【文/观察者网专栏作者 滨哥哥】

尽管一周前台湾“立法院”已经三读通过“前瞻建设特别条例”，但围绕该计划的争论并没有平息，连台北市长柯文哲都批评前瞻政策方向错误，更点名高雄市政府过去10年，举债从1.2亿新台币倍增到2.4亿新台币。

所谓前瞻计划，全称为“前瞻基础建设计划草案”，原本的计划是8年8824亿元新台币的预算，后来在上周经过国民党的阻挡后，变为4年4200亿新台币。前瞻计划是民进党当局去年“520”上台后端出的首个“经济大餐”，以推动基础建设的方式带动经济景气。

前瞻计划自公布三个多月以来，外界反应评价不佳。除了那些争取到最多计划与经费的地方首长拍手叫好外，其它人都看衰。原因在于整体计划缺乏可信、数据化的成本效益评估，许多计划连最起码的评估分析都缺乏；计划内容存在矛盾冲突，明显有高估效益低列经费之嫌，更有不少过去争议多而暂缓的计划，如“资源回收”般再被拿上台面，除了形而上的“前瞻”两字外，看不出什么理念；而被视为沦为绿营执政县市分赃，更让计划缺乏整体资源分配的合理性，前瞻计划已有未战先败之势。

蔡英文政府为选票强推前瞻计划，实在吃相难看

名不正则言不顺的计划

我们常说，名正言顺，或者说，师出有名。每当进行一项公共计划的时候，都需要向公众说明一个为什么：为什么我们要这么做。笔者翻阅了台湾公布的《前瞻基础建设计划书》，却发现计划书根本缺乏说服力。

在解释为什么要搞前瞻计划的问题上，原文是如此描述的：

依据“总统”105年12月31日年终谈话，政府将采取具前瞻性的积极财政政策，全面扩大基础建设的投资，包括下一个世代需要的基础建设以及地方建设。

政府正积极盘点地方建设的需求，未来将优先推动可以配合区域联合治理的跨县市建设，以及过去投入不足、发展相对落后地区的重要基础设施，借以促进地方整体发展以及区域平衡。

全文没有分析当前的国际环境变化亦或是台湾社会面临的问题，以此来佐证这个计划的必要性，也没有说明计划的可行性如何，更没有解释为什么是所谓的轨道、城乡、水环境、绿能、数位（互联网）这几大项目。

而讽刺的是，前瞻计划大量引用WEF全球竞争力报告，来说明台湾在基础建设方面落后于亚洲四小龙的其他三位，因此急需建设。

但实际上根据WEF，台湾在该评比上真正最低分的项目，分别是各级政府债务：第46名；各级政府预算余额：第56名。而本次的前瞻建设就是使用地方政府债务来进行建设的，也就是说，为了“推行前瞻计划轨道建设”，特意采用了对计划有利的数据，对真正存在的问题却视而不见。

而这项前瞻计划，所使用的“特别预算”来施行更是十分诡异的存在。根据台湾的“行政院主计总处”的定义：在预算的体系中，除了上述每一会计年度经常编列之“中央政府”总预算及附属单位预算外，尚有一种为因应紧急重大情事，于总预算外提出之预算，称为特别预算。依照预算法八十三条的规定，有下列情事之一时，“行政院”得提出特别预算：

国防紧急设施或战争。

国家经济重大变故。

重大灾变。

不定期或数年一次之重大政事。

按照这个定义来说，所谓的前瞻计划根本不符合前三条。而计划书中说道：衡酌当前政府财政状况，需以特别法方式排除公共债务法每年度举债额度限制及订定控管机制规定，俾顺利推动前瞻基础建设，并兼顾财政稳健，爰同时拟具《前瞻基础建设特别条例（草案）》，借以筹编多年期的特别预算，以支应所需建设经费。

也就是说，因为这样做符合我想要的，所以我就这样做。采用特别预算，就是因为不想放在总预算里，为了拨款方便，免得收到举债额度及空管机构的限制。

桃园机场捷运历时十年终于完工

前瞻计划的问题在哪里

从计划看来，其实并没有写上任何的可行性报告以及环评报告，就编列出了一堆的计划款项出来。从《前瞻基础建设》计划书中看来，洋洋洒洒366页，经济收益包括可量化的和不可量化的总共才2页。

而整份计划中，轨道建设足足占了整个8800亿新台币的一半，高达4241亿新台币，包括各都市的铁路地下化、捷运、台铁工程等。

计划中的矛盾与冲突也难以化解；政府一方面花数百上千亿新台币，要把各地方的台铁铁路地下化或高架，说平面轨道影响市区交通；但另一方面却又要在都市盖轻轨系统——正常情况下大部份轻轨就是平面系统。再如水资源计划中要投资营造“亲水环境”，但绿能计划则又要发展绿电，想在所有水库、水域上“种电”——这其实类似凯恩斯开玩笑地说“雇一群人挖路，另一群人填回”，就能刺激经济一样。

关于轨道建设方面，有一个很重要的指标：自偿率——营运评估年期内各年现金净流入现值总和／营建期间工程建设经费现金流出现值总和。

换句话说，就是扣除营运与维修等种种成本之后的现金流的现值，能够分摊兴建成本的比例。严格说起来，不赔本的生意必须有100%的自偿率。但是地铁有其分散道路拥挤的公共性（或正外部性）或其“绿色效益”，所以理论上可以接受没有100%的自偿率。

我们以同样是亚洲四小龙之一的香港来举例。

香港地铁盖法有两种。一种是港铁几乎全权负责，如果不够钱，政府还是可以补助。另一种是政府出资并拥有资产，但是港铁等于是政府租借资产运转的。无论是哪种方法，都可以算出某种自偿率。以其机场快线或最近开通的南港岛线而言，其自偿率皆超过50%。

而柯文哲市长则直言：“机场捷运线由桃园捷运公司在经营，将来淡海轻轨线是新北市要经营，每一条路线的自偿性都很有问题。事实上，台北市跟新北市为了环状线中环段（第一阶段）已经开始有些争执，因为这条捷运线通车后，它的现金流量预期会是负的，但这笔亏损到底要由谁负责？”也就是说，柯市长担心的甚至是负的自偿率，也就营运收入根本无法支应营运与维修成本，更不用谈摊还兴建成本。

但前瞻计划中许多轨道建设，不管是基隆轻轨、台中与台南捷运、还有高雄捷运后续计划，却明显是该有自偿性的计划却没有，至于那些展览馆、博物馆计划就更不在话下了。如果花纳税人的大钱完工后却乏人问津，其损失不是投资的建设经费而已，营运后是每天都在烧钱；短期亏损可承受，永无盈余希望的亏损则是政府永恒的钱坑黑洞。

除了自偿率问题外，一些重复建设和矛盾的建设内容也并不少见：

例如机场捷运A14站超过47亿元新台币的预算，这个设在兴建中的第三航站大厦内的车站，为何如此昂贵？台南市铁路地下化要300亿新台币，桃园市的铁路地下化则要将近1000亿新台币？

再比如，高雄捷运因大型公共艺术“光之穹顶”，曾被评选为全球最美地铁站之一。但高捷前艺术总监周渝珠，日前发表《给高雄市长陈菊》的中英文公开信，痛批高捷管理不当，作品灯光照明不够、布满灰尘有如废墟。而网络上对此也颇为不满，表示高捷三宝分别是：关灯、补丁、省空调。高捷解释，温度的部分一直是采用阶梯式控温，考量到离峰时间搭车的人少才没全面开空调，这样1年可以省下一亿电费。

在一方面因为考虑到人少省电费的同时，在前瞻计划中，却还要投入千亿元再盖一条高捷黄线，令人觉得省小钱花大钱。

在快速老化、总人口将要逐渐萎缩的台湾，高价、昂贵、运量集中的捷运系统，并不是最佳的选择。简单来说，捷运兴建的单位成本是平面轻轨的5倍，而轻轨又是巴士网络BRT的5倍，高雄捷运的亏损，正是捷运效益不佳的最佳明证。真正谈得上是前瞻性的轨道建设，应该是使用清洁能源，灵活而高效的电动巴士系统，其成本只需要捷运的1/25，还能借此发展出自动车驾驶的公路车网，这才叫前瞻。

前瞻计划为什么要推出

前瞻计划真正的问题在：因为太多的政治考量，以捷运换选票。

前瞻计划大多投放在绿色执政的县市中，而非绿色县市的则很少。

从数字的角度来看：

高雄市提报2,023亿新台币，核定1,821亿新台币，核淮比例为90%；

台中市提报1,600亿新台币，核定1,597亿新台币，比例99.8%；

台南市提报1,700亿新台币，核定1,400亿新台币，比例82.35%。

这3都合计分得4,818亿新台币，占提报金额的95.92%，几乎所有提报都照单全收。

反观非绿营执政和绿营执政不被看好的县市：

新北市提报4,500亿新台币，只核定821亿新台币，比例只有18.24%；

花莲县和台北市分别提报91亿和500亿新台币，都尚未核定；

宜兰县争取1300亿新台币，却只获1200万新台币，核定比例仅0.0092%。

蔡英文到基隆宣布送给基隆的“轻轨大礼”，就是典型案例，还意有所指地对市长陈菊说：“菊姐，你应该有的都会有哦！”没有官员说得出轻轨与改善台铁的成本效益比较后，为何轻轨胜出——因为完全没有评估；而除了双北与高雄的捷运延伸线外，从桃园、新竹到台中、台南都拿到捷运、铁路地下化等计划。

回顾台湾20多年来的选举文化与民粹当道，人人都期待捷运、火车直接开到家门口，这使台湾充斥捷运计划泛滥的现象。随着台北捷运造就大台北区域和房地产一片繁荣景象，致使各县市纷纷希冀仿效，不少政治人物为了讨好选民，不管百姓需不需要，能否运营成功，先要了再说。

以高捷来说，2008年通车，第一年就亏22.01亿新台币，直到2012年连亏五年，已无法承受累计76.73亿新台币的赤字，面临破产危机，最后逼得高雄市政府不得不提前买回资产，以减少折旧摊提的负担，并减资，再增资，打消坏帐，才救了高捷一命。

“用捷运换选票”的负面效应，除了路线泛滥增加外，更在沿线民众争先恐后要求增站下，出现了一堆因民粹而生的蚊子车站。

今年3月，台湾网友发起票选《最想废掉的北捷车站》时，小碧潭站成功当选。原因正是因为小碧潭站的人气太低，使用的人数太少。

纵观北捷117个车站，小碧潭站去年平均日运量只有2286人，排名倒数第二，是第一大站台北车站的1∕68。若一天营运18小时，等于每小时进出人次才127人。

这条硬砸数亿元拉出的支线，根据当时官方公开说法，是在“十四张地区民众及民代陈情”后，迫于压力才增站的。根据专家预估，该站至少得花100多年才会回本。那么其他更多的站点呢？

为此，台湾“前交通部长”毛治国就直指：“兴建捷运是灾难！”以至于在他任内就曾经一下子打回地方所提的八条捷运计划。

另外，由于全民爱轨道，也使得地方首长为了急于剪彩而仓促兴建、通车，造成一堆后悔工程。

台中BRT是最鲜明的案例。菊姐

台中市的BRT快捷公车。一个因选举而兴建并仓促营运，也因选举草率终止的大众运输建设，纳税人数十亿血汗钱，在政治人物好大喜功与私心政治算计下化为乌有，没有政客为决策负责。BRT因配套机制未全然到位即仓促上路，问题丛生；而好不容易通车没多久后，新上任的台中市长林佳龙即宣布废除，花118万新台币拆除相关设施，也让原先编列300亿新台币的BRT计划胎死腹中。一直延宕到今年四月份才重新拿出来整改。

蚊子馆大不了只是闲置，最多加点人员管理费，让大妈去织个毛衣，让大爷去巡逻溜达。但是像捷运高铁这种运输设备的，如果不认真考虑好可行性方案及收益，那么就极有可能遇到各种“一个人的高铁”、“一个人的捷运”、“一个人的停车场”，全条线路乘客稀少，收不抵支，而运营费用还要不断支出，比蚊子馆的贻害更深更重。

台湾知名主播岑永康曾在Facebook贴出高雄美丽岛地铁站晚上八点仅有零星几名旅客的照片，他表示自己被吓到了：“闹鬼吗？”

在现如今蔡英文执政一年多以来，一方面政府猛砍军、公、教、警、劳退休金，要各层级退休人员退休前多缴、退休后少领、延后退休。另一方面又在轨道建设未完整规划前，就匆匆将举债的特别预算分配到属意的县市之下，为明年的2018年选举奠定基础。可以说，政治操弄下的建设，钱不是钱，只是工具。盖起来爽，可是客流量不足之下，不断亏损，只会产生一个又一个的小碧潭站，最终拖垮地方政府财政。

本该要致富，先修路，却变成了为选情，铺好路，前瞻计划，还真是十分前瞻。

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