区新片区研究中曾提出一个设想,能否引入境内关外的服务贸易内容,例如医疗、教育、文化创意等。这就相当于不用出国门就可以享受国外看病、就学,应该讲,有这方面的需求。

与其让这部分需求外流,完全让人家去赚这个钱,不如让这些服务贸易到自贸区新片区来,还可以解决我们国内的一部分就业问题。因为这些新兴服务贸易都需要配套的住宿、餐饮、交通等等。我们搞进口博览会,除了货物贸易进口,也应该有服务贸易进口,而这需要有当地存在,即引进相应的服务机构,让其在境内关外运作。

观察者网:感谢周老师接受我们的采访。

本文系观察者网独家稿件,未经授权,不得转载。

周振华

周振华

上海市经济学会会长

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来源:观察者网 | 责任编辑:朱敏洁
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