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邓达德、赵广彬:谁来为地方债买单?这些公共资产该派上用场了

2017-01-08 08:05:13

文/观察者网专栏作者 邓达德、赵广彬

2017年新年伊始,国内外更加关注我国相对较高的地方政府债务问题。去年11月14日,国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》,被认为是在中央反复强调不给地方政府举债兜底的基础上,再次对地方政府举债发出更为明确的警示信号。

2015年地方政府债务余额16万亿元,2016年地方政府债务限额17.2万亿元,但是由于不少地方政府负债状况的披露情况普遍较差,例如,清华大学一个研究课题组发现,“仅有37.2%的地级及以上市政府、22.9%的县级市政府公布了债务情况,而且公开的口径和统计方法不一”。

因此,地方政府债务,包括融资平台的债务,在某种程度上已经被外界看作是当前中国经济的重大风险之一。

事实上,笔者认为这个担忧是多余的,根据国际货币基金组织IMF,全球范围内政府非金融资产普遍被低估,由于缺乏透明度,地方政府持有的许多资产并未纳入核算。

如果合理计算,总体情况是很多国家拥有的资产都超过其债务。发掘隐藏的公共财富,并实现其相应的资产回报,这对全球经济发展极其重要。利用这个方法计算美国公共资产得出的结论是,2015年美国公共资产约17万亿美元,几乎与同年GDP相当。

中国地方政府同样拥有大量的隐藏着的没有被发掘和有效利用的资产。通过一系列改革措施,我们认为绝大多数地方政府不但可以轻松解决债务困境,甚至可以以此筹措更多发展当地经济的资金来源。

被忽略的地方公共商业资产是一座有待开发的金矿

大多数地方政府拥有的商业资产比一般人的理解更多,甚至很多政府自身都没有足够认识,这个现象不仅仅在中国相当普遍,而且在欧美发达国家也同样存在。

即使政府清楚所拥有的资产,也很少考虑怎样将这些资产带来的收益最大化,很多时候可能缺乏有效的机制。如果管理得当,这些具有商业价值的资产可以带来源源不断的收益,其中包括企业、公用事业和金融机构,当然最大的份额通常是有待发掘的房地产或土地资源。

在大量丰富的案例研究中,地方政府的公共商业资产的低效率和低财务回报已得到证实。商业机会的错失也是公共管理不善的重大代价之一。

我们所说的地方政府公共商业资产,是指政府拥有的资产或运营(直接或间接持有),产生非税收收入,或者在适当开发、重组后合理使用后产生非税收收入,通常包括:

1.经营性企业,例如参与提供能源、水和交通的企业;

2.金融服务,如银行等地方金融机构;

3.非公司化活动,如停车位、公共数据;

4.基于收费或与公私合作伙伴关系相关的基础设施;

5.尚未使用、尚未开发的房地产或土地资源,或者被公共机构和第三方使用,但是没有合理有效利用。

除了当地国有企业,地方政府还拥有巨大规模的公共财富,要评估其规模和潜力,当前面临的第一个问题就是缺乏全国范围内统一的审计,难以对政府拥有的财富进行核算,这些公共财富往往分散于政府各部门,缺乏统一的数据库。

第二,由于其公共属性,往往没有一个部门会对其进行事无巨细的核算审计,结果就是很多财富被闲置,或者得不到最有价值的利用,尤其是房地产这样的非金融资产。

第三个问题是,各部门采用的会计标准不统一,很多方法并不科学,例如,某些土地的账面价值仅以其记账时期的成本显示,然而,由于地价的上升,或者自然资源的发现而带来的土地增值却没有更新。

即使经济欠发达的地方政府都拥有大量的没有有效利用的房地产或土地资源、以及公用事业和商业资产。在众多地方政府当前面临债务压力的情况下,现在或许是考虑释放这些资产价值的绝佳时机。

通过改革,发掘这些资产,一方面将增加地方政府资产负债表的资产部分,另一方面让这些资产获得一定收益,将给地方政府投资基础设施建设提供更多资金来源。

我们并不主张私有化这些资产、或者改变所有制,而是通过加强管理,以市场化的形式释放这些资产的收益率,从而有效推动经济发展。尤其关键的第一步是,全面正确地认识地方政府的资产负债表,有了清晰公开的资产负债表,当地居民或纳税人、政府官员、以及投资机构可以更好地判断政府决策的长期后果,并做出更优选择,从而避免更多的税收,债务或紧缩。

通过我们设想提出的地方财富基金或控股公司,以更加市场化、专业化的管理地方政府资产,独立运营(避免政府干预,防止地方政府换届造成的影响),这将最终增加地方政府急需的基础设施投资资金。

通过国际案例重新思考我国被忽略的巨额地方公共商业资产

地方政府层面,我们来看一个美国的案例,一个并不富裕,而且很多人可能都没有听说过的城市——俄亥俄州位于伊利湖南岸的城市克利夫兰。该市2014年账面资产60亿美元,当然负债已经远高于其资产。

但是,克利夫兰市核算其资产的账面价值时,都是以历史成本为价值而非市值。此外,由于法律的瑕疵,该市1980之前获取的部分资产并没有计算到现有的账面资产。

如果,克利夫兰市采用国际会计准则(IFRS)的标准,那么该市将可以利用资产的市值计算其拥有的资产,而非历史成本,这样一来克利夫兰市所拥有的资产将翻好几倍。比较保守的粗略计算显示,更换会计准则的话,该市的资产应该是现有账面资产的5倍即300亿美元,这还没有包括因为法律瑕疵不得计入的那部分资产。

可悲的是,资不抵债的克利夫兰市政府对此并不知情,也没有采取任何措施。类似的现象在美国这个金融高度发达国家并非个例,而是相当普遍,其他国家的情况就可想而知了。

采用合理的会计准则,把当地政府的拥有的巨大财富以市值,而非历史成本计入其资产负债表只是第一步。接下来,也是极其关键的一步,我们需要全面了解这些资产基于市值的收益率,甚至于和市场上类似的其它资产进行对比。这样可以让政府和利益相关者清楚的看到地方公共资产是否得到了有效的管理和利用。

不知道是出于什么原因,克利夫兰市核算资产的时候也没有计入资产收益回报。我们假设这些公共商业资产可以每年赚取3%的收益,当然同时需要专业和独立于政府的资产管理。这将为克利夫兰市每年带来9亿美元的收入,这个数字略高于该市每年的净投资额。

也就是说通过合理的会计制度,和专业化的资产管理,一个地方政府不但可以发掘更多资产,还可以拥有更加充裕的资金投资于当地基础设施建设。

我们再通过一个国内都比较熟悉的案例,可以看出地方政府应该如何提高公共商业资产的收益率。最初由香港政府全资拥有,2000年在港交所上市当前市值接近2300亿港元,但香港政府仍然是最大股东的香港铁路有限公司(港铁公司MTRC),可以说是地方政府管理公共商业资产的典范。

除了运营轨道交通,港铁公司也是一个主要的房地产开发商,其获得的利润一半来自于房地产开发。专业化的管理让港铁公司不仅资助和管理庞大的基础设施投资,也帮助增加了大量的新房交付。

许多车站都被纳入大型屋产或购物中心,而住宅及商业项目规划也在现有车站以及新的延伸线路之中。港铁公司为香港政府提供了大量资金,用于偿还现有债务,还创造和发展了一些新资产,并最终支付股息和用于补充公共预算及降低税收。

我国城市轨道交通2016年和2017年进入高峰发展阶段,据报道全国共有40个轨道交通在建城市, 60个左右城市开展了规划、勘测、设计、咨询等前期工作。甚至于内蒙古包头这样的城市都准备建地铁。

这些城市未来如果都能像港铁公司专业化管理地方轨道交通相关的公共资产,那将创造巨额公共财富,也可能造就出多家市值超过千亿的公司。

专业化管理公共商业资产可化解地方债务困境

利用专业化管理打造类似港铁公司这样的成功企业,从而增加优质地方政府资产,对于很多地方政府来说可能是远水解不了近渴。那么,让我们再看一个或许可以在我国很多地方推行的案例,其主要思想是发掘地方政府手头上没有被合理利用的房地产或土地资源。

英国国民健康服务部(NHS,National Health Service)改造伦敦市中心金融城一家医院的案例值得我们从更大的范围推广和借鉴。伦敦市中心寸土寸金,这家医院改建的时候将其土地资源进行了更加合理的处置,把一部分土地释放出来开发商业性住房和办公楼。

这一小小的举动为医院筹集到了重新打造英国一流水平医院所有资金,不但节省了财政拨款,还获得大量资金购买先进设备、投资研发。当然医院并没有房地产开发经验,不依靠专业的开发商团队这一切将不会发生。

英国国民健康服务部拥有的建筑面积是市值约200亿英镑的英国最大房地产开发和投资公司之一的British Land的10倍。此外,这个英国政府部门还有大量未开发土地资源。也就是说英国的一个政府部门如果稍微将一部分公共资产进行专业管理,这将释放出巨大资产。事实上,英国人还没有这么做,瑞典在这方面走在了前面。

在我们国家几乎所有城市和地方,政府手中都拥有大量类似伦敦市中心这家医院可以更加专业管理的土地或房地产资源,除了医院,还有学校、事业单位、甚至于政府部门。

在不影响这些机构继续执行其功能的情况下,地方政府如果合理的将这类资产的一部分划拨出来,成立专业房地产开发公司进行市场化经营,这将释放出巨大的地方政府资产出来,同时地方债务过重的担心也将迎刃而解。

国际货币基金组织和其他国际机构也表示欢迎这类设想,以此来推动地方经济发展。

成立地方财富基金管理或控股公司,专业化管理地方公共商业资产

如果要成立一家地方财富基金来管理所有公共商业资产 (例如上面所述的,医院、学校、事业单位、政府所占用的部分土地或房地产资源),并且将地方国企划拨到基金名下,同时建立合理的公共资产负债表 ,透明、独立以及专业管理极其关键。

首先,为防止地方政府换届带来的影响,地方政府应当避免干预财富基金的运作。如此以来,基金得以在独立主体上从事专业化的商业风险管理,同时又没有改变所有制。其次,使用恰当的资产负债表可以使得资产的生命周期与投资管理更紧密地保持一致,同时资产负债表可以清楚地显示基金管理团队是否正确使用了投资、以及资产净值的增长。

综上所述,地方国企改革最好的方法是,将国有企业、以及地方商业资产放入到一个财富基金或商业控股公司里面。并允许它像私募股权基金一样专业化运营,而同时这个基金的股权是公共所有。地方政府不干预基金的运营,基金采用私营部门会计制度和管理方式,坚持透明、专业化、负责化原则。创建这家基金将有四步骤:

第一,编制资产清单,对资产组合按照市场价格进行估值,以便对资产组合随时进行非正式审查,吸引公众支持,从而对资产组合进行专业化管理;

第二,纳入基金,转移所有资产,并组织任命一个专业董事会(管理团队由董事会安排)和审计师,以便政府能够完全授权投资组合的管理;

第三,建立恰当的资产负债表,作为第一次审计的年度报告的基础,这也是新董事会和管理层的工作起点,任何私营部门所有者都要经历这第一步;

第四,为整个投资组合以及每个相关分部(如房地产和国有企业)制定综合业务计划,以了解如何将每个资产最有效的使用,并明确使用该资产的机会成本。

根据当地政府的意愿以及债务困境的严重程度,进程可以是成立基金或先开始汇编透明的资产清单。从实际操作角度来看,先设立控股公司并让指定的专业人员管理资产库存可能更容易执行。这样一来,我们相信绝大多数地方政府资产负债表的资产一端将远远超过其负债,地方基础设施和公共事业投资所需要大量的资金也可以迎刃而解。

作者简介:

邓达德:瑞典国企改革前领导人、2015年英国《金融时报》和《经济学人》年度最佳图书作者,其新作《城市公共财富》即将于2017年1月由布鲁金斯学会出版社出版。

赵广彬:普华永道中国资深经济学家。

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邓达德

邓达德

前瑞典工业部部长,《新国富论:撬动隐秘的国家公共财富》
赵广彬

赵广彬

普华永道中国资深经济学家

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来源:观察者网 | 责任编辑:马密坤
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