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邹志强:内外多重困局阻碍土耳其崛起

2017-03-13 18:06:43

文/观察者网专栏作者 邹志强

近年来,中东地区大国土耳其面临着政治、经济、安全与外交上的多重挑战,“经济奇迹”、“安全神话”以及“民主样板”的形象纷纷破灭。国内政局动荡有所加剧,经济持续疲弱,安全局势不断恶化,外交困局依然难解,与美国、欧盟、俄罗斯等世界大国的关系出现重大危机或调整,土耳其正以自己特有的方式不断搅动着地区局势的发展变化。

土耳其面临的内外多重困局使其十余年来持续崛起的势头受到严重打击,“土耳其模式”的失灵也加剧了本国及中东地区国家发展方向的迷失。当前土耳其总统制修宪改革正在加快推进,总统埃尔多安的威权统治势不可挡,但强人治国能否有效应对内外挑战、重现崛起势头依然存在未知数。

埃尔多安

国内压力空前增大,埃尔多安强势治国

2016年以来土耳其热点事件频发,国内政治格局经历重大变化而动荡加剧,经济陷入失速状态始终难以扭转,日益增强的威权化倾向与严峻的安全形势使国内陷入持续的紧张状态,土耳其政府维持国内稳定的压力空前增大,能否有效化解当前面临的诸多矛盾决定着其国内局势的演变。

未遂军事政变暴露出土耳其国内的深层次矛盾和危机,改变了国内政治生态。埃尔多安和土耳其政府在平息政变后,借机整肃异己,巩固正发党的执政地位,并迅速把矛头指向“居伦运动”,据此在全国范围内实施了大规模的清洗行动,在军队、内务、警察、司法、新闻、教育等领域波及高达10余万人,土耳其国内的政治压制也被认为达到了一个新的高度。

经过此次政变冲击,正发党的独大地位更加巩固,共和人民党、民族行动党等反对党均受到不同程度的打击,制衡能力大为削弱,人民民主党在打击库尔德人势力的大氛围下更是失去了支持基础,同时军方势力进一步遭到削弱。

频繁发生的恐怖袭击突显了土耳其国内严峻的安全挑战。2016年以来土耳其国内的暴恐袭击呈现常态化趋势,首都安卡拉、第一大城市伊斯坦布尔成为重灾区,东南部靠近叙利亚的边境地区也频频发生恐怖袭击,国内安全压力急剧增大。特别是2016年6月伊斯坦布尔阿塔图尔克国际机场自杀式爆炸、12月19日俄罗斯驻土耳其大使卡尔洛夫遇刺身亡、伊斯坦布尔夜总会跨年恐怖袭击等均造成重大伤亡与恶劣影响。

土耳其境内发生的爆恐袭击大多来自于“伊斯兰国”组织和库尔德人分离组织这两股势力。沦为全球恐怖袭击的重灾区,对土耳其的国际形象、社会稳定、经济发展以及内外政策造成重大打击。

再次,土耳其经济陷入失速状态而蹒跚前行,疲弱态势始终未有明显改观。经济增速大幅下滑,近年来土耳其的经济增长率一直徘徊在2%-4%之间,2016年第三季度更是首次出现负增长,全年经济增长只有约2.7%。通货膨胀率、失业率一直维持高位,近年土耳其通货膨胀率多在7%以上,个别年份甚至高达10%,远超正常水平和政府的控制目标(5%),失业率高达10%左右。

货币不断贬值,外债规模特别是短期外债水平持续攀升,2015年土耳其里拉对美元贬值了14%以上,2016年又贬值了18%。埃尔多安甚至呼吁民众将手中的外汇兑换为里拉或黄金以支撑本国汇率稳定,并寻求与贸易伙伴使用本币结算。低增长、高通胀与经济手段的不足深刻反映了土耳其经济发展遭遇瓶颈、动力丧失以及发展模式的不可持续性。

总统埃尔多安的权力地位日益稳固,强人治国势不可挡,总统制修宪进入“快车道”。埃尔多安早已成为正发党内的绝对领袖、国家政治生活中的实权总统、国内危机中的焦点人物以及重大活动中的国家代表,集权化倾向日益明显。2016年5月土耳其总理的更换正是在埃尔多安威权化增强与推动总统制改革大背景下的必然产物。新总理耶尔德勒姆成为埃尔多安政策的忠实执行者,积极协助推动总统制修宪。

耶尔德勒姆为4月份的修宪公投造势

2016年12月,正发党正式向土耳其议会提交宪法修正案,其主要内容就是改议会制为总统制,从宪法上赋予总统实权。埃尔多安表示,总统制将为土耳其带来稳定,帮助处于恐怖威胁和内部冲突之中的土耳其重新恢复稳定。2017年1月,土耳其议会通过了宪法修改草案;该草案还需通过全民公投方能生效,而公投已经定于2017年4月举行。面对内外挑战,埃尔多安日益倾向于强势治国,但土耳其国内政治的包容性正日益丧失,围绕埃尔多安本人的社会分裂与对抗也不断扩大。

外交政策更趋务实,但困境难改

中东剧变发生后,土耳其由于实力不足和战略误判遭遇严重的周边外交困境。在屡遭碰壁之后,2016年土耳其的外交政策出现重大调整,更趋务实和理性,但依然呈现出强硬与一意孤行的一面。当前土耳其打击库尔德人势力、发挥地区性大国作用的目标和野心未变,其外交困局虽有所好转,但面临的风险也随之增大,主要外交政策目标能否实现依然未知。

首先,借难民危机与欧盟讨价还价,土欧裂痕加大,入盟进程陷入危机。2016年3月,土耳其与欧盟达成难民问题协议,但后期落实效果不佳,并形成了新的争议。土耳其原本希望将难民协议作为推动入盟的新抓手,但丝毫没有起到预期的积极作用;而欧盟认为土耳其故意以难民问题相要挟,对土耳其的不信任甚至是厌恶明显上升,多个欧盟国家明确要求停止入盟谈判。

未遂军事政变发生后,欧盟对埃尔多安政府的指责不绝于耳,本已紧张的土欧关系更趋微妙,欧洲议会还投票决定冻结土耳其的入盟谈判,土加入欧盟的前景更加遥遥无期。土耳其政府也逐步对加入欧盟失去耐心,埃尔多安多次表示土耳其不会无限制地等待欧盟的决定,2023年是最后期限;并表示加入欧盟不是唯一选择,正研究加入上合组织,发出了放弃入盟的信号。

其次,与美国龃龉不断,美土关系若即若离,引渡居伦与库尔德人问题成为美土关系中的两大主要矛盾。土美关系的矛盾首先是对库尔德人的政策冲突。土耳其认为,叙利亚库尔德民主联盟党(PYD)下属的“人民自卫部队”(YPG)属于恐怖组织,指责美国在反恐问题上使用“双重标准”。未遂政变发生后,“美国支持论”猜测以及引渡居伦问题的争执加剧了双方的信任危机,土美两国关系急转直下。

土耳其要求引渡居伦,而美国坚持“按程序办”的态度激怒了土耳其政府,甚至因此一度关闭了因吉尔利克空军基地,而美国开始将部署在该基地的战术核武器秘密转移到罗马尼亚。在此背景下,土耳其不断释放强硬信号,包括放弃加入欧盟、退出北约、加入上合组织等。面对土耳其的抱怨及其向俄罗斯靠拢,西方国家不得不寻求与土耳其转圜关系,美国、欧盟与北约高官相继访问土耳其,希望通过重申盟友关系与安全承诺来安抚、稳住土耳其。

再次,与俄罗斯缓和关系,加大务实合作,对地区国际关系产生重大影响。未遂军事政变后土耳其与俄罗斯关系迅速修好,由对峙和制裁转而开展实质性合作。在俄罗斯牵线之下,土耳其与俄罗斯、伊朗就解决叙利亚问题达成了共识,形成了新的“三国同盟”,共同推动叙利亚实现停火与和谈,对叙利亚问题及地区国际关系产生了重大影响。

土耳其总理耶尔德勒姆甚至表示,如果有必要可以向俄罗斯开放因吉尔利克空军基地,之后土耳其还与俄罗斯商洽购买S-400防空导弹系统。土俄关系的转变与升温甚至引发了土耳其是否会“弃美投俄”的猜疑与争论。土俄在叙利亚问题上的合作并没有因12月的俄驻土大使被刺杀事件而受到影响,俄土伊三国国防部长与外交部长继续在莫斯科就叙利亚问题进行会谈,为解决持续数年的叙利亚冲突划定路线图。

普京与埃尔多安

最后,通过与地区内外大国缓和关系、出兵叙利亚等方式改变了在地区事务中一度被边缘化的状况。一方面,打击库尔德人势力成为土耳其地区政策的首要考虑,为此出兵叙利亚和伊拉克北部,不顾各方反对持续开展越境军事行动。2016年8月土耳其军队发动“幼发拉底河之盾”军事行动,在叙利亚北部建立了自己主导的“安全区”,阻止了库尔德人势力在叙利亚北部的汇合。同时,土耳其坚持在伊拉克摩苏尔以北巴希加地区驻军,并强硬要求参与解放摩苏尔的战役,为此伊土两国相互指责,甚至召回大使。

另一方面,土耳其对叙利亚问题的立场大幅缓和,不再要求推翻巴沙尔政权,并谋求与伊朗、以色列等国改善关系。在叙利亚问题上形成了俄土伊三国合作机制,2016年12月三国在莫斯科就共同推动叙利亚实现停火及其和谈进程达成一致,2017年1月和2月共同促使叙利亚政府和反对派代表在阿斯塔纳举行了两轮直接会谈,这也推动了日内瓦和谈的重启。

内外困局相互交织,崛起前景难言乐观

当前土耳其面临着政治动荡、经济疲弱、安全恶化与外交困境相互交织的多重困局,凸显了其国家治理体系中的深层次矛盾及政策缺陷。内外困局相互交织,改变了国内相对稳定和积极的发展预期,诱发失序与动荡,而国内问题也直接影响到土耳其的国际影响力和参与地区事务的能力,在过于雄心勃勃的地区野心面前,其原本较为自信的经济实力也逐步成为软肋。

首先,国内政治持续动荡使经济问题没有受到应有的重视,围绕埃尔多安个人的政治纷争对国家与经济发展均造成了负面冲击。正发党的选举霸权与埃尔多安的集权倾向既使之忙于经营政治权势,而相对忽略了经济问题,也降低了推进经济改革的动力。近年经济出现问题后国内局势也出现了动荡,大规模、持续性的群体抗议活动不断涌现,出现政治动荡与经济疲弱相伴随的现象。对现状的不满与对未来的焦虑使国内民众很容易受到有关政治议题的影响,使偶然性的社会事件转化为大规模的政治焦点问题。同理,埃尔多安与正发党政府希望依靠自身相对强大的民意基础来应对国内政治纷争等议题也难以从根本上解决问题。

其次,经济持续疲弱影响到正发党和埃尔多安的国内政治地位,使其保守化倾向进一步增强,转而更加依赖于宗教/意识形态、民族主义(库尔德议题)、政治斗争等来维持和提升自身影响力,结果却加剧了国内本已存在的军政、教俗、安全等紧张关系。优异的经济发展成就是正发党与埃尔多安长期执政和获得民意支持的重要基础,而“经济奇迹”的破灭动摇了正发党的执政基础,使其失去了一个重要砝码,面对内外困局与压力自然转向运用民族主义等非经济议题来巩固和维系自身地位,保持主动性和话语权。当前土耳其似乎并没有充分认识到本国经济问题的严重性及其根源,而总是首先将之归因于外部经济环境与周边局势的恶化。

再次,经济持续疲弱加剧了土耳其外交目标与能力之间的落差。中东剧变以来,土耳其并没有很好地运用其地缘政治与软实力,过于自信和宏大的外交抱负与冒进政策遭到国力不足的严重制约,无力充当中东地区秩序的塑造者,在地区事务中不断碰壁甚至引火烧身,糟糕的周边环境也严重冲击了土耳其自身的安全与经济。

另一方面,“经济奇迹”的破灭与国内局势的动荡相互作用,既限制了土耳其介入周边地区事务的能力,也打击了“土耳其模式”的外部吸引力,内部经济不振与周边外交困局共同导致“土耳其模式”的危机甚或破产。经济从高速增长的坠落不但削弱了土耳其实现国内政治经济目标的能力,也正在影响着土耳其政府的对外政策偏好,迫使其做出更为务实与理性的调整。

最后,内外困局恶化了土耳其经济发展的环境,经济与政治问题的互动交织更增添了其内外风险与政策困境。国内政治纷争与安全局势的紧张严重打击了市场与投资者信心,加之与西方国家的关系不稳,外国投资者有加速撤离的趋势,使高度依赖外资的土耳其经济雪上加霜,同时土耳其经济也依然受到周边糟糕局势的负面影响。

周边动荡与外交困局也严重制约了土耳其地缘经济优势的发挥和建国百年目标的实现,恢复经济增长既需要下大力气推动国内的结构性改革,并创造有吸引力的投资环境,也需要与主要贸易伙伴的关系稳定和向好,这也反衬出当前土耳其战略误判与政策失误所导致的周边外交困局的严重性。

当前,内外多重困局特别是经济持续疲弱正在成为土耳其实现崛起的重大障碍,“2023年百年愿景”所设定的目标已经不可能实现,严重打击了其作为新兴大国与中等强国崛起的势头。同时,内外困局也使土耳其失去了作为塑造地区秩序的稳定器与发展榜样的角色,与国际社会及其自身的期待相反,土耳其不仅没有成为地区稳定之源,反而成为地区秩序的搅局者与矛盾的激化者。强人治国对于破解当前的内外困局未必有效,未来土耳其实现崛起的前景依然难以乐观。

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邹志强

邹志强

上海外国语大学中东研究所助理研究员

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