垄断电价吃7千万罚单 山西省电力行业协会与23家电力企业受罚

来源:人民日报等

2017-08-04 10:29

据人民日报8月4日报道,3日,全国首例直供电价格垄断协议案“靴子”落地。国家发展改革委对外发布有关山西省电力行业协会组织23家企业达成并实施直供电价格垄断协议的处罚决定——对达成垄断协议发挥组织作用的山西省电力行业协会从重顶格罚款50万元,对包括6家央企在内的23家涉案电力企业合计罚款7288万元。

历时568天,其间协会企业对行政处罚提出异议

2016年1月14日下午,山西省电力行业协会召集大唐、国电、华能、华电4家央企发电集团山西公司,漳泽电力、格盟能源、晋能电力、西山煤电4家省属发电集团,以及15家发电厂,在太原市西山酒店召开了一场热闹的“大用户直供电座谈会”,座谈会期间签署通过了《山西省火电企业防止恶意竞争 保障行业健康可持续发展公约》。

《公约》第五条规定:“根据市场情况,各大发电集团及发电企业,按照成本加微利的原则,测算大用户最低交易报价。由省电力行业协会加权平均后公布执行。”根据该条款,会议期间当事人与具有竞争关系的发电企业达成了山西省2016年第二批直供电最低交易报价让利幅度,即与标杆电价相比,让利幅度不高于0.02元/千瓦时。在山西省2016年第二批直供电交易中,涉案企业按照约定的让利幅度签订了直供电交易合同,实施了这一直供电价格垄断协议,交易平均价格为0.3元/千瓦时。

从这场“大用户直供电座谈会”到处罚决定公布,一共历时568天,过程曲折。

据国家发改委价监局反垄断二处处长徐新宇介绍,2016年1月29日,全国12358价格监管平台和山西省政府有关部门接到上述涉案内容的举报。经过近一年的调查取证和案件审理,2017年2月21日,国家发展改革委通报对山西省电力行业协会的拟处罚意见。

山西省电力行业协会在《关于电价垄断的自查报告》中表明态度:协会将各发电企业在市场竞争中不低于成本竞争认为是合法竞争。从而导致在引导企业竞争中,违反了相关的法律、法规。

8月4日人民日报第10版截图

然而,在山西省电力行业协会接到《行政处罚事先告知书》后,案件出现了波折。山西省电力行业协会及华电山西能源有限公司、大唐电力集团公司山西分公司等18家企业对拟作出的行政处罚存在异议,并提出听证申请。协会和企业以《反垄断法》不适用于电力市场以及经济不景气等理由进行申辩,并提出电力体制改革应该允许“试错”。

属于横向垄断,申辩理由无法改变违法事实

协会和企业的申辩有理吗?

“处罚正确,山西省电力行业协会的抗辩理由并不成立。”国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇站在专业角度分析。

是不是垄断行为?黄勇表示,垄断协议既可以表现为书面协议,也可以是竞争者之间通过意思联络后实施的协同行为,无论本案涉及的公约是否签署、是否正式印发,固定价格的意思表示已经形成,特别是涉案企业已经按照约定价格进行交易,从结果本身来看,它确实达到了价格固定的目的,排除、限制了市场竞争,已明显违反《反垄断法》的规定,属于横向垄断协议。

资料图

企业经营不景气能否成为申辩理由?“去产能或者亏损本身不能成为价格固定的正当理由。”黄勇认为,经营者如主张不适用《反垄断法》,应依据《反垄断法》第十五条的规定,承担举证责任,证明其协议或通过共谋而实施的协同行为不会严重限制相关市场的竞争,并且能够使消费者分享由此产生的利益。从国内外执法实践看,横向价格垄断协议由于是具有竞争关系的经营者之间实施的最具市场破坏性的行为,直接排除、限制竞争,对消费者利益的损害显而易见,无法满足不适用的条件。

同时,黄勇认为,协会在此案中并无“冤情”,行业协会在法理上应当是经营者的自律组织,但在实践中反而容易成为各种垄断行为的“温床”,是各国反垄断法的重点规制对象,我国《反垄断法》对此也作出了明确规定,行业协会应当遵守法律,引导经营者依法竞争。

国家发改委价监局副局长张光远表示,这个案件的裁决很好地向市场中的广大经营者传递出市场主体应当遵循市场竞争基本规则的信息,反垄断没有法外之地,无论是谁,违反了《反垄断法》,妨碍限制了公平竞争,都将受到处罚。

今后再违法垄断,将从重处罚

在调查山西电力案件的同时,执法人员也接到了来自其他省份的举报。徐新宇表示,随着电力体制改革的深入进行,推进大用户和发电企业直接交易是发改委重点关注领域,再发现类似案件将从重处罚。

执法是最好的普法。在这起我国首例直供电价格垄断案对外公布前两天,神华集团邀请反垄断执法人员为下属二级公司的主要业务部门负责人进行了一次“强化行业自律”专题培训。与会的电力企业希望执法人员对全国市场化交易进行反垄断监管。

电力行业监管是电力体制改革的重要任务,国家发改委也将长期进行电力行业的反垄断监管,并且针对电力产业链中的不同特点,进行重点关注。“比如发电侧售电侧,我们更关注有没有垄断协议;对中间电网业务的关注重点则放在是否滥用市场支配地位。” 国家发改委价监局局长张汉东表示。

专家:不是说让你去产能,你就可以联合限价

国家发改委价监局反价格垄断调查二处 徐新宇:这是对电力企业违反《反垄断法》开出的第一张罚单,在直供电深入改革的时候,这些企业在行业协会的支持下抱团取暖的方式来提高电价,共同共谋价格的行为,必然要受到法律的严惩。

火电企业约定价格的行为,严重影响了直供电市场的公平竞争,直接增加了下游企业的用电成本。

在此次直供电价垄断协议案中,山西省电力行业协会受到了顶格罚款50万元的严重处罚,据办案人员介绍,行业协会是此次垄断案的组织者,并制定推动垄断协议实施的惩罚机制。

国家发改委价监局反价格垄断调查二处 吴东美:(协会)对于不去实施这个协议的经营者,在行业的评优评先中要实行一票否决,来推动垄断协议的实施。行业协会本应该引导本行业的经营者,主动遵守法律,维护市场竞争,而不是组织行业内的经营者来共同排除限制竞争。

这种约定价格的行为,严重影响了直供电市场的公平竞争,增加了下游实体企业的用电负担。

中国社会科学院美国研究所副研究员 苏华:由于他们在一起商量让利的幅度,导致了这一批直供电的价格明显高于其它没有在一起商量供电的这个价格,羊毛出在羊身上,无论这个大用户它是生产、制造,或者提供哪一个类型的服务,它的成本最终是要由消费者来买单的。

价格主管部门于2016年5月起开展反垄断调查后,涉案企业按照法律要求及时进行了整改, 2016年下半年山西省直供电平均价格下降为每千瓦时0.19元,降低实体企业用电成本5.79亿元。

电力是关系国计民生的行业,在此次的直供电价垄断协议案中,有部分大型央企和大型国企也参与其中,这对所有进入市场的行业、企业敲响了警钟。

本次涉案的23家火电企业,基本涵盖了山西省一定规模以上的所有的火电企业,是目前商品领域反价格垄断执法,涉案数量最多的一个案子,并且案中涉及到了大型央企和国企。

中国社会科学院美国研究所副研究员 苏华:不是说因为国家让你去产能,你就可以联合限价,或者分割市场啊,对于已经引入竞争的发电和售电环节,就没有任何理由给它反垄断的豁免。

下一步,国家发改委将持续加强发垄断监管,实现发垄断执法常态化,依法制止各领域限制竞争措施,严肃查处垄断协议、滥用市场支配地位等违法行为,切实维护公平竞争秩序。

国家发改委价监局副局长 张光远:反垄断没有法外之地,无论是谁,违反了《反垄断法》,妨碍限制了公平竞争,都会受到处罚。

快评:反垄断没有法外之地

电力市场化交易是电力体制改革的核心内容之一,直供电交易是电力市场化的关键一步。直供电交易,说白了就是买卖双方直接商量电价。对电力用户来说,多了选择,有利于降低用电成本;对发电企业来说,也能够通过竞争降低发电成本,提高管理效率。同时,这样的市场机制也有利于优化电力资源配置,提高全社会的资源利用效率,是一件多赢的好事。但是当情况变成了卖方互相商量电价,联合保价控价,就成了损害竞争和社会公共利益的垄断违法行为,不仅不利于发电企业自身长远发展,也损害了整个行业市场化的进度。

首例直供电垄断案被开罚单,是我国执法机构将反垄断基本原则和具体规则适用于电力国企的新实践,也释放了改革深入推进的有力信号:维护市场公平竞争,政府监管决不缺位。但同时,长达一年多的曲折调查过程,也反映了个别行业协会和相关企业法律意识的淡薄。行业协会本是企业守法的引导者,却成了违法的组织者;处罚已出,相关企业仍心存侥幸,以各种理由为违法行为辩解。

反垄断没有法外之地。每个行业都不例外,国有企业也没有任何豁免权,无论涉事企业是盈利还是亏本,无论经营环境景气还是不景气,都不能成为违法的理由。擦亮反垄断执法利剑,市场化改革的“硬骨头”才能更快地啃下来。

电力企业该如何发展?

此前,经济参考报对此事发表评论文章称,电力企业要想在当今竞争激烈的市场中占得一席之地,需要顺应国家政策,以客户需求为主导。

“近年来电力企业发展只是看似繁荣。一边是大型供电企业排山倒海式的低价攻势,一边是煤电成本的节节高升。中小电力企业(尤其是火电)生存空间越来越小,却不得不被动进行价格战。

“可以说,鹬蚌相争的结果,短期内可以让用电方得到实惠,但是从长远来看,却容易形成供电寡头企业对整个供电市场的控制,包括定价权。

“由此我们联想到曾经的滴滴与优步的竞争。滴滴自2012年开始布局网约车市场,同时还有一些其他企业跃跃欲试,最大的竞争来自优步。双方在市场圈地阶段,发送大量打车红包给消费者,同时给予司机大量的补贴,广大消费者喜大普奔,甚至自家车不开,纷纷使用网约车。不到三年时间,网约车两大豪门的斗争最后以滴滴收购优步中国区业务而终结,死的最惨的是那些想要分享网约车蛋糕的小伙伴。没有了竞争对手,滴滴现在的优惠少得可怜,用户打车成本已经和普通出租车没有什么差别,不同的是,人们习惯了网约车,而想要网约车第一想到了滴滴。

“类似的例子还有网上订餐的诸侯之争,京东与淘宝的霸主之争,前期都烧钱无数,大打价格战,而随着巨头们的争斗,遭殃的是一些中小企业,因为没有足够的资金支撑而纷纷消亡。这便是中小企业的悲哀。电力行业也脱离不开这个圈圈。

“我们知道,电力生产主要的能源形式有火力、水力、风力、核能、光伏等几种,虽然火电由于需要煤炭等不可再生资源,以及会造成污染不利环保等原因,一定程度上被限产,光伏、风能、核能等得到很多的政策支持,鼓励发展。

“但是毋庸置疑的是,随着我国经济水平不断提高,电力的绝对需求也会水涨船高,由于技术、区域等条件限制,未来至少十几年还改变不了火力发电为主的能源结构,火电新增装机增速仍会高于用电量增速。

“据数据显示,2016年我国火电发电量累计43958亿千瓦时,同比增长2.6%,占全国发电量的74.37%。目前的火力发电话语权基本掌握在少数的几大巨头手中,中小企业想要继续分一杯羹,跟着打价格战纯粹是自取灭亡。

“想要在硝烟弥漫的电力市场占据一席之地,便需要有长远眼光,明确定位,讲究策略,顺应国家政策,以客户需求为主导。”

责任编辑:吴娅坤
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