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安刚:特朗普百日新政到底忙活些啥,全在这儿了

2017-04-30 08:08:56

【至2017年4月30日,美国总统唐纳德·特朗普执政满一百天了。

在美国的政治传统中,新任总统执政最初的100天被称作“观察期”“蜜月期”,白宫新主人坐拥民意期待和相对顺畅和缓的与国会关系,施政阻力最小,媒体也倾向于避免对其执政路线和能力急于下结论。白宫新主人也就倾向于充分利用这段相对宽松、有利的时间,尽可能多地推翻前任“遗产”(如果是政党轮替的话),履行竞选承诺,为美国和世界的前进方向提出尽可能清晰的路线图,奠定第一个四年任期的政策和业绩基调。

2016年11月21日,也就是成功当选的第三日,特朗普通过视频公布了其“百日新政”执政计划,重点涉及移民、贸易、国防政策和华盛顿政治生态。特朗普誓言“让美国重新强大起来”,提倡“美国优先”主义,试图重构美国的经济、贸易和外交政策。他说,“无论是生产钢铁、制造汽车还是治疗疾病,我都希望一个生产和创新的新时代从这里开启,从我们伟大的祖国,这个为美国工人创造财富和工作机会的国家诞生。”

那么,100天下来,特朗普是否实现了有利开局?是否展现了足够的成为一名“伟大总统”的迹象?到底有无可能开创他所许愿的“新美国时代”?

本报告由盘古智库高级研究员安刚执笔。盘古智库微信公众号(pangoalzhiku)分两篇发布,此为第一章。授权观察者网发布。】

第一部分:特朗普“百日新政”绩效评析

1. 内政议程的得失

具体评估,特朗普执政第一个“百日”的得失进退表现在以下方面。

“百日新政”最大的胜利,是对保守派法官尼尔·戈萨奇出任美最高法院大法官的提名获国会参院审议通过(54票赞成:45票反对),从而实现了自己确保最高法院保守倾向的优先目标。共和党为取得这一胜果,不惜利用自己在国会的优势地位启动所谓“核战选项”,将议事规则改为得票过半即可任命通过。最高法院重回保守派大法官相对自由派大法官占多数(5:4)的格局,对特朗普、共和党以及美国的社会转向具有重大而深远的政治意义。可以预见,今后凡有司法疑难案件涉及同性婚姻合法化、奥巴马移民法案、清洁能源计划、堕胎、警察执法、种族、死刑适用等,将出现更多有利于保守主义的裁决。

“百日新政”最大的挫败是新医保改革法案中途流产。特朗普政府和共和党在医保改革问题上的政策是为反奥巴马而设计的。需要先解决新医保改革法案问题,再出台税改计划。3月8日,特朗普的新医保改革法案仓促出台,关键内容是废除奥巴马“平价医疗法案”相关内容,但保留“禁止医保公司拒绝为病人提供保险”“允许父母延长把子女纳入自己医保中年限”条款,实则“小号奥巴马医保法”。保守派指责特朗普医改“去奥巴马化”的步子太小,然而如若真的“步子够大”,全民医保被废除,那些支持特朗普的底层选民将首先受害彻底失去医疗保障,这不可避免地要动摇特朗普执政根基。

3月24日,在被众议长知会无法获得所需足够票数后,特朗普在国会投票前数小时叫停新医保法案,并宣布终止修改奥巴马医保法的努力,从而放弃了自己最大的竞选承诺。奥巴马医保改革亦无法自动恢复,特朗普转而等待民主党人主动上门寻求合作。新医保改革的挫败不仅将共和党过去七年多制造反奥巴马议题的“画皮”揭穿,更意味着共和党全面赢得2018年中期选举的困难大增。

“百日新政”的次级胜利在于提高行政效能。特朗普推出的一系列行政令中,包括减少政府法规数量、加强国家边境管理、批准增加移民海关执法人员和边境巡逻人员配备、退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、批准修建Keystone XL和Dakota Access石油管线、颁布首个预算案确定增加国防预算540亿美元、收紧外国人在美临时工作签证(H-1B)审批等。执政的第一个100天里,特朗普签署了25道总统行政令,这还不包括那些以备忘录、文告、决定等形式采取的行动,而奥巴马在他的头100天执政期里只签署了19道行政令。全世界都看到了特朗普急于落实竞选承诺、取得初期政绩的表现,连最反对他的人都感叹“特朗普是个总统了”。他们也承认,不管实际成效如何,把历任美国总统就职后最初的表现相比较,特朗普是最忙碌的一个,也是竞选承诺触碰率最高的。这种“敬业”和对“美国优先”“买美国货、雇美国人”等理念的强调使得特朗普支持者的基本盘保持稳定。

“百日新政”的次级挫败在于移民与边境管理政策调整失灵。特朗普上任后两次签发冻结部分穆斯林国家的入境限制令,两次均遭联邦地区法院法官在全美范围内的冻结处理,特朗普再怎么暴怒也不敢向最高法院发起上诉。特朗普执意推动“禁穆令”,有着兑现竞选承诺、本土反恐防恐、减少移民就业竞争等多重国内政治考虑,然而以反建制的“单边主义”手段强推针对特定族群的限制措施不仅违逆美国的宪法精神和法治原则,也牵动外交全局,激活了美国宪法、联邦政府管理条例、日内瓦难民公约等一系列法律,激发了美国国内的社会抗争,令特朗普颜面扫地、十分被动。

特朗普的美墨边境建墙令自1月下旬生效以来,始终没有解决钱从哪里来的问题,已不得不延迟推进。按特朗普的打算,这道总长3219公里、造价120亿美元(坊间估计216亿美元)的实体高墙,部分经费将从特朗普砍掉的联邦机构预算中转拨,其余部分由墨西哥方面通过直接支付或对美出口交纳20%边境税的变相办法承担,特朗普并已在一个提交国会审议的补充开支法案中寻求15亿美元拨款。但这一计划遭到国会两党议员的反对,列入补充开支的可能性不大。墨方更抵触情绪深重,抱怨特朗普在历史上墨西哥非法移民进入美国问题最轻的时期以隔离的办法处理美墨边境问题,将通过美墨磋商和美加墨重谈自贸协定之机全力抵制。

2. 经济议程的延迟

“百日新政”的经济议程全面拖延。作为特朗普经济政策的核心内容之一,税改计划将全面涉及美国所有企业和个人,承诺减税规模4.4万亿美元。税改计划将包括个人所得税、企业所得税两部分改革,最高联邦个人收入所得税率由39.6%降至33%,最低税率从10%上调至12%,还取消个人税务豁免、净投资收益税、替代性最低限额税等,引入新的儿童和被抚养人照顾支出税务抵免,增加低收入家庭纳税优惠,甚至取消遗产税。[1]

这项改革旨在鼓励企业投资,提高了居民可支配收入,拉动经济总需求,进而增加总产出,同时吸引海外美企回归,但未必能在中低收入阶层当中形成明显的刺激消费效果、未必会成功诱导美企将节省下来的生产成本转向研发投资,还会引发全球减税潮从而形成中长期效果折抵。由于特朗普税改政策成本过于高昂,且其重点部分降低企业税没有先例可循,内部仍存在严重分歧,与国会共和党团的协调不顺,还在不断修改(众院共和党人认为20%是更合适的企业税率,2016年6月提出了成本较特朗普税改低近三分之一的替代方案,特朗普政府则坚持15%),最早也要等到2018年春天国会复会后才能提交实质审议,刺激经济的短期效果也就无法立刻呈现,即便实施了,经济活动也需要时间去适应。

大兴基础设施建设是特朗普最重要的竞选承诺之一。特朗普政府计划采取“公私合伙”(public-private partnerships,私人投资约占50%)方式,在未来10年斥资1万亿美元改善美国基础设施,作为回报,联邦政府拟对参与相关计划股权融资的私营部门提供82%的税收减免。2月初白宫汇编了优先基础设施项目清单,主要开列了2017年内拟启动的50个大项,重点改扩建铁路、港口、发电设施,总额约1375亿美元。该清单其实是个融资方案,旨在调动私营部门为政府规划的基建项目提供融资。特朗普基建计划固然雄心勃勃,也吸引了企业和地方州的浓厚兴趣,但无法绕开国会以行政手段推进,必须寻求国会的财政授权,因而与税改一样需要等到明春才会稍有眉目。而且,该计划真要实施起来将对美国财政平衡造成很大压力。

誓言废除《华尔街改革与消费者保护法》(多德-弗兰克法案)核心条款“沃尔克规则”(限制银行从事自营业务并拥有、发起对冲基金和私募基金,要求银行内部建立合规程序),从而放松金融监管,是特朗普获取华尔街支持赢得大选的基本条件之一,也是特朗普政府重构美国全球金融竞争力的关键步骤。

2月初,特朗普签署行政令确定了新政府对金融行业监管的基本原则,要求财政部按照这些原则重审美国监管金融行业的法律法规并提交报告。随后特朗普又签批了关于要求劳工部重新审查“受托人规则”(Fiduciary Rule,要求为退休金账户人员提供金融建议的金融公司将投资者利益置于自己利益之前)的备忘录,但公开发布时删除了推迟180天执行的条款,引发法律界对特朗普是否有足够法律授权通过行政令来放松监管的质疑。

至今,特朗普政府并未有放松金融监管的实质举措,进展远低于金融界预期。同时,外界对美国放松金融监管可能引发全球金融体系新的不确定性的担忧开始冒头。国际货币基金组织(IMF)就发出警告说,特朗普计划实施的减税和放松金融监管举措可能引发新一轮金融冒险行为,而这类冒险行为曾导致2008年国际金融危机。

特朗普政府的首份预算案(2018财年预算规划)已于3月15日提交国会。这份预算案确定将国防开支提高10%增加540亿美元,国土安全和退伍军人事务支出分别增加2.8%和4.4%,削减包括国务院、卫生部、农业部、商务部、环保部在内的各部门预算,最明显的是大幅减少环境保护署和对外援助及国际交流研究项目支出。[2]特朗普的预算规划反映了“以实力求和平”的思维,引起民主党人对美国“软权力”将因此受损的担忧,这种担忧甚至也来自共和党内部。预算案需要在接下来的数月里过立法关,将不得不与各种反对力量进行协商,通过无忧,但不会完整实现。

美国经济形势处在一个复苏周期的初段。在较好的经济复苏、金融发展和潜在通胀影响下,美联储2014年底开始退出量化宽松政策,2015年底开始加息,转而实施资产负债表整固阶段的“货币政策正常化”。2017年3月15日,美联储宣布加息25个基点,联邦基金利率上升至0.75%至1%区间。这是特朗普就职后美国首次加息,市场普遍预期2017年全年还要再加息两次。

自特朗普当选以来,美国股市开始了新一轮上涨,一大动力就是对减税的预期。目前,特朗普政府并没有在税改、基建、放宽监管等领域展现出急于求成心态,而是低调进行党派协商,很重要的一个原因是美国经济形势尚可,基本上处在充分就业状态,奥巴马政府刺激经济复苏各项政策的利好效应在还延伸,仍可供特朗普政府“吃”一段时间。然而市场已对特朗普政府的经济改革速度产生失望情绪,担心税改和去监管迟迟不到位,股市会重新开始下跌。

从趋势上看,美国经济增速下降几乎是注定的,因为特朗普以“基建+减税+加息”组合为核心的经济政策存在内在矛盾和冲突。基建和减税导致财政扩张,面临债务上限约束,而加息将导致货币收紧进而增加融资成本,而对任何一种经济政策来说,财政扩张与货币收紧都做不到并行不悖。特朗普中意的货币政策是要通过经济和财政刺激手段并用来推升美国通胀,进而抬高经济增长率。[3]这种政策的实质是透支美国经济的长期稳定来追求短期优良表现,从根本上是出于巩固执政地位的现实政治需要。

特朗普政府的经济与财政政策深受“里根经济学”影响,但与里根时期相比,实施财政刺激的空间不大,因为1982年美国联邦债务存量占GDP比重仅为30%,现在是106%,而美联储加息周期的正式开启使得美国政府为滚动存量债务所付利息占其GDP之比也相应提高。[4]随着特朗普经济政策组合措施的落地,美国的增长活力终将在出现过热后受到抑制,最终重返衰退。数据已能显示不祥之兆,美国3月非农就业人口增加9.8万,远不如预期的18万,零售业缩减近3万个工作岗位,零售支出下降0.2%,制造业活动指数出现7个月来的首度下降。美国10年期国债利率从2016年6月的1.5%迅速上升,3月一度突破2.5%,意味着国债价格下降明显。

3. 人事格局的浮动

特朗普政府的人事布局表现出明显的“3+1”不同“圈子”相互竞争、掣肘态势。

第一个“圈子”是以白宫首席战略师史蒂夫·班农为代表的共和党反建制极端派。右翼保守特点鲜明,专业水准广受质疑。大多是在2016大选期间凭其反建制、反传统主张辅佐特朗普的,极端主张可以在竞选中吸引选民,但一进入政策操作层面便显现出不可操作的一面,政策影响力实际上尚未走出“百日新政”期便已开始明显下降。4月初,媒体披露班农已不在白宫国家安全委员会任职,直接原因是“很少列席国安会会议”,但这已被广泛解读为特朗普对班农倚重下降的标志性事件,当然班农仍在白宫领衔着一个战略规划小组,也有信息称特朗普让他离开国安会是为使其专注于“顶层设计”,不必为那些具体战略操作分心。[5]

第二个“圈子”是以副总统迈克·彭斯、白宫办公厅主任赖因斯·普里巴斯、国家经济委员会主席加里·科恩为代表的共和党传统建制派,他们多为“务实的全球主义者”,起到了“缓和总统的保护主义和冲突倾向”的作用。

第三个“圈子”是特朗普的家族圈,以特朗普女婿、白宫特别顾问贾瑞德·库什纳和特朗普女儿、总统特别助理伊万卡·特朗普为代表。事实已能证明,这一对夫妇在关键问题上特别是外交、商业领域对特朗普的最终决策有着直接影响力,不仅充当着外界与特朗普之间的有效沟通管道,而且能够劝阻特朗普在一些高度敏感的社会、外交议题上(比如女性平权、中东、气候变化问题)不要过于颠覆传统、走得过于极端,出现美国政治史上罕见的“家天下”图景。

随着新政府内极右势力影响的迅速滑落,特朗普对自己家族圈的信任和倚重在增长。3月底,特朗普委托库什纳全权领导新成立的白宫分支机构“创新办公室”,该机构具有广泛权限,直接向总统汇报,可以介入联邦机构监察、兑现竞选承诺、改革退伍军人福利制度、禁毒等工作,而库什纳也在利用与特朗普的特殊关系积极扩权,并且试图垄断外界与总统的联络渠道,还暗中与班农等人较劲内斗,背后是其加紧催生华盛顿一个新的政治家族的长远打算。如果特朗普能够在三年多以后连任,那么一个新政治家族将在美国正式粉末登场。

外围“+1”是以国务卿雷克斯·蒂勒森、国防部长詹姆斯·马蒂斯、财政部长史蒂芬·姆努钦等职业化、精英化的内阁要员,也可以包括驻华大使特里·布兰斯塔德、驻以色列大使戴维·弗里德曼、驻俄罗斯大使洪博培常驻联合国代表妮基·黑莉(多数尚未到任)这样总统钦点的关键岗位驻外使节。他们虽或多或少与特朗普有私人关系或为特朗普当政立下助选功劳,也或多或少是特朗普政府军、商、右色彩浓厚的注脚,但长期在美国政治、军事、经济体制内身居要职,秉持建制精英的思维方式,最终在新政府的日常运作中成为牵制、平衡右翼极端化的理性力量。过去三个月,每每特朗普在不同议题上发表不当言论或摆出非专业、不慎重姿态,是他们出头收拾局面,安抚被特朗普震惊的美国盟友,甚至主动澄清纠偏。

特朗普首位总统国家安全事务助理迈克尔·弗林在职仅20多天便因“通俄门”丑闻辞职是特朗普“百日新政”期内必须提及的事件。这个结局有特朗普政治对手穷追猛打的背景,有弗林自己缺乏应对经验的原因,但更多是特朗普为保内阁其他人政治安全不得已做出的决定,奏响了特朗普内阁人事震荡的序曲。弗林之后,陆军中将麦克马斯特接任,但自此白宫国安会在美国战略决策中似乎呈现了被技术化的趋势。

值得注意的是,在“+1”圈层的外围是数万名联邦各部门公务人员。到目前为止,新政府还有2000多个职位需要重招,其中近400个高级岗位人选需经参院批准。一般来讲美国政府换届只更替最上层的1%人员,99%的公务员队伍不用动。特朗普算是特立独行的总统,对联邦公务员的撤换数量相对较多,因理念有异等主动辞职的公务人员也有一些,但大多数职业内务、外交官员仍然在岗,中长期看仍将是确保美国政府正常运转的基石。

4. 府院关系的微妙

特朗普上台时,共和党同时掌控白宫、国会参众两院多数议席和地方州多数州长职位,随后最高法院保守派大法官比例又重新占据多数,应该说这是一个有利的执政局面[6],特朗普也寄希望于利用这个或许短暂的全面控制期尽量多做些事,为自己的整个任期的政绩铺垫一个较好基础,因为按照政治周期摆动规律,共和党人赢得2018年中期选举同时维持两院控制权的难度不小。

特朗普接受与大选期间对自己态度游移的年轻众议长保罗·瑞安共处、选择老成持重的建制派人物彭斯为副总统、委任共和党全国委员会主席普利巴斯为白宫办公厅主任,在很大程度上是出于与国会建立良好关系的考虑。然而此后的事实证明,特朗普通向国会山的协调之路并不顺畅,白宫和共和党并非在所有重大问题上都能达成一致,特朗普在国会山里并没有多少真正意义上的支持者,在共和党团内部是如此,遑论民主党团。

之所以出现这种局面,首先在于特朗普本人并非传统意义上的共和党人,而是一个打着反建制旗号和民粹牌“借壳上市”的候选人,竞选期间与共和党“同舟共济”,上台后政见分歧和路线差异立刻凸显。其二,共和党团并非铁板一块,里面包括建制派、温和派、极端保守派和比极端保守派更极端的茶党背景的“自由连线”成员,他们之间也分左中右,特朗普医保法案的破产主要还是建制派和“自由连线”从不同立场出发拒绝支持、两头堵截的结果。再就是,特朗普“逢奥巴马必反”,大举推翻奥巴马“政治遗产”,挑战民主党价值底线,招致民主党人极端愤懑,“道不同不相与谋”,坚决不配合,至少目前还看不到党际功能性合作的迹象。

政治极化现象是近些年美国日趋尖锐的政治社会现象,积重难返。“特朗普现象”在2016美国大选期间的兴起本身就是“政治极化”加剧的表现,表明美国蓝领工人阶层对政府和体制没能在全球化进程中保护其利益累积了强烈不满,负面情绪渗透到了美国政治的核心部—总统选战和共和、民主两党基本理念冲突当中。[7]如果说奥巴马时期“政治极化”的主要分界线在于两党政治的互不兼容以及此种现象对政治效能的拖累,那么特朗普时期“政治极化”的主要矛盾则转化为蓝领阶层通过两党政治途径,为维护自身利益与既得利益阶层展开的斗争。特朗普作为靠煽动民粹上台的领导人,在执政过程中又不得不遵循一些传统的政治规律,将会发现他自己日益陷入各种政治对立的夹缝,而在关键议题上寸步难行,“百日新政”期内遭遇的种种挫败对他的执政生涯来说,或许只是“开胃前菜”。

医改议题失败后,特朗普与国会的协调难点和利益摩擦点还有很多,今后一个阶段将突出表现为预算之争。特朗普的多数竞选承诺是要花大钱、减财收的,包括减税、大兴基建、终结自2011年以来国防费连年下降趋势并加强海军建设、美墨边境筑墙等,没有国会支持就是“无米之炊”,而美国仍处在“减赤大交易”期内,府院围绕财政经费问题的苦斗困扰了奥巴马政府的整个后半段,特朗普亦无法幸免,在从今夏到明春两个休会期之间将被尖锐的谈判占据大量精力。

特朗普与国会关系一个值得密切关注的潜在引爆点是“通俄门”调查。美国国会参众两院自今年1月起就展开了对特朗普团队“通俄门”的跨党派调查听证,至今没有偃旗息鼓的迹象。

5. 贸易政策的摇摆

“买美国货、雇美国人”,吸引制造业回流创造更多本土就业机会,显幅减少美国对外贸易逆差,实现“公平贸易”,也即重新谈判美国业已达成的对外双边贸易安排,让协议对方按照对等原则开放市场,是特朗普贸易政策的指导思想。

特朗普甫一就职,在修改既有多双边贸易协定方面气势汹汹。立即采取了宣布美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)的单边行动,扬言重新谈判《美加墨自由贸易区协定》。前后签署三道总统令,责成联邦政府有关部门重点调查让外国产品在美国政府采购市场获得“不公平竞争优势”的“买美国货”豁免和例外情形;对美国对外贸易赤字的成因逐对象国进行为期90天的审查,评估美国对世贸组织《政府采购协议》和其他贸易协定的参与情况;调查钢铁进口是否影响国家安全,鼓励政府采购项目采购美国本土生产的钢铁产品。

与此同时,特朗普政府官员还在与重点国家的经济对话中,摆出只看重双边贸易安排的姿态。这些行为一度加剧了外界对美国退出经济全球化进程、特朗普可能动用总统特别权限发动全面贸易战的担忧,保护主义浓云笼罩全球市场。

3月1日,美国贸易代表办公室(USTR)向国会提交特朗普政府首份贸易政策年报。报告明确指出美国将“捍卫贸易政策主权”,誓言为美国人创造更加自由、公平的贸易环境。强调美国将考虑启用美国贸易法“301”条款,并就对外贸易协定展开新的谈判。报告还强调,为了发展经济、增加就业和巩固制造业基础,贸易争端的解决将优先使用国内法,且不受制于世界贸易组织(WTO)的裁决;对于将美国劳动者和企业置于不利地位的不公正贸易将严厉应对;即便成员国间针对分歧作出的裁决与美国的主张相背离,也不会自动改变美国国内的法律制度和商业惯例。[8]

然而,尽管风声在外、调查在行,特朗普政府仍未形成明确、清晰、系统化的新贸易政策,没有确定贸易政策的具体优先事项,其内部以国家贸易委员会主席彼得·纳瓦罗、商务部长候选人威尔伯·罗斯为一方,国家经济委员会主席加里·科恩、财政部长史蒂文·姆努钦为另一方,也存在极端与温和贸易争端解决方式的分歧,或者援引美国媒体的形象概括,“贸易鹰派”与“贸易鸽派”之间的“内战”。[9]

美国商会组织积极发声规劝特朗普政府慎思,把“买美国货”计划扩大化可能导致其他国家美国产品关闭市场的危险。随着时间的推移,特朗普避免采取极端措施的倾向逐渐明朗,特别是在对华贸易方面,多次公开否定贸易战的可能。接下来,特朗普贸易政策可能呈现几个特点:将国内法律置于WTO规则之上,严格涉外贸易调查和执法,利用重新进行或新启动的对外贸易谈判为美国产品争取更多市场份额。

同时,特朗普正在认真考虑调整边境税,这作为美国税收制度改革的重要组成部分,将“击中贸易赤字的核心”[10]。根据德意志银行的分析评估,这项措施一旦实施,将意味着美国对所有经济体的输美产品额外增加一道税收,税率与企业所得税率一致,而美国本土生产的出口产品则收入免税。德银估计,边境税会导致美国自海外进口的商品价格平均上涨20%,出口产品价值下降12%。考虑到出口和进口价格所受的平均影响,综合计算大约等同于美元一次性贬值15%。目前,美国的进口关税和国家平均销售税合计只有9%。[11]估计特朗普难以下此决心,因为边境税固然能给美国的扩大出口、减少进口带来短期效果,但也将激起“全球公愤”,同时刺激美国的跨国公司向本土回缩业务,长远看不利于美国经济的健康发展。

6. 外交路径的混沌

执政最初的100天里,特朗普外交在中东、欧洲、美洲邻国和亚太四个方向上发力。特朗普政府的副总统彭斯、国务卿蒂勒森、国务卿马蒂斯、总统国家安全事务助理麦克马斯特、白宫高级顾问库什纳等高官已相继踏足欧洲(布鲁塞尔北约总部、德国、俄罗斯)、亚太(日本、韩国、中国、印尼、澳大利亚、阿富汗)、中东(沙特、埃及、卡塔尔、吉布提、伊拉克),特朗普本人则在华盛顿和“南部白宫”海湖庄园接待了英国、日本、以色列、加拿大、德国、伊拉克、埃及、约旦、中国、意大利等国领导人,并与多国领导人保持着密切的通话联络,并筹划四、五月间首次外访前往欧洲(英国、北约总部,可能还有法国)。

特朗普外交表现出几个比较明确的阶段性特点,多数领域明显前后不一、自相矛盾。美国政治学家弗朗西斯·福山4月15日在台北与会时表示,以目前美国的外交政策来讲,特朗普5%~10%的精力放在亚洲,剩下的90%~95%放在俄罗斯和中东。[12]

第一,推动以实力为基础的外交政策理念。特朗普致力于以海军建设为重点重整美国军力,其中一项关键内容是把美国海军舰艇数量从现有的274艘增加到355艘,加强在亚太地区的前沿部署。2月9日,美国战略和预算评估中心(CSBA)发布《重振美国海上力量:美国海军新舰队结构》报告,认为使用航母等大型高端平台为所有海军行动提供支持的作法,不能有效地提供迅速、不易被摧毁的高能火力,更好做法可能是依靠潜艇和水面舰艇作为主要的威慑和再保证工具,并从公海部署航母。[13]

第二,优先重置与盟友伙伴的关系,从竞选期间激烈挑战美国正统政策、鼓吹从过重的同盟义务中抽身的立场上全面后退。但在此过程中,特朗普没有放弃推动美国的盟友在与美军事安全协作中承担更大比重开支的态度。特朗普对美国对外军事战略中的同盟政策收回竞选语言,在相当程度上是日、韩、英、沙等盟友主动上门做工作的结果,最终起作用的还是美国安全利益的基本属性和强大惯性。特朗普明白,没有牢固的同盟体系,“以实力求和平”的外交无以立足。但特朗普在与美国不同盟友打交道的过程中表现出明显的亲疏好恶,对英国等与其共同走在保守、右转和“去全球化”道路上的国家亲,对德国等坚持举自由主义旗帜的国家疏,这是政治偏好差异在国家意志层面的自然流露,也会对美国对外政策的局部重心和欧洲的整体右转产生影响。

第三,提前介入中东局势。特朗普竞选和候任期间并未对中东问题显示兴趣,上台后也一度表示美国不应在中东继续卷入政权更迭、政治重建这样费力不讨好的事,要集中精力消灭“伊斯兰国”等极端势力,甚至在叙利亚问题上酝酿开启美俄协调、放弃更迭阿萨德政权的目标、谋划在叙设立安全区。然而不到两个月,这一切发生质的变化。4月7日,经特朗普批准,美国海军发射巡航导弹,对叙利亚政府军在霍姆斯省的空军基地进行“外科手术式”军事打击,以对所谓叙政府军在汉谢洪地区使用化学武器并造成大量平民伤亡的事件做出回应。

在以巴关系问题上,特朗普收回不再坚持以“两国方案”推动和谈的姿态,收敛对以扩建定居点的暧昧态度,搁置把美驻以使馆迁往耶路撒冷的考虑,着手与中东盟友协商推动中东和平进程的纲要。特朗普如此之早启动斡旋以巴和谈,打破了以往历任总统到任期末才全力推动此项工程以的“惯例”,应该是想吸取他们动手太晚功败垂成的“教训”,提早布局提高“青史留名”的胜算。

在伊朗核问题上,释放对伊强硬信号,也对伊试射导弹追加单边制裁,但未敢如竞选期间宣扬的那样撕毁伊朗核协议,转而准备全面履行之。在伊拉克问题上,显示对美重新投入伊战后重建的重视,而这背后大量曾在伊拉克战场服役或直接参与伊战情报运作的安全智囊在起作用。

总之,特朗普的本意是推动美国适当从中东乱局中抽身,减少对外战略资源的过度铺张,然而在中东外交的实际运作中又不得不向该地区的复杂性俯下身去,在国内政治需要与地区战略设计两者发生冲突时断然选择前者,处在想走走不了的尴尬境地。

特朗普决定对叙利亚政府军开打,完全是小圈子决策,主要是出于国内政治考虑,既为显示特朗普比奥巴马更有决断力,只要叙利亚敢踩化武“红线”即出手打击,也为撇清自己与俄罗斯关系不明的干系,兼有减缓叙政府军针对反政府势力凌利反攻攻势和警告朝鲜、伊朗不得继续生事的考虑。军事打击叙利亚政府军的决断在美国国内为特朗普赢得较多赞誉,一些肯定声音甚至来自他的政敌,从而成为“百日新政”期内罕见的加分点。但此举也至少在一段时间内中断了美对叙政策向缓调整的趋势,中止了美俄利用中东问题改善关系的机会,叙利亚问题还将继续是背在美国身上的一个包袱。

第四,搁置美俄关系改善进程。受“通俄门”丑闻、欧洲盟友反对态度、俄方在乌克兰问题上的新进取态势以及叙利亚战场形势变化影响,美俄关系“重启”之门尚未开启便被关闭。特朗普希望改善对俄关系的本意是减少美国的战略消耗,同时在核裁军、刺激美国经济增长(通过适当拉抬国际油价)方面取得政绩创造条件。

然而,其美俄关系快速破冰计划看来已胎死腹中。表面上看,这是美俄结构性矛盾深重、国际形势急速变化和美国两党精英厌俄惧俄情绪高亢使然,但同样主要的原因是美俄关系问题在美国已经高度内政化,特朗普政敌(包括民主党人、共和党建制派内反对特朗普政策路线者)借“通俄门”和俄介入美国内政干涉美国大选事件牵制特朗普的意图十分明显,有关丑闻还有后手,是特朗普执政地位的重大隐患,迫使其一时无法在改善对俄关系方面采取实质动作,俄方态度也已由高度期待、主动迎合转为退而观望,同时趁特朗普无法在涉俄问题上有所作为之机进一步扩大在乌克兰东部和中东欧地区的战略安全影响。

第五,亚太方向优先处理朝鲜的核导“威胁”。特朗普上台后,重新评估朝鲜的核导“威胁”(事实上这一进程已在朝鲜2016年2月再次发射卫星朝鲜、9月进行第五次核试验后开始),认定朝正加速“核导合一”、逼近可以把弹道导弹投送到美国西海岸的“临界点”,美国必须调整对朝政策。在此背景下,特朗普政府正式对外宣告终结奥巴马时期的对朝“战略忍耐”政策,特朗普本人亲自为朝划下了不得进行新的远程导弹试射和核试验的“红线”,同时美军大张旗鼓与韩国举行“史上最大规模”年度“鹞鹰”“关键决断”联合军演,B-1B、B-2、B-52H轰炸机及海军陆战队F-35B隐形战机等战略性武器的参演引人注目,更频繁释放对朝“5015作战计划”升级、“一切选择都摆在桌面上”的信号,还拒绝了朝派高级官员赴美进行外交接触的试探。

朝鲜则不厌其烦地对特朗普政府进行试探,包括频繁试射短中程导弹,在丰溪里试验场摆出“第六次核试验”已准备好的姿态,高调进行纪念金日成诞辰105周年阅兵式并展示“闪电”防空导弹和“北极星2”型潜射中程弹道导弹等。但朝方的“逞强”终未敢逾越特朗普划下的“红线”,特朗普对朝也总体保持了克制。

目前来看,无论是特朗普还是朝方都没有足够的胆量在半岛掀起一场正面战争,谈判仍是双方实际底牌。特朗普“极限施压和介入”策略的如意算盘是先军事施压与外交施压交替使用,压制住朝方的示强,再运用双边手段敦促中国动用自己特有的“杠杆”制止朝鲜核导计划越走越远,把朝带回谈判桌前,之后与朝开始接触。至于如何接触,接触时谈什么、怎么谈,目前似仍无清晰、详细的设计。

值得注意的是,包括蒂勒森国务卿在内的特朗普政府高级官员已公开表明美国对朝无敌意,无意颠覆、侵犯朝,特朗普政府处理朝核问题的目标仍是促朝弃核。这是一个非常重要的政策讯号,是我们判断特朗普处理朝核危机意图不可忽略的方面。与此相对应,即便朝鲜可以重启谈判,它是否愿意重拾曾经在六方会谈“9·19共同声明”中做出的停核弃换承诺,则是下阶段朝核问题形势发展的另一大关键因素。至少,美朝不大可能在5月韩国新政府产生之前就相互贸然采取激烈行动。

第六,以实际行动减少美国的减排承诺。3月28日,特朗普签署“能源独立”行政令,“暂缓、修改或废除”奥巴马政府2015年推出的要求美国发电厂到2030年在2005年基础上减排32%的《清洁电力计划》相关规定,还解除了联邦土地煤炭开采租赁的临时禁令以及石油、天然气、页岩气开采的相关限制,要求重新评估温室气体的“社会成本”。特朗普政府的能源和气候变化政策,旨在使美国的能源与电力保持在“平价、可靠而清洁”的水平上,最终促进经济增长并创造就业。

接下来外界高度关注特朗普政府会不会悍然退出《巴黎协定》,有关决策将在5月西方七国集团峰会之前做出,目前白宫内部分歧严重,特朗普女儿伊万卡、女婿库什纳和国务卿蒂勒森支持留在《巴黎协定》内,白宫首席策略师班农、国家环境保护局(EPA)局长斯科特·普鲁特支持退出。包括壳牌、美孚等传统能源公司在内的大量企业和社会知识阶层强烈反对特朗普对应对气候变化措施的退出倾向。一般认为,特朗普很难一意孤行做出退出《巴黎协定》的决定,将会吞掉自己又一竞选承诺。外界同时意识到即使美国不退出《巴黎协定》,其在规定期内已不可能全面履行减排承诺,中国、印度等发展中大国将会更多承担起应对气候变化的领导责任。

总之,“百日新政”期内的特朗普外交,把“美国优先”、“让美国重新伟大起来”作为最高宗旨挂在嘴边,信奉“以实力求和平”的原则,却没有清晰的战略线索和政策思路可言,多是就事论事的“急就章”,以及满足国内政治需要的仓促和未经充分论证的决策。实际操作上不断遭遇各个方向复杂现实的狙击和稀释,不仅面临日趋复杂的外部世界,也面临国内各种政治力量掣肘。服务于内政的色彩更加突出,以满足国内利益为第一考虑,收敛美国对全球领导作用的痴迷,不再自愿付出,而是更愿与他国争利。[14]试图明确界定外部世界对美国的最关键威胁,并予以精准打击,同时多议题联动,重视成本效益核算,任何能取得实效的政策选项都可列入考虑范围。[15]

不过必须承认,特朗普“百日新政”在外交上的表现要比内政平滑沉稳,换言之,在国际事务中靠拢美国传统路线的速度快于其他领域,外交领域展现的确定性复归大于其他领域。这一方面是因为其身边外交团队开始发挥职业作用,另一方面是因为新任总统迅速在接触外交实际的过程中认识到外交规律的作用,开始在其限制范围内务实行事。

【注释】

[1]《特朗普税改能如愿以偿吗》,陆婷、常殊昱,《世界知识》,2017年第5期

[2] America First A Budget Blueprint to Make America Great Again,https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/budget/fy2018/2018_blueprint.pdf

[3]《特朗普经济政策对全球经济可能的影响》,陈继勇、刘卫平,《学习时报》,2017年3月6日。

[4]《对希拉里与特朗普经济主张的比较及政治经济学解读》,翟东升、赵宇轩,《现代国际关系》,2016年第9期

[5] Stephen Bannon removed from National Security Council, Robert Costaand Abby Phillip,The Washingtonpost April 5

https://www.washingtonpost.com/news/post-politics/wp/2017/04/05/steven-bannon-no-longer-a-member-of-national-security-council/

Bannon ousted from National SecurityCouncil, ShaneGoldmacher, JoshDawsey, TaraPalmeri and BryanBender, Plitico, April 5, http://www.politico.com/story/2017/04/bannon-ousted-from-national-security-council-236908

[6]在2016年大选中,共和党同时取得了国会参众两院的多数席位。在众院换届选举中,共和党赢得239席,虽比上届少8席,但仍比半数(218席)多21席,民主党取得192席,增加4席。在参院,共和党赢得了34个改选席位中的22席,在参院占据52席的多数优势,民主党拿下12席,占47席。虽然共和党一举实现了府院完全执政,这样的局面上一次出现在2000年小布什赢得大选时,再上次是1952年艾森豪威尔当选总统时。

[7]《特朗普现象显示美政治极化加剧》,何亚非,《第一财经日报》,2016年5月16日。

[8] 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2017/2017-trade-policy-agenda-and-2016

[9] White House civil war breaks out over trade,Shawn Donnan and Demetri Sevastopulo, Financial Times, Mar. 10, 2017https://www.ft.com/content/badd42ce-05b8-11e7-ace0-1ce02ef0def9

[10]《特朗普在对华贸易政策上为何说多做少》,KEITH BRADSHER,《纽约时报》中文网,2017年4月1日,http://cn.nytimes.com/business/20170401/trump-trade-executive-orders/

[11] Here's a Glimpse of the Global Trade Carnage From a U.S. Border Tax--

Deutsche Bank economists see Mexico,Asian economies taking big hits to trade with U.S. Bloomberg, Feb. 2, 2017, https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-02-01/here-s-a-glimpse-of-the-global-trade-carnage-from-a-u-s-border-tax

[12]《福山对话朱云汉:中美关系会走向合作还是冲突》,观察者网,2017年4月19日,http://www.guancha.cn/FuLangXiSi-FuShan/2017_04_19_404322.shtml

[13] Restoring American Seapower: A New Fleet Architecture for theUnited States Navy, Bryan Clark, Peter Haynes,Jesse Sloman,TimothyWalton, February 9, 2017, http://csbaonline.org/research/publications/restoring-american-seapower-a-new-fleet-architecture-for-the-united-states-

[14]《特朗普外交,等待尘埃落定》,樊吉社,《世界知识》杂志,2017年第5期

[15]《进化中的特朗普外交政策》,刁大明,“腾讯大家”,2017年4月19日,http://dajia.qq.com/original/category/ddm170419.html

安刚

安刚

盘古智库高级研究员

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来源:盘古智库 | 责任编辑:小婷
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