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陈虹睿:美欧否认中国市场经济地位,站队比事实更重要

2017-12-05 07:34:55

【文/观察者网专栏作者 陈虹睿】

11月30日,美国政府公开宣布其反对中国自动获得“市场经济地位”。与此同时,美国商务部启动对中国铝业的“双反调查”,毫无悬念在这场随即而来的“双反”调查中,美国将继续沿用“替代国”价格的做法,来确定中国所出口的铝制品的价格是否合理。

美国意见一出,中国外交部、商务部迅速给予回应,“中国坚决反对美拒绝承认中国市场经济地位”。因为高层来访升温的中美经贸关系,最起码在官方交往层面迅速降至冰点,2018年中美经贸关系注定要在这样的震荡和短兵相接中启程。

“只是完成了纠纷站队”

11月30日的意见是美国于11月中旬递交给世界贸易组织(WTO)第三方意见的摘要。随着这份40页的第三方意见提交并公开,美国也只是在中欧之间这场“干系重大”的争端中正式完成了站队。

事实上,美国立场早在中欧这场贸易战开战之时就已经明确,而且这一立场也已在今年被多次重申。2017年5月11日,强硬派罗伯特·莱特希泽正式出任美国贸易代表办公室(USTR)代表,6月份在其向参议院讲话中,就重点谈及这场关于“中国市场经济地位”的案件,他指出“该案件是WTO有史以来关系最重大的案件”,而且认为“任何支持(中国市场经济地位)的错误决定,对于WTO来说将是一场洪水般的灾难。”

种种迹象表明:尽管美国11月30日的反对意见多么难以接受和不合时宜,必须明白该意见并非突如其来,更不像某些媒体所描述的那样“这是特朗普总统翻脸不认人”的再次表现。对于中美双方政府来说,美方立场应已在预料之中,公开难免有所震荡,但不至于形成冲击。

市场经济地位与中欧纠纷:一场不切题的争辩

欧美认为因为中国的国有企业软预算控制问题一直存在,加上中国实施的产业政策的影响,导致中国尚不是一个市场经济国家,美国更是在其第三方意见中详细列出了六大要素,逐一分析证明中国不是市场经济国家,中国产品价格存在扭曲。美欧对中国的非市场经济指责或许在国际、国内层面都拥有不少拥趸,但是回到WTO纠纷解决的层面,就难免发现该指责跟现在正在进行的这场“WTO中干系最为重大”的争端有些离题已远。

这是一场关于反倾销、反补贴(“双反”)调查中应当如何评价中国出口商品价格是否合理的争端,其核心问题在于如何解释和适用2001年中国加入WTO签署的议定书中第15条规定。

15条规定提供了两种测评中国出口商品是否存在倾销的方法,其中(a)(i)规定:当被调查生产者不能清楚的证明其所在类似产品产业属于市场经济占支配地位的产业时,商品进口国应当采用中国当地产品的价格或者成本作为比较价格;而在(a)(ii)的规定:当被调查的生产者不能清楚的证明其所在类似产品产业不是市场经济占支配地位的产业时,商品进口国可以不采用中国当地产品的价格或者成本作为比较价格。

更为重要的是,在其后的(d)项中规定了这种例外的价格评测法适用的限制:一种情形是当中国成为市场经济国家或者某个产业市场经济占支配地位,15条(a)项即告终止;另一种情形是当签约届满15年后,15条(a)(ii)规定的方法即行终止。

中国认为,截止2016年12月中国签署议定书已经满15年,根据中国加入WTO议定书第15条(d)项的规定,在处理针对中国出口商品的双反调查中,商品进口国采用非严格中国当地价格的比价方法(即15条(a)(ii)提供的评测方法)应当予以终止,而转为采用中国当地价格的比较方法(即15条(a)(i)提供的评测方法)。

从15条的规定和逻辑判断,(a)(ii)中适用的“非严格中国当地价格”的比价法是作为当地价格比较法适用的例外,它有着严格的适用条件和时间限制。在议题书提交15年之后的今天,已经不再需要验证中国是否是市场经济国家,方可终结15条(a)(ii)提供的非中国当地价格的评测方法的适用。

也就是说,争端解决机构首要的任务不是去判断中国是否是市场经济国家,而是应当根据表面证据规则(prima facies evidence),假设中国即使尚不是市场经济国家,“非严格中国价格比较法”是否已经寿终正寝。

而在这个问题上,美欧的立场和理由显然并不充分,这也就是为什么美国的意见总是“顾左右而言他”,而且每每提出之时都要附加“改革现有WTO实体规则和争端解决机制规则”的意见。

一场才开始的战役

虽然确定中国市场经济地位不应当成为这场纠纷的核心议题,但是并不意味着美欧对中国市场经济地位的指责可以置之不理。从美方意见来看,否认中国市场经济地位的理由主要围绕中国国有企业和产业政策问题。即使离开国际贸易的反倾销背景,上述两个问题对于中国也是一个棘手,而且是越来越棘手的问题。

必须看到,随着中国经济体量和影响力的增强,中国国有企业和产业政策正在让包括美欧在内的许多国家感到不安,而一场针对国有企业和产业政策的国际纪律要求也正在酝酿之中。国有企业、产业政策将形成一个全方位国际规则,这一点在“竞争中立”规则、投资安全审查中表现最为集中。因此中国必须将其作为一场长期性的问题,在战略高度上进行预警和筹谋。

第一,提高成员方对经济体制多样性的包容程度。中国是公有制为主体的社会主义国家,这是中国的国体。包括WTO在内的众多经贸规则都是以尊重经济体制多样性为前提,但是包括国有企业在内的很多问题,经济体制的多样性与公平市场竞争之间的界限,并不十分清晰和明确,提高经济体制多样性包容性首先就是要用公允的方法确定两者的分野。

第二,国内的国有企业等改革应当对国际规则给予足够的尊重和重视。尊重和重视不是一味地将国际上对于国企的规制要求作为我们改革的方向,但是它仍然要求中国现有举措和未来改革都应该放在国际经济交往的层面上,用既有和潜在的国际规则检验这些举措的合理性和可接受性问题。随着中国企业越来越频繁的走向国际竞争舞台,依据国际规则对于企业和政府管制规则的合规性审查就越来越重要。

第三,积极参与针对国有企业和产业政策的国际规则的制定工作。中国必须用“国际语言”来描述国有企业和产业政策存在的合理性,并将那些不损害公平市场机制的国有企业和产业政策措施,以一种能被广泛认同和接受的“国际语言”描述出来,并将其作为国际规则的一部分。

正如前WTO上诉机构大法官张月姣教授所言:“WTO是以规则为基的多边贸易体制”。首先既然是多边贸易,贸易就是要发挥各个成员国的比较优势,纵然美欧在对华贸易中存在逆差,中国价格低廉的商品在国际贸易中享有价格优势,也大部分因为中国的比较优势,不能因为中国市场经济尚未发展成熟,就要把这种价格比较优势全部抹杀干净。

同时,对体制的利益要总体评估,WTO成员国常常失之东隅收之桑榆,十几年来美欧也是多边贸易体制的受益者,不能因为中国十几年的高速发展,就认定中国利用WTO规则掠取了其他国家的利益,况且根据西方经济学者的估算,中国在这十五年里已经为“非市场经济地位”支付了数十亿美元的倾销税费。

最后,WTO规则是WTO得以建立、运行的基石,规则就是规则,不能因为某一方未达到缔约时预期目标,就否认国际规则的合理性,进而否定国际规则适用,转而按照国内法进行单边行动。美欧的做法和姿态就是一个极差的范例,它很可能会将多边贸易体制推向单边无序的状态。

11月22日的《华尔街日报》就曾刊登评论员文章,该文章引用了数据和事实预测:“美国对华贸易策略或转为强硬”。美方将推出更多的措施来解决中美贸易逆差问题,但是一切都将、也应当回到WTO多边的贸易体制之中,对于已有的规则应当遵守,对于未尽的规则,双方应当在充分协商的前提下制定一个更加公平和包容的国际规则。毕竟经济全球化首先是个事实问题,其次才是一个价值判断问题。

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陈虹睿

陈虹睿

西安交大法学院教师,华盛顿圣路易大学访问学者

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来源:观察者网 | 责任编辑:小婷
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